中日开放大学建设的制度支持：历史考察与比较反思

摘 要：我国进入高质量发展新阶段，开放大学系统需要抓住国家教育数字化战略行动机遇，解决一直以来困扰开放大学转型发展的问题。通过对中日两国开放大学筹建和运营的制度进行考察发现，日本放送大学遵循《学校教育法》《放送大学学园法》，在筹建和运营过程中体现出显著的合规性特征；我国开放大学系统更多地围绕国家阶段性发展需要，发挥政策优势在短时期内快速发展并取得显著成效，但同时也因为社会的加速发展和相关政策的调整，面临着长期边缘化的两难境地和转型发展的举步维艰。基于此，从推进国家层面终身教育立法支持和开放大学系统自我革新两个方面，对我国开放大学系统的转型发展进行反思，或可为数字化转型背景下我国开放大学高质量发展提供参考。

关键词：转型发展；国家开放大学；综合改革方案；日本放送大学；数字化转型；高质量发展

中图分类号：G724.82       文獻标识码：A        文章编号：1009-458ｘ（2023）9-0064-08

一、引言

开放大学系统作为我国终身教育的主要平台，自1978年筹建以来，解决了数以千万计的青年上大学和各种类人才青黄不接的问题（国家开放大学， 2012）。近年来，随着“探索开放大学建设模式”国家教育体制改革试点的推进和《教育部关于办好开放大学的意见》《国家开放大学综合改革方案》等政策文件的出台，我国开放大学系统初步形成了“互联网+教育”的新模式，各省级开放大学不断成为区域社区教育指导中心、老年开放大学和学分银行管理中心等，为适应教育现代化需要，更好地承担全面构建服务全民终身学习的教育体系的新使命积累了实践经验。当前，实施国家教育数字化战略行动开启了教育（信息化）领域新一轮变革，作为信息技术与教育教学深度融合并以教育信息化推进教育现代化前沿阵地的开放大学，能否在新一轮综合改革过程中解决好“新旧利益格局问题”“改革最终的目标在哪里、要向哪里去和怎样去的问题”（徐莉， 2019， p.172），是摆在开放大学系统面前的一项重要课题。组织理论告诉我们：一个组织的结构形态总是带着它所诞生的那个时代的印记，在考察组织多样性时一定不要忘记时代、地域和文化因素（W. 理查德·斯科特 & 杰拉尔德·F. 戴维斯， 2011， p.17）。从历史上看，我国开放大学的创办和发展深受英国开放大学的影响。但艾伦·泰特（Alan Tait）指出，20世纪70—90年代开放大学模式的传播，并没有将造就其成功的英国社会和文化因素考虑进去，主要关注英国开放大学也必定会以偏概全（安妮·盖斯凯尔， 2019）。而日本作为我国一衣带水的邻邦，在地域、文化和社会关系上存在更多相近之处，在终身教育领域也取得了显著成就（闻志强， 2020; 韩民， 2017）。鉴于此，本文对日本放送大学从提出、酝酿到正式成立期间的反复论证和政策支持，及其在后续发展过程中努力促进相关政策法规修改完善以确保在法律法规框架内运行的发展经验进行探讨，并对我国开放大学建设的相关政策进行梳理，通过比较与借鉴，以期为当前我国开放大学转型和高质量发展提供适当的参考和启示。

二、我国开放大学创办的历史机遇、

政策支持和转型探索

组织的许多特点很大程度上取决于组织诞生时的环境条件。因此，对我国开放大学创办的历史机遇和发展过程中的政策支持进行追溯和梳理，有助于全面把握我国开放大学创办和发展的历史和成效。

