比较法视域下我国环境影响评价程序构造的流变与省思

周勇飞

（湖北师范大学经济管理与法学院，湖北黄石 435002）

引言

环境影响评价（以下简称“环评”）制度，主要是就人类拟议行为的潜在环境影响通过公众参与、可供选择方案的分析与评估、公开公正的审查与评议、减缓措施的讨论等一系列正当程序设置的基础上所展开的科学调查、分析与评价的总称[1]。自其1969 于美国创立以来，其制度理念和运行模式很快受到世界各国的关注，并在此基础上相继进行效仿与移植，进而演化成为世界环境保护领域的一项基本法律制度。但同时，由于各国（地区）在法律渊源、法律结构体系上所存在的巨大差异，环评制度在各国（地区）的引入、移植过程中均产生了不同程度的异化[2]。综合世界各国（地区）的环评立法模式及其概貌，环评的程序构造可大体归为以美国为代表的“独立程序型”（或“纯程序型”）和以德国为代表的“非独立程序型”（或前置程序型）两种类型[3]。我国作为世界上较早开展环评的国家之一，自引入之时，其程序构造（本文所指的环评程序构造限定于建设项目环评）属性在学界便始终争论不一。有学者认为，我国最初构建的环评属于环境决策领域中的一项特殊行政许可制度[3]；它将环评作为行政许可的前置条件，其内容以环评报告书的制作与审批为核心，通过环境行政主管部门的“把关”“决策”对环评程序进行监督和管理[4]。也有学者认为，我国的环评制度在世界上是比较独特的，它实际上是从建设项目计划审批制度沿袭下来的[5]。还有学者基于我国环评的规制重心在于对环境行政决策的事前预测而将其称之为“预测模式”，并提出该模式虽有助于实现行政决策的合法性控制，但在环境风险应对层面存有难以克服的缺陷[6]。

作为一项外源性环境法律制度，环评在我国沉疴已久。现有研究一方面虽对环评制度的程序构造进行了类型化梳理，但缺乏就两种结构模式之区别、程序规则之优劣等问题进行深入的剖析；另一方面，学界针对我国环评制度的程序性研究多局限于其规则的填补与完善，鲜有从环评制度的结构体系所进行的整体性审思[7]。近年来，在“放管服”行政体制改革背景下，我国分别于2016 年、2018 年对《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称《环评法》）进行了两次修正，围绕环评审批的相关程序性事项进行了多处调整与革新。基于此种变化，我国现行环评制度的程序构造模式为何？其合理性与否？如若存有不足，新程序构造模式下环评制度应如何进一步完善与优化？对此，本文拟通过比较法视域对环评制度程序构造的两种类型进行系统化梳理，并结合我国环评制度程序构造的演进、发展走向及其优化进行论证分析。

1 环评程序构造的两种类型及其内涵解析

1.1 以美国为代表的“独立程序型”

所谓“独立程序型”，也有学者将其称之为“纯程序型”[8]，它主要是指将环境影响评价作为拟议行为开展或实施的一项纯程序性要求或独立环节，其仅对该拟议行为的环境因素进行评估考量，而不赋予环评结论对该项行为审批或许可的实质效力，即只要在拟议行为实施时附上环境影响评价报告书即可[9]。

