破解行政事业性国有资产管理“时间差”难题

黄艾（高级会计师） 毕旭云（高级会计师）

（湖北省疾病预防控制中心 湖北武汉 430073 北京市第一中西医医院 北京 100000）

随着国务院颁布实施《行政事业性国有资产管理条例》，以及新修订的《审计法》明确规定“审计机关对国有资产、国有资源进行审计监督”，行政事业单位的国有资产管理同预算管理、政府会计共同构成了行政事业单位财务管理的主要内容并成为审计关注重点。

2021 年，《行政事业性国有资产管理条例》（国务院令第738号）颁布并实施，对加强行政事业性国有资产管理与监督提出了总体要求和具体要求；2019 年，《政府会计准则》《政府会计制度》的施行，为行政事业性国有资产构建了会计确认、会计计量与会计核算的规范体系；2021 年至2023年，《事业单位财务规则》（财政部令第108号）和《行政单位财务规则》（财政部令第113号）的颁布与施行，为行政事业单位国有资产管理制定了财务管理的标准和规范。上述法律法规的制定，为行政事业性国有资产管理明确了概念、完善了体系、更新了规则、规范了行为、提供了具体的管理工作指引，为进一步加强国有资产管理打下了良好的制度基础。

但行政事业单位在国有资产管理实践中还是会经常遇到一些问题，有些问题集中表现为资产管理过程中的“时间差”问题。本文将对这些“时间差”问题进行分类，并分析其形成原因，力图找出行政事业单位国有资产管理“时间差”问题的“卡点”，通过改善、优化国有资产管理流程的“节点”，为行政事业性国有资产使用“增效”、管理“提效”提出相应解决办法。

一、行政事业性国有资产管理的政策规范与管理实践

（一）行政事业性国有资产管理的政策规范

近十年以来，国家财政部门制定了一系列法规制度，建立了行政事业性国有资产管理较为全面的规范体系，涵盖了国有资产信息系统的建立、国有资产管理基础工作规范、国有资产与政府会计的衔接以及国有资产报告制度等。

2013年12月，为了规范和加强行政事业单位国有资产管理信息系统管理，提升行政事业单位国有资产管理信息化水平，夯实管理基础，规范管理流程，逐步实现资产动态管理，财政部印发了《行政事业单位国有资产管理信息系统管理规程》；2016年2月，财政部发布《行政事业单位资产清查核实管理办法》，旨在加强行政事业单位国有资产管理，规范资产清查核实工作，真实反映行政事业单位的资产及财务状况，保障行政事业性国有资产的安全完整；2017年2月，财政部发布《行政事业单位国有资产年度报告管理办法》，规范了行政事业性国有资产的年报体系；2018 年12月，财政部发布《关于进一步做好政府会计准则制度新旧衔接和加强行政事业单位资产核算的通知》，要求在资产清查核实的基础上，落实资产报告制度和政府会计准则制度；2020年8月，财政部发布《关于加强行政事业单位固定资产管理的通知》，提出规范行政事业单位固定资产管理行为，提升行政事业单位固定资产管理效能的要求；2021年2月，国务院发布《行政事业性国有资产管理条例》，全面系统地规范了行政事业性国有资产的配置、使用、处置、预算、基础、报告的管理，并明确了各级人大、政府、部门的监督责任以及部门、单位的法律责任。

（二）行政事业性国有资产管理实践问题

在一系列政策和管理办法的指引下，在行政事业性国有资产管理信息系统的保障下，行政事业单位国有资产管理正逐步向着科学、有效、严谨、规范的方向发展，但管理实践中还是经常会碰到一些问题，这些问题较为普遍地存在于国有资产管理的各个环节中，包括资产预算、资产配置、资产使用、资产折旧、资产处置等。