（一）我国开放大学创办历史机遇的简单回顾

我国开放大学的前身——广播电视大学（系统）是应邓小平在1977年召开的科学和教育工作座谈会上提出“高等教育要两条腿走路”的要求，并受英国举办开放大学的启发而建立的（国家开放大学，2012）。我们国家历来重视教育，始终将其摆在优先发展的战略地位。1954年颁布实施的《中华人民共和国宪法》就明确规定了公民受教育的权利和义务。针对新中国成立后各类人才不足和国民受教育水平低的状况，中共中央、国务院先后印发《关于开展职工业余教育的指示》《关于扫除文盲的决定》等专项政策文件，召开全国职工教育工作会议，在全国自上而下建立起了覆盖广泛的职工教育管理体系（吴遵民， 2019）。20世纪60年代初，北京、上海等中心城市探索创办的电视大学（丁兴富， 2009， p.399）以“函授自学为主、电视讲授为辅”方式，为国民提供了受教育机会。1978年2月，教育部会同中央广播电视局向邓小平和方毅报送了《关于筹办电视大学的请示报告》并获得批示。同年11月，全国首届广播电视大学工作会议召开，讨论了广播电视大学筹办工作的指导思想，制订了《中央广播电视大学试行方案》，对开办广播电视大学急需解决的编制、经费、物质条件等问题做了初步的安排（雪涛， 1986）。1979年1月，中央广播电视大学成立。我国当时共有28个省（自治区、直辖市）建立了省级广播电视大学（丁兴富， 2009， p.401）。由此可见，适应“高等教育要两条腿走路”和满足“多快好省发展教育事业”之需是我国广播电视大学创办的重要历史起点。

（二）我国开放大学建设的政策支持

我国广播电视大学是应国家“多快好省发展教育事业”之需建立的，因此创办初期采取了“高举高打”的政策模式，与广播电视大学建设有关的各项重大决策和相关文件基本上都是由国务院或中央相关部委联合下发、转发的，如首次和第二次全国广播电视大学工作会议报告都是经由国务院批转的（杨志坚， 2019）。此外，由于国家的高度重视，我国广播电视大学系统在创办初期充分享受了倾向性的政策红利，获得了飞速发展，到1985年已经成为一个具有相当规模的全国性远程教育系统（丁兴富， 2009， p.403）。同时，有研究者指出，（我国）开放大学依国家行政命令创办，赖国家政策生存与发展（王艳梅 & 徐明祥， 2022），并且由于广播电视大学的体制、机制、模式等具体制度和办法都是一边研究、一边制定、一边执行的，这种“先上马后备鞍”的方式一开始就出现了“仍有不少地区的领导班子尚未配备起来，行政管理机构还很不健全”等问题（杨志坚， 2019）。可以说，初创时期的“高举高打”“先上马后备鞍”政策模式在使我国开放大学充分享受到政策红利的同时也导致了发展的不均衡，而这种不均衡和不稳定在后续的发展中持续存在，并因国家教育政策的调整导致广播电视大学发展中期的低迷徘徊。

1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》（以下简称“《决定》”）对我国高等教育体制改革产生了重要影响。广播电视大学系统也多引用其中的“广播电视教育是我国教育事业极为重要的组成部分”来说明自身的重要。但根据其中的相关表述，我国广播电视大学从一开始就是有别于“学校教育”和普通“大专院校”的“另一条腿”，这样的性质或定位使我国开放大学错失关键的教育体制改革历史节点，并为其打下了“职工教育”“业余大学”的深深烙印。与中央出台的《决定》相比，1986年5月中央广播电视大学根据国家教委相关指示精神研制《广播电视大学暂行规定》（〔88〕教计字036号），其作为部门规范文件的影响力是明显不同的。此外，《决定》出台以来，国家实施全国成人高等教育统一入学考试制度，对各级广播电视大学招生配额进行严格控制和限制，直接导致我国广播电视大学进入低迷期。在接下来的一段时期内，我国广播电视大学系统进行了多种人才培养服务模式的探索，包括：合并中国电视师范学院，组织开展远程师范教育，为各级各类教师、校长和教育管理人员提供在职培训；设立中国燎原广播电视学校，面向全国“三农”开展实用技术培训；举办中等职业技术教育和培训等（丁兴富， 2009， p.403）。直到1993年《中国教育改革和发展纲要》出台，国家教委批转了《关于广播电视大学贯彻〈中国教育改革和发展纲要〉的意见》（教电〔1995〕3号），提出“初步建成有中国特色的远程教育的开放大学”的目标，并在1996年4月召开的全国广播电视大学教育工作会议上讨论了改革和发展中的若干重要问题，才对广播电视大学的性质和定位、形式和任务取得共识，开启了多层次多途径的开放办学探索。