美国是世界上最早建立环评制度的国家。其1969年通过《国家环境政策法》所确立的环评制度即是独立程序型结构的典型代表。根据该法第102 条（C）①《国家环境政策法》第102 条（2）（C）款规定：“在联邦政府的一切行政机关的立法提议或其他对人类环境质量有重大影响的重大的联邦行动的提议或报告中，必须由负有责任的官员准备一份关于下列各项内容的详细说明：①所提议行动的环境影响；②实施该提议将引起的任何不可避免的对环境不利的影响；③提议行动的替代方案；④地方上对人类环境的短期利用与维护和提高生产力之间的关系；⑤实施该提议可能引起的任何对资源的不可扭转和不可复原的损耗”。参见朱丘祥：《战略环境影响评价立法问题研究》.湖南师范大学硕士学位论文，2003，第46 页。的规定，针对具有重大环境影响的联邦各项拟议行为，其经办部门或官员均应提供一份包括该拟议行为的“环境影响、各种可供选择方案以及该行为付诸实施可能产生的资源损耗”等事项在内的详细说明②参见美国法典第42 卷“公众健康与福利”第55 章《国家环境政策法》（1969 年）第4332 条。。根据这一规定，美国的环评制度实际上是要求联邦政府对包括立法议案、行动计划等在内的，可能对环境造成显著影响的各种拟议行为，在充分征询相关部门、专家以及公众意见的基础上，对其可能存在的环境影响进行综合分析与评价，提出规避或减轻环境风险的各种可供选择方案，择取最佳方案并向联邦机构及公众报告的一整套程序规则的总称（图1）[3]。该法颁布后，美国联邦政府及地方各州相继通过了一系列与环评制度相关的法律规范性文件。如1970 年联邦《清洁空气法》、1977 年纽约州制定的《环境质量评价法》等。1978 年，为了进一步细化环评制度内容并推进其实施，美国还制定了将环评报告书的编制与审查视作核心程序的《国家环境政策实施程序条例》（简称“CEQ 规则”），同时，其对环境影响评价过程中所必须采取的执行措施也进行了明确规定。然而，作为环境行政领域的一部程序性法律规则，美国所创设的环评程序构造未赋予其任何实质内涵，其主要通过环评报告书的“制作”和“公示”等程序性要求，将权力均衡地分散于各关联主体之间，环评的各个阶段均需要接受公众的审查与监督，从而对公权力形成有效制衡，防止行政权力对环评过程的过度干预。同时，为了保障公众广泛参与并进行有效监督，在整个环评过程中，政府及相关行政机构要积极发布所涉拟议行为的相关信息，供关联主体与社会公众及时掌握与查阅，并允许其针对环评过程中的相关事宜发表意见和诉求[10]。行政机构对于公众所提意见也负有积极回应的义务。此外，为了加强环评过程中对行政权力的制衡，联邦法院可以依职权或公民诉讼的请求对环境影响评价中的行政权力的正当性与合法性进行司法审查，以期最有效地实现国家职能[11]。

图1 美国环评的基本程序构造

纵观美国的环评程序构造，其本质是围绕环评报告书的制作与公示而建立的一种谈判和协调机制。对此，也有学者将其形象地称之为“资讯型”环评。其通过公众全过程参与、可替代方案的拟定等纯程序性规范使各方主体的不同利益诉求能够得到充分表达，以达到社会、经济、环境等效益的最佳平衡[12]，推进政府公共决策的正当性与科学性。

1.2 以德国为代表的“非独立程序型”

所谓“非独立前置型”，有学者因其常作为行政许可或审核的前置性条件而将其称之为“前置程序型”[3]，它是指通过设立“否决权装置”①所谓“否决权装置”，是指将环评结论视为开发项目准驳的前置性要件，如果未经环评或者虽经环评但不予通过，则可不待其他因素的考量而直接驳回开发项目的动议。参见唐明良：《环评行政程序的法理与技术——风险社会中决策理性的形成过程》，社会科学出版社，2012 年版，第76 页。或引入“横断条款”②所谓“横断条款”，系指审查项目许认可之际，就有无依环境影响评价法对环境保护加以妥适的考量，予以审查，并将审查的结果反应于许认可，即便在个别法上符合许可的基准而拟给予许可，也可因环境影响评价结论而拒绝许可或给予附条件的许可。《日本环境影响评价法》第33 条，豆丁网中文译本，http://www.docin.com/p-23206306.html，访问时间：2022 年5 月3 日。，将环评结论作为拟议行为获得审批或许可的前置性要件，使之成为行政决策程序的一个必经环节。

