论金融监管法的体系化建构

文/靳文辉

引言

在现代市场经济条件下，金融监管法是一国经济法治的重要构成。在我国，与数十年来金融业的快速发展相关联，金融监管立法也获得了长足的发展。但受制于立法理念、立法技术和立法时机等因素的影响，我国的金融监管法通常是在单行法的基础上，辅以“通知”“试行”“办法”等法律文本形式组合而成。这种立法模式固然具有立法周期短、立法成本低的优势，能迅速回应金融领域的问题，但其也可能造成金融监管法连贯性、一致性、条理性、稳定性不足等弊病，导致监管规则间的割裂、疏漏、冲突和错位等情形的发生。

法律的体系化是指从众多的法律事实中对具有相对普遍的概念、理论和规则，经过筛选、提炼和概括使之合乎逻辑地整合，让既有的知识得到系统的综览、理解、传承和利用的一种法学方法。法律体系化通过对法律形式统一性和价值融贯性的追求与维护，可为法律规则间的协调一致提供基础，进而为法律具备统一的价值引领提供保障。在金融监管法治建设的过程中，面对体系化这样一种重要的法律方法，我们有必要对以下问题作出回答：体系化对于金融监管法治意味着什么？如果体系化思维对于金融监管法治是必要的，我们应如何完成金融监管法的体系化构造并保障其功能的现实展开？

金融监管法体系化建构的必要性

（一）我国金融监管法体系化程度的现状评判。近年来，我国金融监管立法开始重视体系化问题，但整体而言，我国金融监管法的体系化依然不够充分。比如金融监管立法，通常是以领域、行业为基础的“机构监管”模式为主，机构监管模式容易导致监管分割，使得我国在金融监管中的监管交叉、监管重叠、监管空白等情形有了生成的空间。“机构监管”是金融监管制度缺乏体系化的结果，是金融监管立法体系化不足导致的结构不科学、系统不周延的体现。另外，我国金融监管法的移植中，因体系化思维不足造成的效用悖反情形同样存在。比如对金融市场“熔断”制度的移植，其目的是为市场提供“冷静期”，抑制程序化交易的助涨助跌效应，但上述期待在我国却遭遇了实施四天便被紧急叫停的尴尬。金融监管领域的制度供给绝不是粗暴的拼凑或简单的汇总，单个金融监管规则只有作为整体金融监管制度的有机部分才能形成预期的制度绩效，否则不仅难以形成期待的制度绩效，还可能成为扭曲金融市场、破坏金融秩序、诱发金融风险的因素。

从金融监管法实施的情况来看，我国的金融监管法因体系化不足而呈现出明显的实施波动现象。对于某些金融业务，我国的监管方案会出现极大的历时性反差，在时间的演进中呈现出波动特征。金融监管法实施波动状态出现的原因固然复杂，但体系化不足依然是导致我国金融监管执法波动的重要原因。正是因为体系化不足，我国金融发展既经历过监管“过度放任”的危害，也遭遇过监管“过犹不及”的损失。这种实施断裂所造成的稳定性不足，是影响我国金融市场健康发展中的一个消极因素。

（二）金融监管法体系化构造必要性的事实基础。体系是复杂事务条理化、清晰化和简明化的方法，如果某个领域的法律规则并不庞杂，比如法源唯一、调整对象确定、调整方法明确，自然就没有通过体系化建构的必要。法律规范是否“杂多”构成了法律体系化构造的事实基础，因此，金融监管法律的庞杂程度是我们探讨金融监管法体系化必要性的又一维度。众所周知，随着金融业的发展，银行、保险、信托、证券等业务类型种类繁多且相互交错，金融创新产品层出不穷，现代金融市场表现为多层次、多主体和多环节的资本叠加、行为叠加和技术叠加，各种诉求、规则和价值之间的对抗、冲突和互嵌普遍存在。金融领域内的创新与安全、自由与规范之间的纠葛和撕扯尤为激烈，法律风险、操作风险、传染风险、声誉风险、流动性风险、信用风险和市场风险都会在金融领域内形成和积聚，货币市场、外汇市场、证券市场、债券市场、期货市场、保险市场、信托市场都属于金融监管的对象。与之关联，金融监管法的数量也在急剧增加，制度规模不断扩大，规范内容日益庞杂。但金融监管法律数量的众多并不必然意味着监管行为的周延性，还可能意味着监管规则间的彼此割裂和实施混乱，庞杂的法律规范会将监管行为分割成细小缝隙的隐患，从而增加了监管内部冲突的概率，导致监管漏洞的形成。在这种状态下，通过体系化来实现金融监管法律的逻辑整合，使之成为一个和谐、统一的有机整体，便极为必要。