（三）我国开放大学建设和转型的持续探索

1999年教育部转发《关于广播电视大学贯彻落实〈面向21世纪教育振兴行动计划〉的意见》并批准中央广播电视大学组织实施“人才培养模式改革和开放教育试点”项目。经过8年的实施，2007年教育部组织了开放教育试点项目总结性评估，肯定试点项目“形成了现代远程开放教育条件下人才培养模式的基本框架，以及相应的教学模式、管理模式和运行机制”。2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出要“办好开放大学”。2012年教育部组织开展了“探索开放大学建设模式”国家教育体制改革试点项目。更名和转型的“1+5家”开放大学被看成我国高等教育体系中的一颗新星（徐莉， 2019， p. 145）。随后，《教育部关于办好开放大学的意见》（2016年）和《国家开放大学综合改革方案》（2020年）等专门文件出台，明确将社区教育、老年教育和“学分银行”建设作为开放大学的重要职责，为我国开放大学进一步转型发展提供了政策支持。可见，“探索开放大学建设模式”国家教育体制改革试点项目和《国家开放大学综合改革方案》的实施为开放大学发展带来新的机遇。随着2019年11月中共中央、国务院印发《国家积极应对人口老龄化中长期规划》，提出“发展老年大学行动计划”，以及2021年11月《中共中央国务院关于加强新时代老龄工作的意见》明确提出“依托国家开放大学筹建国家老年大学”的要求，又为我国开放大学赋予了服务国家新时代老龄工作战略部署的新使命，2022年11月《教育部办公厅关于国家开放大学加挂国家老年大学牌子的通知》发布，明确“国家开放大学加挂国家老年大学牌子”，使开放大学建设的新使命逐步落地。与此同时，全球范围内广泛兴起的“教育数字化转型”，也在推动我国开放大学发展开启新的篇章。

三、日本放送大学筹建的历史

背景和政策调适

（一）日本放送大学筹建的历史背景

日本在明治维新时期就确立了“教育是立国之本”的思想，并以1872年《学制》颁布为开端拉开了第一次教育改革的序幕。此后，陆续公布的《帝国大学令》（1886年）和《大学令》（1918年）等各种教育法令，以及明治天皇的《教育敕语》（1890年）等，都在日本教育发展史上起到过积极作用。但由于缺乏相应的法律支持，这些政令和敕语也随着社会的发展和变迁而失去效力，直到1947年3月《教育基本法》的出台与实施，明确了教育的目的和方针，确立了教育机会均等和教育行政方面的基本理念，也规定了义务教育、学校教育和社会教育的发展要求。基于此实施的延长义务教育的政策和高等教育大众化方针，为日本经济的高速发展提供了人力资源保障，真正使明治维新以来实行的追赶型教育和现代化教育得以延续、完善并付诸实施（瞿葆奎， 等， 1991， pp.11-12），也使日本真正踏上了教育民主化和法治化的道路。第二次世界大战后，在美国教育使节团报告书的影响下开启的日本第二次教育革命，由于是一场在特殊时期进行的急剧变革，导致了激烈的入学考试竞争等“教育荒废”问题。与此同时，在高等教育领域，教育内容和国际化程度等也跟不上时代要求，甚至还出现了遍及全国的“大学纷争”事件（吕达， 等， 2004， p.7; 放送大学学園， 2015， p.46），因此，急需对这些由教育制度僵化所派生出来的弊病进行改革，构建更灵活的教育系统。在此背景下，1967年日本将以广播电视播放作为主要手段开展高等教育提上议事日程，把创办开放大学视为宏观层面回应经济社会和终身教育发展要求、给更多国民提供终身学习机会的强有力举措。由此可以看出，国际上终身教育思潮的涌现与日本国内教育制度的僵化等综合因素使日本放送大学的筹建成为时代之需。

