民国时期堤垸管理组织的近代化尝试及其失败——基于洞庭湖堤务局的研究

鲁 犇

(南昌大学 人文学院,江西 南昌 330031)

垸是两湖地区维系生产生活的重要设施,堤垸修防与管理制度一直是学界关注的重点。张建民[1]曾对清代江汉-洞庭湖地区的堤垸修防管理组织进行了详细梳理,认为清代堤垸修防管理的实际执行者是基层民间组织,而政府官员虽不一定是专门的水利职官,但也从未放弃对堤垸的管理。肖启荣[2]通过对明清两湖区域堤防管理制度的变迁及其空间差异进行重点剖析,分析地理环境对堤防修防制度的影响。邓静[3]对明清时期湖北堤垸中的堤甲制和垸长制进行了初步探讨。周荣[4]以《白莒垸首总印册》为中心,从小范围地理空间出发,发现白莒垸已具备“堤老-垸长-圩甲-烟夫”组成的逐级负责管理机构,并建立起“烟夫不前,责在圩甲;圩甲不前,责在垸长”的管理责任制。杨国安[5]同样选择从个案出发,通过对湘阴县的基层水利赋役文书堤亩册的解读,细致论述了湘阴县围垸的堤长制及其轮充应役方式。上述研究主要侧重明清时期,对民国以降堤垸修防机构的建立与功效的讨论却很罕见,而伴随近代国家政权对水利事业的干预,堤垸管理呈现出不同于传统时期的特征,这表现在成文水利法规的颁布,以及政府监督职能的加强,堤垸事务由此缓慢步入近代化。笔者试图以民国时期洞庭湖曾普遍设立的堤务局为研究中心,结合在湖南省档案馆、湖南省图书馆、湖南各市县档案馆查阅到的一手史料,通过梳理滨湖堤务局的组织架构及人事选举制度,分析其具体的运作过程及实际效果,以期进一步推动民国湖南水利史研究,丰富学界对近代两湖堤垸修防管理的认识。

1 垸政革新:堤务局的设立及其特征

洞庭湖位于湖南省东北部,为我国第二大淡水湖,天然湖泊面积2 740 km2,容积178×1010m3,湘、资、沅、澧四条河流向北分别注入洞庭湖中。洞庭湖犹如巨大的水库,对调节长江洪水起着重要作用,同时长江洪水携带的泥沙使洞庭湖内形成许多淤洲。当地人群为求生存与追逐利益,自宋代开始对湖泊展开围垦,“夫堤防起于战国,圩田、湖田始于宋政和以来,古无的有也”[6]。过度的开垦致使湖区水灾愈演愈烈[6],为抵御洪水侵袭,滨湖各县开始频繁兴修堤垸。迟至晚清,堤垸总数已达544个,修筑大体分为官修、民修、私围三种类型,“滨湖十洲县共官围百五十五,民围二百九十八,刨毁私围六十七,存留私围九十一”[7]。民国时期新修堤垸数继续增加,新中国成立后曾对湖区堤垸做了全面调查,“共有堤垸993个,垸田593.5万亩”[8]。堤垸数量众多,其兴工与防护的顺利进行与堤垸修防的组织形态及制度安排紧密相关。

民国初期,洞庭湖区堤垸大都有垸民自行组成的堤工局等组织,从其中推举出“垸首”或“垸董”等,轮流负责修堤事宜,南县各垸便曾有“垸首推举法”,其下设有总首、承修等职位。垸首任期为一年,虽然由其雇用会计、催头、公丁,带领百姓修筑堤坝[9],但垸首大都为“垸中富有者,贫农不能问津”[10],由其领队修堤,不无弊端,“曩者例规,遇抢险及修防与筑堤埝等事,概由各垸堤工局垸首向业户按亩派捐经手办理,其性质等于民督民修,因而流弊甚多,垸首无不中饱情事,致使堤身不固,易被冲决”[11]。

