制度赋能与专业建构：社会工作发展的双重动力

文/徐选国 秦莲

问题提出

党的二十大报告将推进全体人民共同富裕作为中国式现代化的本质要求之一，为社会工作发挥专业优势、凸显社会功能提供了新契机。计划经济时代，我国社会呈现出“总体性社会”的特征，党的十四大召开后，我国逐渐确立了向社会主义市场经济体制迈进的经济发展目标，高度集中的计划经济体制逐渐被社会主义市场经济体制所取代，以“单位制”为核心的社会管理格局逐渐式微和解体，“单位人”向“社会人”转变。单位制解体后出现了一系列社会管理问题：社会服务管理体制尚未得到构建和完善、自上而下的街居制模式难以迅速发挥积极治理效能，“政府—单位”双重管理体制难以适应城市社会服务与管理重心下移新形势、市场的运作还加大了分配的不均等。“政府—社区—个人”的体制结构并未实现社会秩序的良性运行和“政社分工与合作”目标，真正意义上的“社会”也没能得到生长。在现实社会结构转型驱动下，社会学、社会工作学科陆续得到恢复重建，立足学科“社会”属性，积极参与到中国特色经济社会发展议程之中。

以往对社会工作专业发展的分析多从政社二元张力、资源依附等视角出发，而通过对中国社会工作自恢复重建以来的历史观察发现，其发展脉络呈现出“制度先行”的特点。不同于学界与实践或职业发展相比较所提出的“教育先行”的观点，本文提出的“制度先行”强调的是制度推动与专业发展的关系。换言之，先有强力的制度驱动，进而快速推动着中国社会工作在短短近三十年时间里实现了较大规模的发展，积极参与到社会建设、管理和治理创新等宏观议题之中，以专业实践促进社会体制机制创新，形成独特的建构式发展逻辑。基于此，本文试图从改革开放以来我国制度变迁的现实出发，跳出传统研究中“弱专业自主性”的观察视角，以波兰尼“社会保护运动”为理论基础，探讨中国社会工作恢复重建以来“制度赋能—专业建构”发展模式的形成过程及其内在机理。质言之，本研究旨在探究中国式现代化进程中社会工作发展何以形成以制度赋能推动专业建构的发展逻辑，并进一步分析这种发展逻辑的关键特征。

理论视角与分析框架

（一）理论视角：社会保护运动视阈下的社会工作

现代社会受到一种双向运动所支配，即市场不断扩张以及它所遭遇的反向运动，这种反向运动在某些确定的方向上抑制着市场的扩张。因此，波兰尼提出了由经济自由主义和社会保护原则两股力量所形成的“双向运动”和抑制市场自由发展的反向“社会保护运动”两大概念。本研究借助“社会市场”概念和“社会保护运动”理论作为解释政府积极对社会工作进行制度赋能的理论依据：其一，社会作为本体，包含着道德、伦理、政治等要素，市场在运行过程中须从属并嵌入社会，市场自发调节所导致的一系列社会问题，必然引发反向的社会保护运动。其二，改革开放后，我国引入市场经济制度，市场企图脱离社会轨道自发运作，在提高经济发展水平的同时也加大了贫富差距，效率与公平之间存在愈加显著的张力，导致社会整体公平性下降。其三，对于抑制市场自发调节的反向运动而言，单一的政府力量难以有效回应多样化的社会问题，社会工作是一种能更有效助力“反向保护运动”的力量，以推动市场社会向社会市场转变。

（二）分析框架：制度赋能—专业建构

本文将波兰尼“社会市场”和“反向保护运动”概念作为分析、解释中国社会工作参与社会建设的理论基础，尝试为中国社会工作发展逻辑寻找一个新的理论框架。为应对市场经济存在的困境，实现社会保护和发展，国家与社会都采取了保护性行动。一方面，社会工作在专业使命驱使下以回应社会问题、完善社会治理为目标进行专业探索；另一方面，国家以制度赋能的方式提升社会工作专业合法性，助推社会工作专业效能发挥。在专业探索与制度赋能的双重推动下，社会工作有效促进政府服务与治理转型，推动社会治理创新和发展，推动市场社会向社会市场转变。基于这一分析框架，本文认为，中国社会工作之所以形成制度赋能与专业建构的双重逻辑，其根本动因在于：在面对市场化进程中遭遇的各种问题而不能有效回应时，政府通过制度驱动促进社会工作等社会力量生成，并通过职能转移、购买服务等方式构建回应市场经济发展过程中存在问题的联合性保护行动网络。