（二）日本放送大学筹建和运营的政策调适

1. 日本放送大学属性与地位的确立和《放送大学学园法》专门法的出台

顺应教育改革和国际经济社会发展要求，日本文部省在1969年10月就将“日本放送大学的法律性质”确定为以《学校教育法》为基准的“正规大学”，“授予毕业生学士学位”。由于日本放送大学的运营方式主要依靠广播电视手段传递大学课程，因此最初的调查都是由文部省社会教育审议会组织开展的。但1971年3月，日本放送大学筹建的相关业务就由社会教育局（视听觉教育科）转到了大学学术局（大学科），这意味着以社会教育和视听教育为重点设立日本放送大学的做法开始向侧重正规大学的新型大学转变（殷双绪， 等， 2017， p.24）。按照日本《学校教育法》规定，只有国家、地方公共团体和学校法人才可以设置学校。日本放送大学主要通过广播电视教学面向全社会播送大学教育课程，“需要拥有自己的电视频道和广播频道”，受此特殊性的影响，日本放送大学采用“国立大学的方式”还是采用“具有公立属性的新型法人的方式”被反复论证（放送大学学園， 2015， p.47）。因受《放送法》制约和其时日本国内正在推行的“特殊法人合理化整顿和限制新增”方针影响，日本文部省以同意削减1个所管辖的特殊法人为折中方式，使得新設置特殊法人放送大学学园法案最终于1981年6月11日获得内阁和国会决议后公布实施（放送大学学園， 2015， pp.50-53）。可见，《放送大学学园法》实质上是以当时《学校教育法》和《放送法》等相关法律为依据、为了确保日本放送大学的设置有法可依的产物。为了进一步确保日本放送大学的合法性和合规性，围绕《放送大学学园法》（昭和56年法律第80号），日本参议院文教委员会于1981年6月出台《放送大学学园法附则》，要求日本放送大学充分发挥通信制大学优势，在改善日本高等教育、扩充终身学习机会等方面做出贡献，同时要确保学问自由、大学自治和放送的共同性与公平性。日本政府也就《放送大学学园法》的实施制定了专门的《放送大学学园法施行令》（昭和56年6月11日 政令第230号）。相应地，日本文部省和邮政省联合发布了《关于放送大学学园的财务和会计的规定》（昭和56年7月1日 文部省·郵政省令第1号）（日本放送大学， 2022a）。这些法律法规和政策文件既为日本放送大学的组织与运营管理（包括总务、人事、财务会计、教学与学生规范，甚至课程播放等）提供了根本性保障，也为日本放送大学制定相应的内部治理规范提供了依据。一方面以《学校教育法》为准绳的“正规大学”属性的确立和《放送大学学园法》专门法的出台，为日本放送大学的设立提供了合法性保障；另一方面，与英国开放大学经过6年时间的反复论证，于1969年6月依据皇家法令正式成为一所独立自治大学类似，持久的反复论证使日本放送大学的设立经过审慎的探讨和论证，也正是因为从构想阶段就确立了以《学校教育法》为准绳的“正规大学”建设目标，日本放送大学不仅从成立之日起就拥有了正规大学的权力，更为其后续能与包括大学、短期大学和高等专门学校等在内的近1/4高等学校平等地实现“学分互认”铺平了道路（韩世梅， 等， 2021）。