德国的环评肇始于20 世纪70 年代，其程序构造上具有典型的非独立性。1970 年，德国颁布了《环境纲领》，确立了其环境保护的三大原则，即“预防”“污染者负担”与“合作”[13]。1974 年，德国又制定了《联邦排放控制法》，明确了保护人类与动物的生存环境，防止潜在环境风险行为的立法目的，并在此基础上确立了联邦与州的大气保护体制。而环评的概念，也是在这一时期引入德国的。但是，在很长一段时间内，德国并没有针对环评进行专项立法，而是将开发建设行为对环境的可能性影响评估纳入诸如空间计划、国土综合开发、城乡计划、专业计划等程序，进行整体性考量[14]。因此，在德国，环评自始不是一项独立程序型制度，而是行政许可程序中的一项前置程序或一个分支，它根据环境要素影响的重要性程度而要求其交由不同专业机构编制和完成环境影响预测报告。而环评单位只是一个中立机构，仅需严格依照相关技术要求完成分析评价工作，无须给出明确的可行性结论，待环评报告编订完成后，统一提交给负责审批的政府职能部门把关与裁决[15]。因此，德国的环评本身不是审批行为，其程序构造模式实质上是将环评作为一个程序阶段内嵌于行政许可程序之中，并针对不同拟议行为的特点有针对性地开展环评，以此明确各行政部门间的权责关系，督促政府机构在环评及审批过程中积极履行相应的职责。同时，其将环评程序从“多阶段”行政许可程序中独立出来并根据环境要素的差异交由专业部门完成，有助于问题研究的深入性和透彻性。但是，它依然不具有“否决权”效力，仅作为“强迫考量”事项之一为行政裁决或许可提供决策帮助与科学依据[16]（图2）。

图2 德国环评的基本程序构造

2 比较法视域下两种程序构造的渊源与合理性审视

2.1 渊源：不同法系结构束缚下的程序构造异化

作为英美法系的典型代表，美国历来重视程序法规范。它认为只有经过严格规范的程序控制，权利义务、公平正义才能得以真正实现。根据美国对于环评制度的创设初衷，其本质上属于程序性控制制度，突出强调通过法定的公开和评论程序对人类环境有重大影响的拟议活动进行评价和规制，同时借助严格的司法审查机制对环评过程实行有效监督，最大限度地保证评价过程及其结论的客观与公正。但核发机关无须将环评结论作为核发许可程序中的实质要件加以考量，仅要求该拟议行为实施时附有环评报告书即可[8]。因此，结合美国的法系渊源，独立程序型的环评结构更易契合美国整体法治特别是行政法体系，同时也较易理顺环评各相关职能部门、利害关系人之间的关系，通过严格的程序规则进行引导与规范，有效避免重复与冲突。

德国作为典型的大陆法系国家，其历来重视实体法规则。因此，当环评制度透过程序规范作为一种管制手段时，对于强调实体控制以及以“条件式”管制模式为核心的德国行政法体系而言是异质而陌生的。因此，德国通过其行政法体系及其实务运作，将来自美国多元主义理解下的环评立法对既有体系的刺激最小化了[14]。对此，有学者认为，羁束处分与裁量处分是德国行政法体系中最基础的区分架构，而环评制度的设计与施行对于德国行政法体系中关于程序的理解将受到较大影响和冲击[17]。试想，在一个被公认为羁束处分的许可核发程序中，如果所有的要件都符合，但是环评审查结论却极为负面，主管机关能否因此而拒绝核发许可呢？如果依据羁束处分的性质认为其不得拒绝，那环评程序有何意义？反之，如果认为可以拒绝，羁束的性质就不存在了[18]。有鉴于此，德国的《环境影响评价法》并未将环境利益凌驾于其他利益之上，其虽为拟议行为核发许可的前置程序，但并不具有“否决权”的效力，仅是行政决策的考量因素之一。同时，通过强化环评程序中的资讯公开，将环评塑造为一个充分的风险沟通和交流过程[8]。

2.2 审思：两种程序构造的对比分析

美国的独立型环评系以“制作”和“公示”等程序性规范为主线，通过公示和参与的作用，使各关联主体能够充分参与其中并表达各自利益诉求，寻求环境保护与经济发展的协调与平衡；同时，通过司法审查，对行政权力形成有效的制衡与监督，有效防止政府机构行政权的膨胀与滥用而忽视公众环境利益。而德国的前置型环评，则是将环评的程序和结论作为行政许可或决策的前置条件，并将其纳入相关的行政程序法律规范之中使其成为行政程序法律体系一个组成部分。其虽不具有否决拟议行为的实质效力，但具有“被强迫考量”的不完整法效。两相比较，二者在程序构造和实效方面各具特点：