金融监管法体系化建构的基本要素

（一）内在体系：金融监管法的原则及价值设定。内在体系指的是内在价值秩序，是一种由实质判断构成的意义联络。法律原则在内在价值体系构建中处于核心地位，是构建内在体系的基石。在体系视角下，法律原则应具备评价性、经验性和开放性等三个方面的要求，评价性意味着法律的内在体系是一种经由协调的价值结构而形成的内部规范秩序；经验性要求法律原则的设定应采取问题性的思考方式，应从实践中个案处理的经验中归纳总结形成；开放性则意味着内部体系可以因时因势而变动，能够配合发展而成为一种“开放的体系”。以此为依据，将“金融安全、金融效率和金融公平”确立为金融监管法的基本原则，使之成为金融监管法的秩序准则和价值依据，具有充分的正当性。

按照内部体系“评价性”的要求，金融监管法的原则是一个能成为判断金融市场应然状态的标准。金融安全、金融效率和金融公平是在综合事实与规范基础上所设定的金融监管价值目标，是对金融业运行应然状态的揭示与表达，它们作为金融监管法的价值准则和目标追求，可以成为衡量现实中金融运行状态的依据，具备法律内部体系所要求的评价功能。按照内部体系“经验性”的要求，金融监管法原则的确定应以现实金融世界中存在的问题为依据。当下我国的金融市场不安全、低效率和不公平的事实客观存在。比如宏观杠杆率的上升、影子银行的无序发展、地方债务的不断攀升、某些金融产品非规范运行，以及金融“脱实向虚”等事实，都是诱发金融风险爆发的客观因素。再比如事关金融效率的资本市场完备性、金融资源配置中竞争机制的充分性、金融机构进入退出机制的科学性等，都有进一步优化的空间，亟须通过规范的金融监管来助推、促成和保障。就金融公平而言，我国金融资源在区域、城乡间分布不均衡，中小企业、民营企业融资难的事实，既有理论层面的分析，也有经验层面的证明，其作为我国一个客观存在的事实，无须再做论证。按照内部体系“开放性”的要求，金融监管法基本原则应是动态适应的，可以根据评价对象的变化而适时调整。金融安全、金融效率和金融公平具有充分的解释空间，能适应不断变化的金融时空条件和环境。

（二）外在体系：金融监管法的功能性概念及规则系统。所有法律的体系化都需要依托概念来完成，“概念”是构建外部体系的主要基石，法律的外部体系应以“规定功能的法概念”为基础，以“类型”为补充来建构。在金融监管法框架下，“监管行为”这一法概念最为抽象，具有充分的涵盖性和统摄性，通过它可实现监管主体、监管法律关系、监管责任等其他概念和范畴的有效链接，其既是实现金融安全、金融效率、金融公平等价值联结的载体，也可以成为搭建金融监管法外在体系的技术性工具。

“监管行为”可具体化为“预防行为”“预警行为”“处置行为”等行为类型。具体而言，金融监管中的预防行为，是指监管机构基于对金融安全的维护和追求，为防范金融领域内各种风险的积聚和损害的发生而采取的一切措施和手段，既包括从宏观审慎层面对系统性金融风险的防范，也包括从微观审慎角度对单个金融行业或单个金融业务风险的防范。金融监管中的预警行为，是指在金融系统运行过程中，对具有显著可能性的金融风险及损失，以及金融体系遭遇破坏的情形进行评估和预报的行动，其具有突出的紧急性和非常规性，属于“应急行政”的范畴。金融监管中的处置行为，是指金融监管部门在金融风险进行化解和消除过程中采取的整顿、接管、托管、救助、重组、重整、破产等手段和方案。和金融风险预防、预警侧重于事前防范不同，金融监管中的处置行为是对已经发生的金融风险所采取的应对措施。

金融监管法体系化功能的实践展开

（一）金融监管法融贯性的实现。在金融监管框架下，融贯性要求金融监管法律系统的各个部分具备了某种积极的、协调的关联，与金融监管相关的所有法律规范群和谐一致、相互支持，其内容既包括金融监管法内部体系中价值融贯的实现，也表现为外部体系中规则融贯的达成。