2.《大学通信教育设置基准》的出台和相关政策法规的调适性修订

作为日本放送大学的专门法，《放送大学学园法》为其设立和运营提供了基本保障。但作为日本高等教育体系中的一员，日本放送大学的运营仍然需要协调和取得更广泛的法规和政策支持。早在1969年10月日本文部省就提出，“为了日本放送大学的设立与运营，有可能需要对《学校教育法》和《大学设置基准》等都进行必要的修改”。二战后，为了满足扩大大学学历教育规模的需要，日本就将“大学可以开设通信制课程”正式写入《学校教育法》，但一直缺乏相应的通信教育设置标准。为了维持和提升通信教育办学水平并灵活应用广播电视手段，1976年10月日本文部省开始研讨并于1981年10月发布了《大学通信教育设置基准》（文部省令第33号），成为日本放送大学办学的基础法规文件之一（殷双绪， 等， 2017， p.16）。正是在有了《大学通信教育设置基准》这一确定的政策和法规依据之后，日本放送大学才于1983年正式招生。可见，《大学通信教育设置基准》的出台和相关政策法规的调适进一步满足了日本放送大学合规运营的需要。下面两个例子较好地呈现了日本放送大学促成相关政策法规修订做出的努力，具有较高的参考价值。

其一，促成《大学通信教育设置基准》修订，解决学生面授课程学分要求难以达成的问题。

按照《大学通信教育设置基准》规定，通信制大学的学生需要修满20学分以上的面授课程才能毕业，这对于日本放送大学分布在全国各地的全科生来说是一大难题。日本放送大学与相关部门多次协调，促使日本文部省大学审议会于1997年12月对《大学通信教育设置基准》进行修订：如果其他形式的授课方法能够取得面授教学的效果，可以将学生入学前作为选科生取得的学分或与其他大学互换获得的学分作为面授课程学分。这次修订也使日本临时教育审议会（1986）在《关于教育改革的第二次咨询报告》中提出的“要从根本上重新评价与修改《大学设置基准》和《短期大学设置基准》等，使之简明扼要，提纲挈领”的要求得以落地。

其二，促成《学校教育法》修订，解决选科生转成全科生的学分认定和在籍时限的问题。

构建更灵活的教育系统是日本高等教育制度改革的要求之一。随着实际办学的发展，很多问题浮出水面。比如：对于试听了特定科目并且在相应的考试中合格的学生，是否给予取得学分的证明？日本《学校教育法》规定：选科生想要转成全科生，之前修学的学分可被认定为毕业所需的学分，但不允许把选科生身份的在籍时间作为全科生的在籍时间。因此，已经获得部分学分的选科生，如果注册成为全科生，还要继续在籍学习4年。这对学生是不利的。于是日本放送大学努力促成《学校教育法》修订，使选科生修得的学分和在籍期限可以从全科生的第二年或者第三年以插班生的形式进行计算。1990年发布的教育白皮书《日本的文教措施》中就明确把“关心插班生的问题”作为高等教育满足“适应终身学习社会的需要”应采取的措施之一（中央教育審議会， 1990; 吕达， 等， 2004， pp.323-328）。该举措进一步推动了日本临时教育审议会（1987）提出的“重视个性的原则、向终身学习体系过渡和适应不断变化的形势”三个教育改革基本观点的落地。

可见，日本放送大学在运行过程中，如果碰到与现行法律法规不符合的情况，则进行充分研究讨论，要么争取修改相应的法律法规，要么探讨新的方案，始终使自己在已有政策法规框架中运行。严谨的工作程序和完备的政策法规为日本放送大学的顺利运营提供了必要的政策环境支持。