首先，在结构体系方面，独立程序型相较于前置程序型在整体构造上更为自主和开放。由于人类活动的广泛性和对环境影响的难以预见性，如何就人类拟议行为对环境的有害影响进行有效预防、实现人与自然的可持续发展，是环评制度创设的目的和终极价值。然而，人类的认识是有限的，现有的法律规范体系预设往往难以覆盖人类拟议行为的各个方面。因此，环评制度的程序构造需要保持一定的自主性和开放性，使其能够应对不确定性的环境风险并及时做出调整与修改。基于这一现实诉求，美国遵循其传统程序法理性，在其原有的行政法律体系框架下，通过制作、公示、参与、司法审查等程序性要件构筑了独立型构造体系，其面对环境运动时能够迅速地放宽各种诉讼程序要件，使环境运动得以在行政程序中参与及诉讼[19]，迫使行政机关和产业界必须时时顾虑到环境法律的规定，同时也能以较低的组织成本吸引媒体与大众的注意，进而提升程序价值在其体系中的作用。不同于独立程序型环评模式作为一种被动式工具与其程序之间所存在的协调性风险，德国的前置程序型构造则是一种整合型结构体系。它以其行政法体系为基础，对行政程序具有较强的依赖性和附属性。它将环评纳入计划许可核发程序（也称为“计划裁决程序”①所谓“计划裁决程序”，指用于事涉大片土地、人民因而纷争难免之大的工程或开发计划的裁决程序，是德国行政程序法中除“非正式行政程序”“正式行政程序”之外的第三大程序；该程序范围包括高速公路的兴建、机场的兴建、交通路线的划定等。参见唐明良：《环评行政程序的法理与技术——风险社会中决策理性的形成过程》，社会科学出版社2012 年版，第84 页。）之中，透过缜密的区域计划对发展中的各种环境因素加以整合考量。这种程序构造虽在自主性和开放性上不如独立程序型，但其以区域计划作为完整环境管理途径的构造模式，却被德国行政系统认为是最优选择。

其次，在实体法效方面，两者均属“资讯提供型”，但具体效能上略有差异。美国的环评构造是独立且纯程序性的，其创设的本意是通过环评报告书的制作，构筑起包括政府、拟议行为开发者、公众等多元主体在内的协商谈判机制，使各方主体的不同利益诉求能够得到充分表达，以实现社会、经济、环境等多元利益的有效平衡，同时推进政府公共决策的正当性与科学性。因此，依循美国法治的正当程序渊源以及社会自律性的传统，其环评的程序设计无须赋予否决实效，其功能和目的只是通过对拟议行为环境风险的评估及防治对策的确定，为决策者提供参酌考量的资讯信息，而不具有行政许可或行政管制效能。由此也引发了关于美国环评制度运行效果的质疑和担忧，如此种纯程序的环评制度只是作为一个对将来环境损害进行宣告的工具，终因缺乏实质性审查要件而使其成为“纸老虎”，难以对环境产生积极影响，甚至有害无益[20]。但对于素来崇尚程序正义和社会自律的美国而言，环评的纯程序性构造以及资讯提供型功能定位，是与之相契合的；且经由环评程序，要求开发者事前必须重视环境问题，以均衡协调环境与开发行为之间的利益关系，其被认为是这一模式下的最大效用[21]。相较于美国，德国通过将环评程序作为拟议行为核发许可的一项前置条件，虽其依然不具有否决权效力，但作为计划裁决行为的其中一环，德国的环评程序却具有“强迫考量”的不完整法效，即明确要求项目主管机关在项目核发许可中必须以环境影响评价报告书为依据，判断拟议行为的环境影响，并综合考量此等影响及其他相关利益后方可作出裁决。此外，为了防止因否决权缺失而导致环评程序虚置，德国专门制定了《环境资讯法》，通过强化资讯公开而将环评塑造成为一个充分的风险沟通和交流机制[8]。但是，对于“强迫考量”下环境与开发之间的关系到底能受到多大程度的均衡，也是此种模式备受质疑之处。

综上，“独立程序型”与“前置程序型”作为环评构造的两种主流模式，不同国家的模式选择各有其本国法制语境背景和现实利益的考量。因此，单从结构体系和程序创设而言，二者难言利弊优劣。而针对不同模式下是否需要赋予环评以实体法效或赋予何种程度的实体法效，亦须结合不同国家的现实需求加以确定，正所谓“适合的才是最优的”。