制度赋能：强制性制度变迁下中国社会工作的生成逻辑

政府试图通过赋能社会来转移部分职能，急需培养一批能够承接社会服务职能、协助稳定社会秩序的社会力量。作为一种有效的社会保护力量，社会工作成为推动科学化、精准化和体系化服务体系建构的社会机制，并在政策制度的赋能和驱动下不断提升合法性，在承接政府职能、促进社会秩序统合等方面发挥着专业效能。

（一）从地方探索到国家层面的社会工作制度实践

1996年，在浦东新区社会发展局推动下，浦东新区率先进行社会工作专业化、职业化探索，并在教育、卫生、民政系统进行社会工作职业化试点工作。2000年，国务院办公厅发布《关于加快实现社会福利社会化的意见》，各类福利机构开始聘用专业社会工作者。随后上海民政局出台《关于加强社会工作队伍建设的通知》，2007年深圳市出台了社会工作“1+7文件”，成为地方推动社会工作职业化、专业化、制度化的标杆性实践。在多层次制度推动下，社会工作获得了生存与发展的空间和动力，并在政策法规的赋能下逐步完善专业发展，成为促进政府职能转移和治理结构转型的专业力量。

（二）从总体框架到具体领域的社会工作制度深化

推动政策有效落地，提升社会服务水平，国家借助社会工作的专业力量提升基层服务专业水平，从总体框架向具体领域不断细化的制度内涵推动着社会工作专精化发展，持续探索的专业实践不断提升服务水平和加强整体秩序。近年来，我国相继颁布了心理健康服务、社区精神障碍服务、为老服务以及脱贫攻坚等多个具体领域的支持性文件，持续推动社会工作在不同实践领域的发展。此外，我国还形成了大量的指导性文件，包括：政府购买服务指导意见、社会救助领域社会工作发展意见、青少年社会工作服务指南、老年社会工作服务指南、婚姻家庭社会工作服务指南等。家庭、社区矫正、未成年人保护、乡村振兴等多个领域的法律将也社会工作纳入其中，逐渐从传统领域向医疗卫生、脱贫攻坚、公共卫生等拓展。

（三）强制性制度变迁下社会工作的合法性生成

从地方到国家、从总体到具体，法规制度的不断延伸与细化使得社会工作合法性得到增强，并成为促进制度变革、满足治理需要的制度保障。其一，政治合法性。社会工作因具有处理社会问题、化解社会风险的独特效能而受到党政主体重视，多次被纳入实现社会公正、加强民生建设、构建和谐社会等战略议程之中。其二，行政合法性。在党和政府的承认下，政府购买成为社会工作发展主要模式，并在社会建设、公共服务、社会治理等多个方面发挥协同作用，专业行政合法性得到提升。其三，法律合法性。当前，我国《反家庭暴力法》等多个法律都将社会工作纳入其中，为社会工作在相关领域内的行动合法性提供法律支撑和依据。其四，社会合法性。当前我国共计颁布了数十项国家、地区层面的社会工作相关政策议题，尤其是在青少年、妇女、家庭、禁毒等领域具有长期的专业实践基础。其五，专业合法性。社会工作专业教育体系持续壮大完善、在职业资格认证上实现了初级、中级和高级人才队伍的建制和融通。

专业建构：在服务实践中探寻社会工作的体制建构与社会效能

“制度先行”的发展逻辑下国家政策推动成为专业参与并推动社会发展的重要动力。然而，社会工作并非完全处于被动发展，而是在政策推动下以“嵌入”为策略，从被动嵌入系统向主动嵌入社会生活转变，以生活化的服务与场景化的行动回应困弱群体需求、促进社会再组织化，其行动逻辑体现了从依赖到自主的嬗变，并不断在参与社会服务体系建构、完善社会治理结构与治理体系中发挥出积极作用。