四、中日开放大学筹建与运营的启示

伯顿·克拉克（2001， p.6）指出，每个民族都会逐渐形成一个塑造科学和高等教育之间关系的拱形结构。这些结构反映着不同民族的传统、背景和发展道路。它们是很不相同的，但也不是一切特征都是某一个国家所特有的。某些倾向和趋势构成了许多共同的特征，某些主要特征则跨越了国家的疆界。从某种意义上说，中日两国开放大学的建设和运营既体现出了一定的共同特征，也踏出了不同的发展道路。要洞悉这种现象背后的原因，就应探究其历史与现实根源。正如埃米尔·涂尔干指出的，某一社会事件的决定性原因应从先于这一事件的那些社会事实中去寻找，因为这些社会因素是指导其行为的制度性规范（转引自：默顿， 2008， p.174）。

（一）中日开放大学的筹建具有相似的历史背景

斯廷施凯姆关于组织和社会结构的经典研究指出，在某个特定历史时期往往会集中建设同一类型的组织。而且，因为同一批出现的新生组织必须依赖既有的思想、技术和社会管理，所以它们往往呈现出某种相似的特征，并体现其产生时的历史条件和环境的特征（W. 理查德·斯科特， 2020， p.136）。从全球范围来看，二战以后，经济社会的发展和科学技术的繁荣使得社会对高等教育的需求不断增长，世界各国教育系统都面临着人才输出不足的问题。20世纪60年代，在联合国教科文组织（UNESCO）的倡导和推动下，终身教育理念逐渐发展成为世界教育的主导潮流。与此同时，英国工党政府出于社会公平考虑，承诺向所有人打开高等教育大门，提出筹建英国开放大学的主张，经过6年时间的反复论证，1969年6月英国开放大学依据皇家法令正式成为一所独立自治大学，并因其成功的运营成为世界上许多国家先后探索建立开放大学的样板和标杆（安妮·盖斯凯尔， 2019）。日本也不例外。为了解决战后经济社会发展对人才的需求与日本国内教育制度僵化之间的矛盾，日本将筹建开放大学作为突破口，并在筹建过程中充分借鉴了英国开放大学的经验，但同时也受到了日本社会整体推进的“特殊法人合理化整顿和限制新增”行政改革方针的限制，以及国会期满和众议院解散重组等的影响（放送大学学園， 2015， p.54）。我国广播电视大学则是在改革开放初期对大量人才需求的时点、受英国开放大学启发而快速建立起来的。可见，只有当外部社会需要强烈到不进行必要的教育改革便会影响国家的發展甚至会引发社会问题时，国家层面的教育改革才会进入重要议事日程、制定教育改革计划、拉开教育改革大幕（吴康宁， 2016）。因此，全球经济社会发展和终身教育理念带来的教育改革需要为中日两国开放大学筹建提供了共同的背景，而教育改革与发展需要也成为中日开放大学创建的原动力。