通过关键词查阅近10年文献资料中有关“行政事业性国有资产管理相关问题”，存在的较为普遍的问题包括：“学校内部没有将资产管理和预算管理有机结合，普遍存在资产购置与现有资产存量状况脱钩的现象，预算审核无法对增量资产投入或项目资金投入形成有效制衡”“资产购置立项、预算、采购、入库、出库、使用、维修、报废等诸多环节，都有可能导致资产账实不符现象发生”（张美华，2012）；“行政事业单位国有资产的使用效率相对低下，管理绩效评价手段相对滞后，可提升财政效率、降低运行成本，减少社会公共资源分配不平衡，理顺主体与管理职能之间的关系”（赵爱玲、潘姝，2012）；“国有资产的会计处理不当，导致国有资产盘点时账实不相符，该计入‘在建工程’的经济活动计入‘固定资产’，该计入‘固定资产’的经济活动直接费用化”（郑莲，2013）；“现有资产因单位有条件购置新资产而被报废，造成严重浪费，‘重配置、轻处置’造成资产管理其他层面的不规范、不合理”（陈艳利、张丽娜等，2014）；“大量单位‘重购置、轻管理’，未对资产进行全面盘点核实工作，导致资产账面数与实际使用数不符”（望婷婷，2017）；“部分行政事业单位存在固定资产明细账登记不及时的问题，使会计账务无法对固定资产实物进行有效控制”（王律桃，2019）；“固定资产折旧时间紧，每月末，高校财务处在资产入账工作结束后，需先与资产处对账，后按资产处提交的当月固定资产折旧表完成折旧的入账工作。到年底，时间更紧，这项工作几乎成了不可能完成的任务”（邱筠、雷良海，2020）；“配置缺乏科学论证致使资产利用率较低”“资产配置不公平、重复购置严重，致使大量闲置资产，降低了国有资产使用效率”（徐冬梅，2022）。

上述文献中指出的行政事业性国有资产管理实践中存在的问题，集中表现为资产预算不准确、资产配置不合理、资产使用效率低、资产折旧时间紧、资产盘点不全面、资产处置不严谨、资产核算不准确等方面，这些问题使资产管理滞后于资产的使用和运转，有时甚至制约着资产的正常使用和运转。

二、行政事业性国有资产管理的“流程时间差”与“系统时间差”

行政事业性国有资产管理，从管理目标上分为统计目标管理、经济目标管理、内部控制目标管理三类，统计目标管理侧重于资产管理的数据结果、统计结论，经济目标管理侧重于资产管理的经济效果、效益，内部控制目标管理侧重于资产管理的风险评估、内部控制；从管理形式上分为外部管理和内部管理，外部管理包括政府管理、行业管理、社会管理等，内部管理主要是行政事业单位内部管理；从管理内容上分为实物管理和资产财务管理，资产实物管理的职能通常在单位的物资或资产部门，资产财务管理的职能在单位财务部门；从管理方式上分为系统管理和人工管理，系统管理是利用信息化手段对资产进行系统管理，人工管理是传统的管理员手工管理方式。

行政事业单位作为行政事业性国有资产的占有、使用者，应对其占有、使用的全部资产承担全面、全生命周期的管理责任。资产的全生命周期包括资产的配置、使用、处置等主要环节，资产管理是对资产全生命周期的全流程管理。在行政事业性国有资产的全流程管理中，因为管理内容和管理方式的不同，易形成行政事业单位国有资产管理流程上的“时间差”；而在行政事业性国有资产的全面管理中，因为管理目标和管理形式的不同，易形成行政事业单位管理系统上的“时间差”。本文将分别对这两类“时间差”进行归纳和分析，力图找到“时间差”形成的节点和原因。

（一）行政事业性国有资产管理的流程时间差问题——狭义时间差

在行政事业单位国有资产管理过程中，多部门协同、多系统并行、多因素影响等造成资产管理全流程中诸多的不同步，形成资产管理实践中从配置到使用到处置各个环节的“时间差”问题，例如上述文献中提到的资产预算不准确、资产配置不合理、资产核算不同步、折旧时间紧、资产处置不及时、资产盘点不准确等诸多问题。资产管理全流程的具体时间参见图1，在行政事业性国有资产的动态管理过程中，资产的配置与预算，是针对资产的增量问题，而资产折旧、处置与盘点则是针对资产的存量问题。

图1

1.资产预算/配置的时间差异。行政事业单位的新增资产预算一般是在每年的7—8月完成，而此时当年的新增资产配置（3—12 月）、资产处置（9 月）和资产清查盘点（12月）等工作均未完成（见图1），故次年的资产预算和新增资产计划通常是在当年的资产存量尚未清理和尚不准确的情况下完成，容易形成资产增量和资产存量在时间上的“空窗期”。资产预算/配置的时间差异造成了资产预算/配置不准确、不合理等问题。