1.1 法定的管理组织

民国二十四年(1935年),长江暴发洪水,湖区3万余人因此丧生,当时财产损失近2 000万元。此次水灾暴露出滨湖堤垸管理存在的众多问题。鉴于水患时堤垸无法保障民众安全,湖南省政府于当年9月召开修防会议,决议将滨湖堤垸修筑形式改为官督民修,并相继通过《滨湖各县垸堤修防章程》(1937年,省政府曾颁布《滨湖各县非常时期垸堤修防暂时办法》,但该办法后被废止。1940年虽重新公布《修正滨湖各县垸堤修防章程》,但内容基本承袭自1935年垸堤章程)和《滨湖各县各垸堤务局整理规则》。根据上述法律,滨湖各垸以往设立的堤工委员会、堤工局等,一律改为堤务局,取消垸首、经理委员、董事等名目,以示统一。法规详细规划了堤务局的组织系统,堤务局由主任、副主任、会计员、事务员等组成。其中主任、副主任各一人,总理全垸修防。会计员一人,负责收支、掌管银钱等事项。事务员一人,负责办理文书庶务等事目。除此之外,根据堤垸修防工作具体情况,堤务局可酌设工程员若干人,以便办理收土、放土、计划堤工、写土网、算土方、帮助救险等工作。堤务局主任与副主任可根据事务繁简,酌情聘用垸丁[12]。滨湖各县堤务局组织系统见图1。每垸并设有巡泛队,由堤务局主任充任队长。

图1 滨湖各县堤务局组织系统

若为数垸合修,垸域辽阔,则需划段并设置段长管理防汛工作[13]。关于堤局人员的奖惩,法规亦有细致的说明,例如对堤局人员挪移、侵吞经费的处罚规定,“主任、副主任支付堤费倘有挪移浪用及侵吞浮报情事,一经察觉,或被告发,经县长兼处长派会员同自治区长传集清查,明确应拘案追偿或移送法院,按律治罪”[13]。

为了更科学有效地对修堤等工作进行管理,滨湖各县在遵循垸堤修防章程的前提下,因地制宜,分设不同等级的堤局组织。以1946年安乡县通过的垸堤修防方法为例,其中规定依照各垸所辖田亩数,设置对应等级的堤务机关,并配备不同数量的办事人员(表1)。

表1 1947年安乡县堤务局等级及其依列标准、人员配备

另外,某些县域的小垸,则由堤务局下面设立的修委会管辖。修委会一般有3～5名成员,包括督修与协修[14]。修委会的工作职责与堤务局相同,具体负责该垸的挑堤与防汛工作。

1.2 明晰的上司监管

除省政府法规保障堤务局工作有序进行外,上级官员对堤务局工作展开监督,堤务局是不同于传统的堤垸修防机构。湖南省政府将滨湖11县(常德县、益阳县、岳阳县、临湘县、华容县、南县、安乡县、澧县、汉寿县、沅江县、湘阴县)划分为华岳临区、湘益区、南沅区、澧安区、常汉区,再由当时的湖南省建设厅遴选出督察员5～7人,对滨湖堤垸修筑工作分区进行监察。各县设立堤垸修防处,处长由县长兼任,其下设置主任、工程员、事务员与书记,负责统筹督办各堤垸防事宜。各县、区长则秉承修防处意旨,认真办理所管区内堤垸修筑[15]。修防处工作后交由县建设科办理,县建设科同样担负监管修堤的工作,华容县政府曾将全县77垸分为5个督导区,由建设科指派人员分区督导[16]。此外,堤务局主任、副主任的任免必须由县长圈定。上述措施表明,政府试图将堤垸修防组织纳入正式的行政权力网络之中,以规避传统堤垸自修自理存在的弊端。由此可见,滨湖堤垸管理方式正逐步迈入近代化。

2 豪劣把持:堤务局选举与人员素质

堤务局虽为法定机关,但具体工作人员却从垸民中选举产生,其性质“类同人民之自治团体”[17]。刘志刚[18]认为,洞庭湖堤务局的设立既体现出政府主导的精英官僚化基层权力结构,同时又保障了地方精英的地位,反映出省府欲借后者来控制地方社会的意图。堤务局介于公私之间的特性,显示出省府对传统堤垸管理方式的部分继承,但在一定程度上,会阻碍堤垸管理的近代化。