1.金融监管价值融贯性的实现路径。首先，在金融监管法律尤其是基础性法律中，对金融监管法的原则予以明确列举。原则的明确列举是“体系融贯性实现”的重要方法，是法律意欲追求之价值观念的直观表达。原则的明确列举能最大限度地实现法律的内在可理解性，实现法律的自我调节和自我证明，从而减轻裁决者的证立负担。其次，明确金融监管法的价值序位。从应然的角度讲，金融监管中金融安全、金融公平和金融效率的兼顾、互动和均衡，才是金融监管至为理想的状态，但问题的关键是，作为理性状态的“兼顾、互动与均衡”并非总能完整实现，安全价值、公平价值和效率价值本身就存在冲突的可能。

对安全和稳定的追求始终处于金融监管法价值序位中最核心的位置，而金融公平则是针对个别主体、行业和领域不公平状态的补正，其作用于个别领域、个别主体的特点决定了其价值序位低于金融安全。就金融效率而言，由于“金融市场”首先是“市场”，而市场逻辑本身就是效率逻辑，金融效率的实现不应该主要由金融监管来承担。因此，在金融监管法原则的条文设置中，以金融安全、金融公平和金融效率为序位进行排列，使之成为解决和协调金融监管原则冲突的基本依据，是实现金融监管法价值融贯性的基本方式。

2.金融监管规则融贯性的实现方案。首先，金融监管法律概念的使用应清晰、明确、连贯和统一。当下我国金融监管法律中的概念表达并未总是得到连贯、统一的使用，概念的不连贯、不统一会造成理解的混乱和认知的偏差，也会引发适用中的困惑与争议。在体系化视角下，对概念不统一现象的纠正，是金融监管规则系统融贯性最基本的要求。其次，金融监管的规则之间应协调一致，相互冲突、掣肘和割裂的情形应尽可能避免。相互冲突的规范无法满足最低限度的形式正义要求，不仅会导致行动者的无所适从，还可能引起不同行动者的分歧和对抗。金融监管规则间的协调一致既包括某部金融法内部有关金融监管规范之间的协调，也包括多部金融法中有关监管规范之间的协调。

（二）金融监管开放性的落实。作为一种启发新知识的方法，体系化可维系法律实质内容的常变常新，在保障金融监管法在稳定性和灵活性之间动态平衡的过程中发挥关键的功用。金融监管的主体、手段和对象会随着时代的不同而有所不同，动态调整和适时变革是金融监管最突出的特征。也就是说，较之于其他市场业务形态，以创新为主要特征的金融业更容易出现规则的漏洞和空缺。仅仅依靠金融监管规则无法达到监管中的正义要求，通过金融监管原则指引来沟通实践与法律之间的空隙便是一个必然的选择。金融监管原则能够有效回应金融发展不断变化的事实，以极高的包容性和极宽的涵摄性来填补金融监管规则的缝隙和漏洞，保障金融监管法具备一个开放的空间和结构，为金融监管法与外部环境的互动创设条件。

（三）金融监管实施中“规则—原则”模式的贯彻。“规则—原则”模式是以法律的外在体系和内部体系两个面向为基础来理解、构建法律体系的产物。在金融监管中，以“规则—原则”为基础，寻求规则和原则在金融监管实践中的综合运用，既是金融监管体系化的内在要求，也是保障金融监管正当性的必要路径。金融监管既需要通过规则的适用为金融监管提供确定的实践理由，也需要通过原则的适用为金融监管提供实质化的实践依据。唯有“规则—原则”模式的充分运用，为金融监管的实质合理性实现提供更充分的基础，避免规则的刚性约束与监管对象具体性之间相互抵牾情形的出现，为金融监管具备实质理性提供可靠基础和保证。

结语

在现代经济条件下，金融业既是推动一国经济发展、促成经济繁荣的核心动力，也是诱发经济危机、导致市场失序的主要因素。随着我国金融监管制度的日益增多，借助于体系化方法对其系统建构，使纷繁复杂的金融监管法律既具备逻辑清晰、内容自洽的形式要求，也符合位阶分明、协调统一的实质理性，便显得尤为必要且迫切。作为一种法学方法，金融监管法的体系化构建是金融监管的规范性和科学性品格得以实现的一个关键依托，也是促进金融监管效能提升，保障我国金融领域治理能力和治理现代化实现的重要路径。