2.资产折旧的时间差异。政府会计准则和制度规定“纳入政府财务报告编制试点范围的各行政事业单位的固定资产应当按月计提折旧，当月增加的固定资产，当月开始计提折旧；当月减少的固定资产，当月不再计提折旧”。在固定资产管理实践中，通常情况是资产管理部门先验收先确认在用，按照政府会计准则和制度规定验收确认增加固定资产当月即应当计提折旧，财务管理部门则需要在确认验收及付款完成后确认、计量、记录新增固定资产，并于确认增加的当月计提折旧，这就造成资产管理部门与财务部门在确认增加固定资产的时点不同继而形成固定资产开始计提折旧的时间差异。所以，资产管理部门与财务管理部门需要定期或不定期地核对资产增量和资产存量以及其折旧额，以尽量避免资产存量动态数据和折旧计提的不准确。资产在用/折旧的时间差异造成了折旧时间紧、数据不同步等问题。

3.资产处置的时间差异。国家对行政事业性国有资产的处置做出了明确要求，有规范的处置流程和审批权限，资产处置的全流程从组织、申报、核查到审批、处置、下账，实践中全流程完成时间需要1 个月左右，资产的处置审批时间滞后，造成资产的处置下账时间滞后及存量资产的不准确。行政事业单位的资产处置一般每年会安排一次且在9月份之后进行，处置下账完成后进行当年的年终资产盘点（12 月），与9 月份之前完成的资产预算及新增资产计划形成时间差。资产处置的时间差异造成处置不及时、账实不相符等问题。

4.资产盘点/决算的时间差异。资产年末盘点基准日为12月31日，与会计核算及决算报表时间一致，资产管理系统的资产年末数与会计核算系统及决算报表的资产年末数一致，这是财务管理要求的“绝对”“账实相符”，但在实际工作中，年末资产盘点一般为全部资产盘点，盘点时长因资产存量的多少而异，一般需要1—3 天，而会计核算的年末结账时间一般为1 周，资产管理与会计核算的时间不同步会形成资产盘点时间差。资产盘点的时间差异造成账实不符等问题。

（二）行政事业性国有资产管理的系统时间差问题——广义时间差

行政事业单位的资产管理系统与会计核算系统、预决算系统、采购系统共同构成了单位财务管理内部系统，而其对应财政部门的国有资产管理系统、会计核算一体化系统、预决算系统、政府采购系统则构成了单位财务管理外部系统，如图2所示。

图2

1.内部管理系统与外部管理系统之间的系统时间差——“环间”时间差。行政事业单位，特别是非全额财政拨款的事业单位，大多存在基于单位内部管理需求的“采购-资产-核算”管理系统和基于财政资金管理需求的“政府采购-国有资产管理-会计核算一体化”系统。内部管理系统，是全流程、全口径（财政资金、非财政资金），最大限度满足单位内部管理、内部控制、内部决策、内部考核等需求的系统。外部系统，主要是财政管理系统，则是全流程、小口径（财政资金），最大限度满足财政资金安全、准确、效益等需求的系统。

基于内部管理的各系统之间（内环）与基于财政管理的外部管理各系统之间（外环）均可能因为系统独立或系统不同步，而形成系统时间差。例如，在行政事业单位里占比较大的公立医院和高校，一般都建设了基于单位内部管理需求的ERP 管理系统，囊括了图2 中内部管理系统中所有的内容和流程，事业单位内部管理ERP系统与外部（财政）管理系统之间，往往会因为系统操作时间不一致、系统处理流程不相同、系统数据信息不同步等原因而形成系统时间差。内部管理系统与外部（财政）管理系统之间的时间差，造成资产“账实不符”、管理成本偏高等问题。

2.内部/外部管理系统、子系统之间的系统时间差——“环上”时间差。行政事业单位内部管理系统和外部管理系统的预决算、采购、资产、会计子系统分别由财务、采购和资产部门负责，因为部门、职能、流程等原因造成各系统不同步，形成管理系统时间差。