3 “放管服”改革下我国环评程序构造的渐变与优化

3.1 我国环境影响评价制度程序构造的生成与演进

3.1.1 “独立+前置”：我国环评程序构造的逻辑生成

我国是世界上较早引入环境影响评价制度的国家。20 世纪70 年代初我国即已在部分领域开始了环评试点工作，随着经验的累积与制度的不断完善，于2002 年进行了专项立法——《环评法》，初步建立了专门的环境影响评价法律规范体系。

从我国最初型构的环评程序构造来看，立法者深受美国独立程序型模式的影响，在参酌和借鉴的基础上建立了相对独立的环评程序体系。但是，基于我国语境下的环境行政主导型监管体制以及公众有限的环境意识和环境认知，我们无法全盘效仿美国式的纯程序型构造。同时，为了契合我国原有的法律体系，在具有大陆法系行政法色彩的立法模式下，我国在已初步型构的独立型环评模式[22]中嵌入了完整的“否决权”装置，赋予其环境行政许可（或决策）的功能属性，即拟议行为的环评文件未经审查或审查未予批准的，拟议行为核发许可部门不得批准其开工建设。至此，我国环评模式同时兼具美国的“独立型”和德国的“前置型”特点，它将环境影响评价作为一项行政许可的前置条件，其内容以环评报告书（表）的制作与审批为核心，通过环境行政主管部门的“把关”与“决策”实现对环评程序的监督和管理。

可以说，我国环评程序构造上“独立”与“前置”的耦合设计是典型的“本土化”结果。其强化环境行政管理权的立法模式，虽在一定程度上与环评制度的正当程序规制初衷有所偏离，但这样的程序构造却能更好地与我国现行法律体系相契合。在行政权的强力干预下，它能够及时高效地推进制度的施行，提高制度效能。但是，由于行政权力具有扩张性特点，过于膨胀的行政权将会与不断变化的社会现实之间产生冲突。在巨大的经济利益、部门利益等诱导下，极有可能造成掌管高度权力的行政部门脱离人民意志而追求一己私利[12]。因此，这种依托行政管制为主导的环评程序构造，由于缺乏“第三方”有效的制衡、监督机制，对于提高环境影响评价的客观性与实效性往往并不理想[23]。此外，将环境利益作为拟议行为否决权行使的前置考量因子，不仅割裂了环境保护与社会发展间的关系以及多元利益间的平衡，而且，环境保护的优位价值是否应当无条件、不加区分地一律适用也是亟须正视的问题。

3.1.2 “串联”改“并联”：“放管服”改革下我国环评程序构造的渐变

党的十八大以来，为了推行社会主义法治国家理念、转变与优化政府职能，国家大力推进行政体制改革（简称“放管服”改革）。在此背景下，我国于2016 年、2018 年对《环评法》进行了两次修正，对环评行政管理方面进行了多项制度调整与革新（表1）。与2002 年《环评法》相比，2016 年《环评法》最为突出的特点是取消了环评前置审批程序和环境影响报告书（报告表）的预审，并且将环境影响登记表的审批制改为备案制。为了深化推进“放管服”改革，进一步控制和优化行政职权，2018 年《环评法》修改的核心是针对长久以来我国环评实践中所普遍存在的“重环评审批、轻环评内容和落实”“批建不符”等违规问题，依循“谁获益谁担责”的原则，取消了“建设项目环境影响评价资质行政许可事项”，明确建设者对其项目环境影响报告书（表）内容和结论的真实性和完整性负责，同时技术单位亦承担相应责任[24]。

表1 2016年、2018年《环评法》修改的重点内容

《环评法》于短时间内的连续两次修正调整，其背景虽是行政体制改革下的权力精简与控制，但所涉内容均是围绕项目环评实践中多年来颇受争议的“前置审批程序”，其将原来的“环评前置审批”与“项目开发许可”的串联模式调整为并联模式，以期提高行政效能。这一调整折射出新时期我国“独立+前置”环评程序构造模式的松动，并呈现向“独立审批型”模式的渐变[25]。然而，这种渐变又不同于美国资讯提供的“独立程序型”模式，它依然保留了环评程序的否决权效力，但其效力仅及于项目开发单位而不再及于项目许可机关（图3）。换言之，环评审批不再是项目许可的前提条件，项目未经或未通过环评审批也可获得许可机关的开发许可，但建设单位不得开工建设。由此可在一定程度上提高部门行政效能，同时也能部分消解环境保护与社会发展之间的对抗与冲突，但是，“独立审批型”模式却割裂了其与项目许可之间的协调关系，即项目许可机关无须考量环评因素即可颁发许可，而被授予许可的开发项目能否开工建设又须依赖通过环评审批，这实质上又将经济与社会发展的矛盾和压力转嫁到了环评审批机关手中，对环评的效力及其功能产生了一定程度的削弱[16]。