（二）中日开放大学的不同属性地位影响其后续发展

如前所述，日本放送大学从诞生之日起就通过立法方式确立了“正规大学”的身份地位，使其能够平等地与其他高等教育机构实现“学分互认”。而我国开放大学从一开始就有别于“学校教育”，虽然在政府文件中明确了“主要面向成人开展远程开放教育的新型高等学校”的身份定位，但缺少大学自治传统和文化传承，未能像普通高校那样拥有自主办学权，学科建设长期缺位，科研能力较弱，教育话语权不足（上海开放大学开放教育国际研究院课题组， 2014），遭遇强大的社会偏见和各种质疑（王一兵， 2017），导致我国开放大学真正落实大学定位、建成服务终身学习的独立自治大学之路举步维艰。以“学分银行建设”为例。日本虽然没有明确建立国家学分银行制度，但在各级各类学校之间存在着广泛的学分互认。从1986年到2021年，日本放送大学已与遍及全国47个一级行政区（一都一道二府四十三县）的433家大学、短期大学、高等专门学校、大学院（研究生院）签订了学分互换协定，签约学校数达到24.15%（日本放送大学， 2022b）。而在我国，《教育部关于办好开放大学的意见》（2016年）明确将“建设‘学分银行’，实现学习成果积累和转换”作为办好开放大学的12项重点任务之一；《中国教育现代化2035》（2019年）进一步提出“建立健全国家学分银行制度和学习成果认证制度”，要求建设学分银行、搭建终身学习“立交桥”，探索不同类型学习成果的认证、积累与转换制度，推动各级各类教育的横向沟通、纵向衔接，构建更加开放畅通的人才成长通道。因此，建设“学分银行”成为我国各级开放大学的重要职责之一。但在《教育部关于深化本科教育教学改革全面提高人才培养质量的意见》（教高〔2019〕6号）中提出支持高校“完善学分制，扩大学生学习自主权、选择权”，“建立与学分制改革和弹性学习相适应的管理制度，加强校际学分互认与转化实践”的同时，又明确了“高等学历继续教育不得开展授予双学士学位工作”“不得开展授予联合学士学位工作”的规定，使归属于“高等学历继续教育”的开放大学陷入“两难”境地。可以看出，政策制定和执行环节的利益博弈以及制度设计的不科学、不合理和部分目标的过于理想化，往往导致我国教育改革出现政策目标高开低走、制度执行阻滞等现象（蔡忠兵 & 葛新斌， 2018）。“电大”变身“开放大学”时承诺的“不限年龄没有门槛”“随学随考随毕业”“学分获得高校承认”至今仍没有实现。

当前，我国开放大学既迎来国家高质量发展带来的机遇，要成为“四个主要平台”（教育部， 2020），但同时又面临着“新型大学”身份认同的身份困境，以及伴随身份困境而来的在学科建设、专业建设和科学研究等方面的政策不配套和诸多体制机制性障碍带来的制度困境，由此也导致行动上的困境。开放大学只有超越身份、制度和行动困境，真正成为具有办学自主权、平等自治的高等教育主体，才能在高等教育的体制机制框架下实现自主、平等、规范和有序发展（崔新有， 2020）。

（三）加快立法建设是新时期我国开放大学高质量发展的重要保障

在我国高等教育管理领域，政府仍然习惯于用文件的方式来指导高校的办学、教育、教学等活动（胡建华， 2015）。我国开放大学创建时的特殊历史背景和前期运营过程中对于政策的过度依赖，使得其发展主要基于临时性、非连续性、非长远性政策文件精神（闻志强， 2020），理论自觉与定力不足，随着国家政策走，开展即时性服务实践（徐莉， 2019， p.16）。此外，由于国家层面尚未建立长效稳定的全口径跨部门协调工作机制，继续教育管理存在部门分割、资源分散、重复建设、法治化不均衡等现象，导致继续教育常常处于“边缘化”境地（中国教育科学研究院， 2021， pp.330-331）。党的十九大把“法治社会基本建成”确立为2035年基本实现社会主义现代化的重要目标之一，并且随着《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》的印发，法治社会建设已深入人心，党的二十大报告更进一步指出，“到二〇三五年，我国发展的总体目标是：……基本实现国家治理体系和治理能力现代化，全过程人民民主制度更加健全，基本建成法治国家、法治政府、法治社会”。目前，我国已形成了由《中华人民共和国教育法》作为教育基本法和《义务教育法》《職业教育法》《高等教育法》《家庭教育法》等教育单行法构成的教育法律体系基本框架（靳澜涛， 2021），终身教育立法也引起了持续关注（吴遵民， 2019; 兰岚， 2019; 湛中乐 & 靳澜涛， 2019）。由此可见，终身教育法治化是发展终身教育的核心和关键所在，必须加快推动终身教育从政策化向立法化发展，进一步建立健全终身教育法治体系，做到有法可依、有法必依，保障和落实终身教育始终在法治的轨道上发展（闻志强， 2020）。但由于终身教育立法牵涉教育领域的方方面面，在一些基本理念与内涵的界定方面仍然存在分歧，导致国家层面终身教育立法滞后，过程漫长曲折，从而导致相关教育管理体制不够畅通（中国教育科学研究院， 2021， p.330）。因此，需要通过实体立法、程序立法和行政问责确定教育行政权力的边界，约束教育行政权力（褚宏启， 2021），通过法治克服长期以来形成的观念和制度的巨大历史惯性（胡建华， 2015），为我国开放大学建设和转型发展提供强有力的法治保障。