资产配置的计划、采购、交付使用、核算的各系统基本流程是：预算管理系统将资产配置计划送达资产采购系统；采购管理系统完成采购流程，购置资产，并将新增资产信息送达资产管理系统；资产管理系统通过核实、验收、记录等步骤，完成资产从新增到处置的全生命周期记录，并将相关信息传递给会计核算系统；会计核算系统对资产的增减变化进行记录，按规定提取折旧，并与资产系统进行定期或不定期核对，年终形成资产报告，会计核算系统经过对账、调整、绩效评价等步骤后形成决算和财务报告。

在资产管理的闭环上，各子系统都有相对固定的流程与工作方式，这些内部流程与人工操作的节点会造成信息传递的系统内时间差；子系统之间的信息传递，还受到上述计划、内控、对账、评价等内部管理环节的控制，形成系统间时间差。

三、破解行政事业性国有资产管理的“时间差”

（一）用调整流程节点的方法解决流程时间差问题

流程时间差问题的核心是资产存量和资产增量之间的矛盾，科学合理的做法应该是在资产存量清晰、准确的前提下确定资产增量的计划，在资产增量明确的前提下清查盘点资产存量。所以，在管理实践中，可以通过调整流程节点来解决流程时间差的问题，具体做法是行政事业单位根据具体情况，在上半年增加一次资产处置和资产清查盘点，以增加资产增量和资产存量的准确度，如图3所示。

图3

一般情况下，行政事业单位新增资产配置从每年3 月开始陆续到位，5 月，单位组织第一次资产处置工作，部门及资产使用人即会对责任范围内的资产进行清理并报废处置资产，集中处理存量资产中闲置、淘汰、旧损等问题；6月底，单位启动上半年资产清查盘点工作，将资产存量基数锁定在6月30日，为7月开始的次年资产预算工作做好准备；11 月，单位组织第二次资产处置工作，集中处理资产存量中的过渡问题和遗漏问题；12 月，启动资产的年末清查盘点，将资产存量数据锁定12月31日，为年报提供资产准确数据，并与决算报表的资产数据核对，做到“账实相符”。

通过调整资产管理的流程节点，增加一轮资产处置和清查盘点环节，可以有效解决资产管理的流程时间差问题，避免因资产管理的配置、处置、盘点、报告等流程时间差而形成的资产存量不准确、资产增量不合理、资产对账不及时等问题。

（二）用系统同步整合的方法解决系统时间差问题

资产管理的系统时间差按系统间关系的不同分为内部（内环）与外部管理系统（外环）之间的“环间”时间差和内部（内环）及外部管理系统（外环）各子系统之间的“环上”时间差，如图4所示。

图4

内部（内环）与外部管理系统（外环）之间的“环间”时间差问题，可以通过将内部管理系统（内环）全口径纳入外部（财政）管理系统的方法解决。行政单位是财政全额拨款单位，资金来源为全口径、全额财政资金，故其内部管理系统与外部（财政）管理系统的契合度最高，可以直接纳入财政管理系统；公益一类事业单位虽也是财政全额拨款单位，但财政拨款主要保障人员及项目经费，资金来源主要为财政资金，少量由公共服务收入补充，故其内部管理系统与外部（财政）管理系统的契合度也较高，可以通过整合流程，全口径纳入财政管理系统；公益二类事业单位是财政部分拨款单位，资金来源主要由公共服务收入和财政资金组成，其内部管理需求较大，内部管理系统作用较大，故需要利用信息化技术进行关联和推动，将数据全口径纳入财政管理系统。

内部（内环）及外部管理系统（外环）各子系统之间的“环上”时间差问题，可以通过系统间数据同步推送的方法解决。目前，外部（财政）管理系统的子系统之间已经联通，构成财政一体化系统，实现了数据的同步推送和抓取，基本从预算、采购、核算、报告等关键环节完成了对行政事业性国有资产全生命周期的管理；内部管理系统的子系统之间可以通过单位信息系统的整合和重建，打通数据“节点”，真正实现单位资源规划信息化，完成资产信息的同步推送，从满足单位内部管理需求和外部（财政）管理需求两个方面实现行政事业性国有资产的全面管理。

在行政事业单位国有资产管理日益走向科学化、规范化、效能化的今天，运用信息化手段破解资产管理中的“时间差”难题，从宏观层面，将为财政部门对行政事业性国有资产的统筹、管理和评价打下稳定基础；从微观层面，将为行政事业单位对国有资产的合理配置、有效使用、规范处置打下良好基础。