（一）从嵌入系统到嵌入生活：社会工作发展的行动转向

在社会工作制度变迁过程中，从地方到国家，逐渐增大的制度推力使得社会工作发展空间得到拓展，推动着社会工作行动导向从嵌入系统到嵌入生活转变，在“为社会”的专业价值理念下社会工作不断深入社区情境，为居民提供在地化服务内容。（1）寻求政府资源依赖：社会工作的系统嵌入路径。我国民政体系中原本就有一支社会力量承担服务功能，专业社会工作要想生存和发展只能嵌入行政性社会工作队伍之中，但明确规定的发展边界和服务范围又使得专业社会工作自主性受限。单向嵌入行政系统的社会工作难以得到对等性回应，反而在行政制约和专业忽视下日渐背离专业使命。（2）迈向社会治理生态建构：社会工作的生活嵌入逻辑。自党的十八届三中全会首次在中央议程中提出“创新社会治理体制”以来，从社会管理向社会治理的转变成为国家各领域的关键任务。社会工作参与社会治理的渠道不断扩宽，主动参与社区治理、协助政府解决社会问题，积极嵌入社区生活情境，深度参与基层社会治理服务，以专业行动推动基层治理生态构建，推动基层治理关系从行政凸显与组织边缘化向政社对话与合作转变，从嵌入行政、被动吸纳向嵌入生活、重塑治理生态转变，以社区为核心场域探寻专业实践本质。

（二）服务建构与体制建构：中国社会工作的独特效能

社会工作的相关法律法规及政策不断向纵深拓展和创新，推动着其服务领域的多元化、专精化与体系化进程，彰显社会工作以专业知识、科学技术和社会服务为依托，助推社会治理体制建构与创新的独特效能。（1）社会工作的服务建构。社会工作不仅能培育社会组织、激活社会活力，还能提升公共服务水平、推动社会服务体系完善。社会工作在推动社区公共服务体系建设中打破了我国传统的科层化格局，有效推动居民主动参与社区治理，提升自主自治意识。同时，社会工作在专业发展历程中，已初步形成一套专业、科学的服务流程与实务技巧，能够精准、高效地发现并解决问题，强化公共服务有效性与精准度，并依托其专业优势，不断完善专业、精准、高效、多元化与人性化兼具的社区公共服务体系构建，满足多元社区公共服务需求。（2）社会工作的体制建构。从现有专业实践成果来看，社会工作对转变政府职能、优化政社关系、推动服务治理转型具有积极作用。其一，转变政府职能，促进政策制度创新。政府行政职能转变需要社会组织提供社会服务，国家政策的落地与生效也需要非政府组织协助推动和践行，以提供社会服务为使命的社会工作成为基层政策的重要践行者和社会福利的传递者。其二，优化政社关系，推动政社分开与合作的治理机制创新。社会工作参与基层治理不仅能够弱化政社对立关系，还具有重塑基层生态、推动构建社会治理共同体的效能。同时，当前正在探索的党建引领社会工作实践模式，不仅有助于拓宽党的政治和社会影响力范围，也有助于从政社关系向党社关系转变，成为社会工作发展的新兴理论支撑。其三，推动服务治理转型，促进形成共建共治共享治理格局。制度赋能与专业发展使得社会工作成为政府职能承接的有力主体，深入基层居民生活场域提供服务，不断优化政社关系、激活社会力量、创新治理模式，实现从服务体系到社会体制的专业建构功能展现，成为推动社会治理转型、完善基层治理结构的重要力量。

（三）促进治理创新与社会发展：社会工作专业建构的社会向度

中国社会工作在制度设计与服务实践中具有强烈的社会向度。其一，促进治理创新。社会工作能够深入居民社区生活场域，在社会经济、文化和生态环境等多个方面发挥治理效能。第三次分配的社会发展大背景下，社会工作又因具有较强的慈善特质和公益理念得以联动公益慈善事业，形成庞大的社会资源网络，促进社会氛围营造、强化社会团结，加快社会文明建设进程。其二，推动社会发展。社会工作能够协助政府建设社会，促进社会和谐、维护社会安全稳定，并有效参与社会治理体制改革，提升居民主体意识，推动社会治理共同体构建实现基层治理成功转型。社会工作具有搭建互动平台、链接社会资源、创新治理模式等多重功能，能够通过联动社区、社会组织、社区志愿者和社会慈善资源，形成“五社联动”治理机制，加快形成政社分工与合作的治理格局，进而完善社会治理结构，推动共建共治共享的社会治理共同体形成，促进社会整体发展。

结语

深入地看，中国社会工作的发展历程不仅具有制度先行特点，其背后更是蕴含着党政赋能社会的深层逻辑，这种逻辑体现了党政通过制度力量助推社会生长的根本遵循。在中国式现代化情境下，社会工作与党建具有相近的人文主义精神和人本主义价值理念，党的引领与支持既有助于社会工作提升合法性与认可度，同时还能获得更多专业生长空间。因此，探索党建引领、制度赋能与社会工作发展的内在关系，对构建中国特色的本土社会工作发展模式具有探索意义和学理价值，对于探索中国特色社会工作的学科体系、学术体系、话语体系建构以及社会工作自主知识体系建构具有重要理论和现实意义。