（四）在自我革新中求发展是我国开放大学高质量发展的必由之路

如果说日本放送大学的成立是以审慎的论证与筹备和完备的政策法规作为外部保障的，那么通过自身的努力促成相关政策法规的修订，则为其成功发展提供了良好的内部条件。虽然我国国家层面终身教育立法的缺失一定程度上阻碍了开放大学的转型发展，但开放大学自身的努力和发展尚有很大的提升空间。我们应该清醒地认识到，开放大学是在电大基础上建立起来的，“转型”必须以电大为出发点，要客观深刻地总结与反思电大40多年，特别是“探索开放大学建设模式”国家教育体制改革试点项目实施十多年来的经验与教训，全面深入剖析其体制、机制、运行等方面“沉疴积弊”的原因，才能真正继承与发展，明确“从什么转向什么”。当前，我国开放大学的高质量发展确实缺少政策的强有力支撑和保障，希望我们能在学术研究基础上对影响终身教育的决策起一点作用，在推动政策的产生、改变和优化方面能有所作为，从而对终身教育实践起到更多推动作用（吴康宁， 2021）。默顿（2008， p.566）指出，只是一味地说它存在的不合理和无价值是无济于事的，只有消除我们社会中某些制度给予它的支持，才会有助于跨过偏见的门槛。因此，我国开放大学应深刻反思长期处于边缘地位的历史与探索历程，在深入推进综合改革的今天，也应像日本放送大学那样，通过自身努力争取相关法律法规的修订，实现诸如选科生转为全科生的学籍年限等的突破，创造条件解决“注册入学”“灵活学制”“先前学习成果转化为部分学分”等曾被视为在改革创新过程中碰到的依靠自身无法解决的问题（徐辉富 等， 2017）。要充分认识教育改革的社会制约，积极寻求并设法增强教育改革的社会支持因素，合理地选择教育改革的恰当时机与有效方式，提出有建设意义的可实施方案，并推动落地以改变这种局面，为落实党的二十大报告提出的“推进教育数字化，建设全民终身学习的学习型社会、学习型大国”目标要求做出积极贡献。

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Institutional Support for the Construction of Open Universities in China and Japan： Historical Review and Comparative Reflection

Shimei Han

Abstract： China has entered a new stage of high-quality development. The open university system needs to seize the opportunity of national education digitalization strategic action to solve the problems that have plagued the transformation and development of open universities. Through the investigation of the establishment and operation of the open universities in China and Japan， it is found that the Open University in Japan is subject to the School Education Act and Act on the Open University of Japan and in significant compliance in the process of establishment and operation; however， the open university system in China has developed rapidly and achieved remarkable results in a short period of time by focusing more on the needs of the country’s phased development and giving full play to the policy advantages. However， due to the accelerated development of society and the adjustment of relevant policies， it is faced with the dilemma of long-term marginalization and the difficulty of transformation and development. Based on this， this paper reflects on the transformation and development of open university system in China from the two aspects of promoting the legislative support for lifelong education at the national level and the self-renovation of the open university system， in order to provide reference for the high-quality development of open universities in China under the background of digital transformation.

Keywords： transformation and development; the Open University of China;Comprehensive Reform Plan; the Open University of Japan; digital transformation; high-quality development

責任编辑 郝 丹

基金项目：本文系北京市教育科学“十四五”规划2021年度优先关注课题“在线教育的效果评价与未来趋势研究”（课题编号：CGEA21016）的研究成果。

作者简介：韩世梅，北京开放大学首都终身教育研究基地副主任、副研究员。