图3 我国现行环评程序的基本程序构造

3.2 我国环评程序构造的发展走向及其优化

3.2.1 发展走向：预防理念下“增效”与“提质”并重

作为一项外源型环境法律制度，我国环评制度的立法及其构建深受美国环评制度的影响，在具体规范设计上很大程度上参酌了美国环评制度的相关内容。但是，由于两国在立论基础、体制与结构等方面存在的巨大差异，引入我国的环评制度不得不在本土语境下对其结构体系进行必要的“本土化”调整，前置型的程序设计，一票否决权装置的融入，最终形成了较具中国特色的“独立+前置型”的构造模式。尽管这一模式在实践中受到了诸多质疑与非议，如环境保护是否具有凌驾于其他法益之上的优位价值？项目开发行为中“环境要素”与“其他要素”的审批二分也有割裂行政决策程序而造成环境考量的“外移”，同时影响了行政效能。但是，纵观其历史作用，对于我国高速发展下在生态环境领域遗留的深厚欠债、防止其再走“先污染、后治理”的老路，具有完全“否决权”设置的这一程序构造与我国严峻的环境形势是相契合的，其内含的“风险预防”和“事前规制”理念也能在此模式上得到充分的彰显。

当前，随着“放管服”改革的深入推进，《环评法》在“精简程序控制、优化行政权能”的要求下对包括环评审批不再作为项目许可的前置条件等在内的多处内容进行了调整和修正，其对于已然成型且日趋成熟的“独立+前置型”构造产生了一定的影响和冲击，特别是作为项目许可前置条件的取消，意味着环评完全否决权配置的松动，由此也引发了一定争议，即环评审批与项目许可由串联改并联后，不仅割裂了二者之间的关联性，违反了“综合决策”的理念，同时，经济发展与环境保护之间的协调关系、监管执法的职责重任也将全然压至生态环境主管部门一方。环评作为预防原则下环境风险规制的核心制度，一方面，其需要通过科学、周密的评估机制对未知风险加以事前预判并做出妥善应对；另一方面，提高环评行政效能也是社会发展的现实考量和必然要求。但是，“提速”“增效”并非简单的“一放了之”，而须在坚持预防原则这一核心制度理念的基础上推进环评“增效”与“提质”相协同。否则，环评恐将因价值功能的偏离而面临虚置之势。

3.2.2 “放管服”改革下我国环评程序构造的完善与优化

针对当前“放管服”改革下新《环评法》在“否决权”配置、公众参与机制、环评审批结果的正当性与可救济性等程序构造方面所存有的疑虑和困境，可从以下三个方面加以完善与优化：

首先，补足“环评审批”与“项目许可”程序之间的联动与衔接。随着新《环评法》不再将环评审批作为项目开发许可的前置条件，二者之间的关系随之由前后“串联”改为“并联”，这一调整虽未取消环评的否决权效力，但却割裂了二者之间的有序联系，一定程度上也削弱了环评实效。对此，有学者提出了两种可能的替代方案：一是将环评审批权与项目许可统一由项目主管部门行使；二是取消项目环评审批，使其仅成为类似于美国、德国式的“资讯提供型”机制[16]。但是，这两种可替代方案的缺陷也是较为明显的，并不契合现代社会的分权协作原则以及我国的现实国情。笔者以为，鉴于“并联”模式下“环评审批”与“项目许可”程序之间的割裂以及可能替代方案所存在的明显缺陷，在没有更好的可行性方案背景下，“串联”模式的复归是否为更优选择？至于社会所普遍关注的环评程序中“慢、难、繁”问题[26]，实则可通过进一步优化分类管理、压缩审批时限等途径加以实现。