依照当时的法律规定,堤务局主任、副主任从该垸业民主大会中遴选产生,当选者必须是在本垸至少有6.5 hm2田地且素无劣迹者。投票权同样依据占有田亩的多少,“以有田一百亩者为一权;如不及一百亩,须由各小业户凑成百亩整数为一权,公推一人为代表,并出具证明书。有田五百亩之业户,每加二百亩加一权;加数不满二百亩者,仍作一权计算。有田千亩以上者,每加三百亩加一权;加数不满三百亩,仍作一权计算。满二千亩者,不得再行递加,未满一百亩之零数概不计算”[13]。会计员、工程员、事务员由堤务局主任、副主任委任,且同样需是管理百亩以上垸田的业户。

伴随着湖区土地的缓慢集中[19],至1949年,占湖区人口仅3%的地主,却拥有达62%的土地[20]。滨湖因而诞生出许多“湖痞”“湖霸”“洲土大王”。投票权由田亩数决定,使上述“洲土大王”等拥有更多的投票权,堤务局成为他们攫取利益的场所。“此种选举方法,当然由少数人包办,至所谓小自耕农或半自耕农,则唯有受其鱼肉而已”[15]。而滨湖豪劣往往成为抵制县府整顿堤务的重要势力。民国二十六年(1937年),滨湖曾试行由政府征收堤费代民修堤,但因侵犯到垸豪们的利益而最终未能通过[17]。

此外,田亩数赋予投票权的选举方式,导致垸民争相拼凑亩数,拉帮结派,争夺堤务局职位,“每当堤务局改选的时候,总是到处奔走,拥甲倒乙,拥乙倒丙。而一般豪劣土棍,更从中掀起风浪,平地起波……不足百亩的固然可以联合成一选举权,但是想过‘官瘾’的人们,或是‘抓钱主义’者,也可以向着亲戚朋友暂借几十亩凑数,当选为正副主任或会计。想过‘官瘾’的人们,当然不止一个,因此,双方或多方为着名利的竞争,不惜拿种种卑劣手段来拉票,纵横捭阖,极尽游说之能事;甚至于各统彪手实行开仗决胜负,类似这样的事实,实在是到处皆是”[21]。因此,堤局选举并未按照法定程序进行,反而出现指派、世袭、贿赂的现象,“堤务局正、副主任及会计之产生,有未经依照规定之选举程序,而系由县长指派者;或因业权之过于集中,而成世袭者(如沅江之种福垸)……有费巨金以贿选者,有经一再选出而辞不就职者”[17]。在上述情况下,选举出的堤局工作人员素养自然不高,由此产生的最大问题即为贪腐,“堤务局大半是土豪劣绅和流氓地痞的贪污之薮”[22]。如章程对堤务局工作人员薪金规定,“主任、副主任、会计员夫马伙食每人每月至多不得超过二十元(不另加薪),工程员、事务员薪资伙食每人每月至多不超过二十四元”[13]。根据当时滨湖粮食销售价格计算[23],堤务局主任、副主任、会计员一年大抵可得30石米,工程员、事务员则为48石米。但依据李震一[24]的调查,堤务局人员薪资却远远高于法定标准,“堤务局每年修堤的时间不到四个月光景,然而办事人员的薪给是以年计的,少的百余石,多至三百石”,而多余资金自然由贪污而来。堤局人员贪污集中在工程土费和防汛费上,“因为工程材料大半是埋在土内,不易为人们发觉。担土的数目虽然是摆在堤上,但是周围数十里或百数十里的堤垄,究竟挑土若干方,也是不容易查考的。防汛费则因为政府另有规定,应另储保管候用,不得挪移。他们就借这个上好的题目,来私挪私亏,或是生息发财”[21]。沅江县乐成垸堤务局主任李春颁便在土方项目中添加杂项,从中牟利,“又查付土方杂项谷一百七十七石五斗三升六合,对于土方多少,并未凭业户监视,仅由一二人私相授受,从中渔利,借图报销。在土方数内何得附有杂项,显然矛盾”[25]。因此,滨湖垸民大都不知晓堤务局收支细节。汉寿县五福垸堤务局主任萧培民,任职期间从不公开账目,隐瞒收支,借此贪污费米约至千石之多。“萧培民于民国三十三年(1944年)任内,所经收款项,拒不公开,迭经垸民催其交付清算,而乃一味强抗,握账不算……计三十三年每亩派收米四升,每亩派工程费米一斗二升,全垸共有差亩一万四千余亩,总共征费米二千二百五十余石,综核名实用去之正当款项,不遏千余石而已,施以贪污手段获取之不正利益已达千余石米之巨”[26]。