其次，强化“资讯公开”与“公众参与”为主体的信息交流与沟通机制，提高我国环评程序构造的公开性和民主性。环评制度设立的初衷是以社会利益为导向而构建的，为了防止行政权力过度膨胀而对环评进行掌控和干预，避免环评报告书的制作因缺少有效的制衡与监督而有“闭门造车”之嫌[27]，需要通过环评资讯信息的充分公开以及公众广泛且深入的参与以增强环评过程的公开性和民主性。对此，在资讯公开与获取方面，政府、项目建设者作为掌握环评信息的责任主体，在项目拟议阶段、环评报告书（表）的编制阶段，应通过新闻、网络等传播媒介将项目基本概括、潜在的不利环境影响、环评结论等相关资讯及时主动向社会公开，为公众全面获取项目相关环境信息提供有效保障。在公众参与方面，应将参与的主体和范围由“可能受到直接影响”扩展至“可能受到间接影响”，甚至“感兴趣”之公众[28]，破解实践中长期因参与公众的代表性、广泛性不足而引发的信息局限乃至结论质疑。此外，为了提高公众参与的真实性和有效性，防止政府公权力的介入和运作而使其流于形式，一方面，政府应建立通畅的答疑和信息交流平台，加强关联主体与公众间的互动与沟通，及时回应和反馈环评过程中专业性问题和技术性疑点；另一方面，可通过修法进一步明确公众就环评报告书（表）中的公众参与篇章或说明事项享有实质审查的权利，并对其中所存在的疏忽或缺漏进行依法补正。

最后，通过赋权拓展环评检察监督与司法审查救济机制。环评作为行政决策核心要件，在精简环评程序的背景下，为保障审批流程的客观性与公正性，监督和权益救济必不可少。对此，我们可在立足国情的基础上适度参酌域外相关经验，通过明确公民环境权益、拓展检察公益监督职能及司法审查救济机制，强化对环评审批行为的制衡与监督。具体而言：①立法赋权。尽管学理上对于公民环境权的概念和理论依然存有争议，但实务中要求将其在立法中确立的呼声越来越高。当下，“环境法典”正在紧张有序的起草编撰之中，可借此契机，于其总论中明确规定公民享有的相关环境权益，如环境资讯知情权与获取权、环境决策事务参与权等。由此，当公民于环评审批程序中享有的正当权益遭受损害或剥夺时即可依法寻求救济。②拓展环评检察监督与司法审查职能。近年来，随着检察公益诉讼制度的确立，检察机关通过行使检察监督的职能得到了极大拓展，特别是对于行政机关的行政行为涉及社会公共利益时，检察公益监督机制发挥了重要作用。环评作为以社会公共利益为导向的风险决策机制，其审批程序的合法性与否不仅关乎行政决策的正当性，也关乎环境保护与社会发展等社会公共利益，有鉴于此，作为行政决策程序的重要一环，审批机关如有违法行使职权或者不作为，致使社会公共利益受到侵害或有侵害之虞时，检察机关应及时向其制发检察建议，督促其依法整改或履职，行政机关不依法整改或履职的，即可向人民法院提起诉讼。此外，也可明晰法院的司法审查权，就环评过程中行政程序行为的正当性与合法性依照法定程序开展司法审查。

4 结语

环境影响评价作为环境风险预防理念下的一项制度创设，已得到世界绝大多数国家的认可与确立。但是，受制于不同国家的法治体系和渊源背景，何种程序设计以及是否应当赋予环评程序的实体法效或何种程度上赋予其实体法效一直以来都是备受争议的焦点。作为其程序构造的两种典型代表，美国“独立程序型”和德国“前置程序型”在程序构造和实体法效上的差异均源于不同的法治传统和社会文化机制，二者难言优劣，其合理性与否更多应结合其本国的实践效能与制度创设初衷的衔接逻辑加以评介。社会的制度建构，往往只有适合的才是最佳的。于我国而言，在“放管服”行政体制改革的要求下，围绕环评程序构造中部分调整和变革所存在的合理性质疑，仍需实践加以检视。但亦须强调，环评作为一项风险规制机制，其内涵的预防原则和源头控制理念应予恪守，任何的调整和变革不应与此相背离，否则，环评恐将因丧失其核心价值功能而逐渐虚置。