令人更为惊骇的是,遭逢重大水灾时,在滨湖堤垸需借助政府贷款才能修堤的情况下,堤务局人员仍旧侵吞扶助资金。“去年冬天,‘农复会’的‘贷款’,和丰分配了四千多石谷的堤贷。第一次由堤务局毛耀吾、谢均寅领到了二千二百八十九石,其中七百石谷子被他们分赃了”[27]。而临湘县堤务局主任因贪污联合国救济总署分拨的物资,导致临湘垸民分别向湖北、湖南两省政府机关控诉,并作竹枝词讥讽堤局:“千里金堤保万民,如山面粉砌长城,是谁酌得贪泉水,猫鹰盯成黄眼睛。”[28]国民党当局虽指派专员调查事故缘由,但最后依旧以查无实据了事,此事严重损害了国民党政府在垸民中的形象。

百亩一权的选举方式,不仅为湖区垸豪把持堤务局打开方便之门,而且导致选举程序弊蠹丛生,由此推选出的堤务局人员素质低劣,堤务局贪污腐败不断,此不仅违背省府法律,加剧堤局与人民间的对立,也影响到堤务局工作的正常进行。

3 功效不显:堤务局工作的开展与流弊

省府法规将堤务局工作大体分为经费筹集与修堤防汛两部分,并对上述工作的具体执行做出了细致的规定,但官方的法规表达并不能反映其在特定地域内实施的真实性,只有具体考察洞庭湖堤务局运作过程,才能揭示官方改善垸堤管理的愿景是否达成。

3.1 经费的征集与分担不均

按照有关章程规定,修堤经费需经正、副主任拟定,呈报县长,交由业户大会审定,经省政府备案后,按亩派收。每亩征收最多五斗,最少五升,视垸堤工程大小而定[17]。费用大体分为工程费与事务费两项,工程费不得少于85%,事务费不得多于15%。此外,每逢夏季,堤务局需预备防汛经费,防汛经费不足时可先向业户借款。但从实际执行过程来看,堤务局经费拟定程序并不公开透明,堤务局人员往往与强势业户结合,安排符合他们利益的收费。“到会的人们,既是他们的同党,为着‘利益均沾’的关系,当然是毫无异议的‘一致通过’,‘等语记录在卷’,拿着垸民的‘议决案’造具预算书表呈请官厅备案去了”[21]。在上述情况下,费用自然转移至滨湖弱势群体,堤务局对强势业户给予减免的优待,“且为结欢大业主起见,除放土埤的各种折扣外,对于有势者之业户,应出之堤费与杂捐,可减少或免出”[29]。1949年11月的湖南省临时政府派出的滨湖查勘团报告同样指出:“堤务局与地方政权互相勾结,任意强迫出费,超过正当负担,有钱有势的地主反而负担堤费甚轻,甚而不出。”[30]

尤其值得注意的是,湖区佃户无权参与垸业民主大会,因而无法在堤务局任职,但仍然成为堤务局的剥削对象。1946年7月,安乡县佃农张运南等控告安昌南垸堤务局向佃户征收三成堤费,其申诉理由便有佃户无权参与业户大会审核堤费,自然不需要承担堤务局义务,“查堤工费及堤务局经费应属业主负担之义务,历来不责及于佃农,盖以业主得享受租金租稞之权利,佃农虽得耕作收益,对业主租赁耕地即已支付租金(名曰押租),复又年尽纳稞义务于堤费。堤务局经费当归业主全部负担,此所谓有权利而有义务也……姑不论堤务局之黑暗极重,且从未通知佃民到场表示派费预算,案佃民既无参加堤务会议之权,自不当负三成堤费义务”[31]。次年又有安化南垸佃民徐德礼指控垸务主任杨其祯向佃农收费,陈述理由与张运南一致,认为佃农不应负担堤务局之义务。“不思堤费原系业主应尽之义务,事务费即堤费项下开支之一部,毫不关系佃农,盖业主享有土地所有权权利,佃农不过代业主服劳役,负责造产与粮食生产者”[32]。实质上,滨湖地区新修堤垸与旧堤加厚的资金主要来自佃农押租(进庄谷)。“堤务局已由地主们组织起来,按照百亩一权的投票,选出了大地主们的御用人物——堤务局主任、副主任和会计人员,计划修筑所谓‘青工堤’(按:青工堤即原始的堤防之谓)。堤务费的负担在滨湖各县是随地而异的!有些是东家二佃农一,有些是东家六佃农四。然而所谓东家的堤费,第一步是取自佃农的‘进庄谷’,每亩自三石至三石六斗。于是佃农除了拿劳力挑土,还要负担东二佃一(或东六佃四)的三分之一(或十分之四)的堤费,而东家名义上要出的三分之二(或十分之六)的堤费,却仍然是佃农的‘进庄谷’”[24]。滨湖洲土视察团同样发现,湖区新筑堤垸资金均来自佃户押租,“至新修堤垸,每亩摊修堤费谷,大多需三市石,均由承租佃户,以押租名义预缴”[17]。沅江1946年修筑的听天堤,费用即来自佃农的4 000余石押租谷[33]。堤务局以挽筑堤垸、加高堤身为托词,对佃农加收进庄谷,加上违欠者不断加息。这就导致佃农苦不堪言。“至民国三十二年(1943年),该主任(即沅江东丰乡民乐垸堤务局主任吴同杰)罔顾人民生计,违令挽修成垸。勒迫佃民每亩加庄谷一担二斗……犹未能满其欲壑,除每亩苛征租课九斗至一担以外,又藉培高堤身故,每亩再加庄谷七斗五升。至民国三十四年(1945年),本垸并无任何用途,又每亩勒加庄谷三斗五升,并勒将去年所欠庄、租谷之利息每担加五斗,一并缴清。本上加本,息上滚息,不堪数计。可怜佃民,被该吴敲骨打髓,重利剥削,苦何堪言!”[34]。当时就有人明确指出佃户无法参与堤务局事务的弊端,“佃民又无权参与,故酿成极恶劣之积弊,形成大地主及豪强者营私贪污之极好机会,佃农之被剥削亦愈深”[35]。

3.2 修堤与防汛工作较敷衍

对于筑堤,修防章程对堤务局修堤时间、所修堤垸的堤面坡度、断面尺寸及平日的防护等均有明确的规定。修堤工作需在每年九月开始筹备,十月开始施工,至次年二月完工。各垸堤身需高出洪水位1 m(洪水位大体以民国二十年或二十四年为准),宽度则以4 m为准。筑堤以锄取土,从基脚到堤顶,分层填筑,不可任意堆砌,以防松浮裂隙之害。堤垸外侧则多种植草木杨柳,以御洪水冲刷。具体的挑堤工作,堤务局一则交由田主自修,但此项工作主要由佃户承担,佃户以土方抵庄谷[36]。二则分段发包,由棚头组织外地群众承包,而这些移民大都同样为湖区佃户。“湖田区域佃户,大系各地居民迁徙而来”[15]。堤务局平日需认真准备防汛器材,汛期来临时,垸民轮流打更巡堤,遇险即鸣锣,由所在地民户抢修堤垸。

从具体的修堤工作来看,堤务局对于民众修堤缺乏相应的计划与监督。据曾在澧安三洲联合垸堤务局任职的李华清先生回忆,堤务局对修堤并未有统一安排,分配工作到户后,完全由垸民随意而为,甚至有农户私挖剅口,亦无人追责。“各挑各的,随弯就弯,一不捡踩、二不打硪,伐子土一码,只要堆得起来,堤坡砌成陡坎也没关系;有的就在放线的堤身两端挑点新土,再将中间的堤身刨松一下就算了事;更有甚者,干脆挖堤筑堤……为了浇灌方便,农户可随意在堤身上掘口改水,也无人过问”[37]。若为棚头组织修堤,则肆意压迫土夫,因而李震一形容湖区堤垸管理如同“强梁世界”,“从堤务局到包头,从包头到棚头,一层层管辖着,稍有不听指挥,‘来!给我吊起来,打!’枪兵们站在旁边,威风凛凛,不管红也好,黑也好,打得皮破血流,打完放下来,很自然去挑土去了,在这里更足以看出这里是一个强管洲霸管水的强梁世界”[24]。在上述敷衍与野蛮的修堤管理下,滨湖筑堤工作存在各种问题,“有包修数层无水道相通者,统计全部堤线长度在一万公里以上,而被保障田亩,不过五百万亩,其进出水道有修石涵者,有修瓦管者,有修木闸或土闸者”[38]。

除此之外,堤务局平日对防汛同样疏于防备,“堤修得差,堤上又到处搭棚建房,堤身任由竹木杂草丛生,从不清理扫障,平时也不准备防汛器材”[37]。在洪水侵袭时,甚至有堤务局工作人员阻扰修堵缺口,对防汛置之不理。“农民发现在廖子成田的附近堤上,有漏洞浸进水来,当即鸣锣救险,刘仕卿极力阻挡(因为按老章程,在谁田里堵口,谁出抢险费,他想替主子节省些钱财),并用手枪把农民赶散;随后就和一些狐群狗党喝酒打牌去了,漏洞越冲越大,大水灌进了和丰垸,刘仕卿还在和朋友们玩牌”[39]。

需要指出的是,堤务局工作之所以敷衍搪塞,除与办事人员素质相关外,“官督”原则未得到有效贯彻,政府对堤务局监督不力也是重要原因。根据规定,督察员需具备工程学识与修防经验,但实际上,大多数督察员并不了解水利常识,反而利用职务之便苛萦垸民,导致了监管工作“弊窦丛生”,增加了垸民的负担与痛苦[22]。同时,督察员仅为临时派遣,堤务局具备充足的时间进行准备来应付督察员的检查,这就使得政府监督工作的效果大打折扣,“但是公文往返,时日稽延,堤务局的老爷们,早已事先摆布得十分周密了。做账呀,伪造议事记录呀!用威胁利诱和种种的卑鄙手段来拉拢一般头脑简单的粮户替他们说项呀!四面八方,已经是弄得无懈可击了,所以专员查案的结果,不仅是他们自己清如水,明如镜,为供职堤务中的干才,连那些有冤无处申的弱小垸民,还要来一个诬告的罪名,后来总是坐牢,或者是从轻赔礼了事”[21]。

堤局修堤及防汛工作的敷衍塞责,导致湖区堤垸抗洪能力极差,以致每逢大雨,滨湖溃垸不断,1948年、1949年尤为严重(表2)。因此,堤务局的设立并未起到改善堤垸管理、保障垸区人民生命财产的作用。

表2 堤务局成立后滨湖溃垸概况

4 结 语

洞庭湖区各县为抵御水灾,频繁挽筑堤垸,设立相应的堤垸修防机构,以管理垸堤修建与维护,堤务局则是近代湖南以法定形式确定的堤垸管理组织。堤务局的人员组成与具体工作均由省府法律规定,并接受省建设厅派遣的督察员及各处县府的监督,它的设立反映出政府对垸堤管理干预的加强,以此推进垸堤修防管理的近代化。但堤务局的办事人员主要从当地占地百亩以上的业户中选出,投票则按照百亩一权的方式进行,因而田亩数更多的强势业户拥有较多的投票权,选举程序为其所操控,选出的工作人员素质大多低劣不堪,由此导致堤局贪腐现象频繁发生,堤务局成为垸豪等谋取利益的场所。根据规定,堤务局工作大致分为资金筹集及修堤防汛两部分,但人事制度的不健全使堤务局工作日渐脱离原本的职责。堤务局经费主要由垸民摊派,按亩征收,而实际上的经费负担并不均衡,湖区弱势群体,甚至是无法参与业户大会的佃农,沦为收取经费的主要对象。堤务局对法规所要求的修堤工作,同样未认真执行,而政府对堤务局的监管亦流于形式,由堤务局主导修筑的堤垸,自然无法保障垸区民众生命及财产安全。