乡村振兴战略下易地扶贫搬迁资金退出路径研究

刘荔颖

（福建建工集团有限责任公司 福建福州 350003）

一、引言

我国是世界上最大的发展中国家，长期致力于消除贫困问题，组织实施了人类历史上规模最大、力度最强、惠及人口最多的脱贫攻坚战，经过全国人民共同努力，到2020年底，我国如期完成了新时代脱贫攻坚目标任务，现行标准下9 899 万农村贫困人口全部脱贫，832 个贫困县全部摘帽，区域性整体贫困得到解决，完成了消除绝对贫困的艰巨任务。从2001 年开始陆续组织开展的易地扶贫搬迁是脱贫攻坚的“头号工程”和标志性工程，“十三五”期间易地扶贫搬迁中央预算内投资800亿元，专项建设基金、地方政府债券、中长期低息贷款等融资资金5 200亿元，此外还有地方因同步搬迁而投入的财政资金、搬迁对象自筹资金等，搬迁人口超960 万人，建成集中安置点约3.5万个，建设安置住房266 万余套，生产生活条件得到全面改善。《国家发展改革委关于印发全国“十三五”易地扶贫搬迁规划的通知》（发改地区〔2016〕2022 号）等文件明确易地扶贫搬迁资金采用省级投融资主体“统贷统还”的资金运作模式，虽然政府文件对“统贷”资金运作流程进行具体规范，但是对“统还”并未明确规定，仅是要求省级政府出台相关政策支持投融资主体还贷，到底是省投融资主体或是县投融资主体自主还贷，还是省财政抑或是县财政安排预算资金还贷，并没有明确统一的规定。随着一些搬迁资金陆续开始分期还本甚至到期还本，在乡村振兴战略下，既要巩固拓展脱贫攻坚成果，又要遵循市场化运作，探究科学合理、符合实际的易地扶贫搬迁资金退出路径，是学术界和实务界迫切需要应对的一项重要命题。

需要明确的是，本文研究对象仅限于地方政府债券、专项建设基金和中长期低息贷款等市场化的融资资金，而中央预算内投资、地方政府投入的财政资金属于政府用于开展公共服务的补助性支出，不在本文探究范围。搬迁对象自筹资金，一方面用于弥补资金不足，另一方面体现安置住房的权利主体和责任主体且有利于调动搬迁群众自主意识，也不属于本文研究对象。

资金退出是一个广义的概念，可以是按约定还贷，也可以指融资资金的展期、核销、重组、置换、再融资等，除按约定还贷和再融资属于常规情形外，其他均是企业无法偿债而采取债务重整的非常规行为。脱贫攻坚成果来之不易，不宜盲目强行退出资金，而是要寻找合适路径，把持续巩固成果与乡村振兴工作相衔接，这是社会所关切的，也是本文研究的特殊之处。本文主要是站在市场化运作投融资主体的角度，而不是金融机构、债券和基金投资者或中介机构（如发行承销商）的角度，寻求相对稳妥的搬迁资金退出路径，避免市场风险和信用风险。资金退出的最终责任承担主体及其责任分担是退出路径的关键所在，到底是省还是县承担，是财政兜底还是投融资主体以市场化运营偿还，是到期归还、展期还是再融资，这些都应充分透彻地分析和研究。

据地方政府公布的信息，一些省份易地扶贫搬迁资金规模较大，少则几十亿元，多则达数百亿元。这些资金的偿还不仅要符合资金管理的基本规律，按契约精神和市场通行做法，也应充分考虑投融资主体乃至贫困地区的现实财力，不宜简单粗暴地用行政手段，而是要全面系统地构架退出路径。作为一项新课题，目前国内外几乎没有直接与之相关的研究文献，多是间接资料，如政府融资平台、地方政府债务、扶贫资金政策评估或绩效评价、扶贫贷款风险管理、乡村振兴政策等。诚如前文所述，易地扶贫搬迁资金退出路径的研究政策性较强，学科理论体系交叉融合，既要从学术学理角度阐述，又要充分考虑现实情况。本文以F 省为例，介绍投融资主体的法律关系、搬迁资金结构及资金流向，分析易地扶贫搬迁资金退出过程中存在的问题，阐述资金退出应遵循的基本原则，努力探究科学合理、符合实际的易地扶贫搬迁资金退出路径，为政府决策提供一些具体的思路和框架建议。

二、F省易地扶贫搬迁资金使用情况及存在的问题

（一）F省投融资主体及其资金情况

根据国家文件要求，F省依托某省属国有企业，设立省级扶贫开发投融资主体，与依托单位的业务分隔，实行封闭运行、财务独立核算、不合并报表。资金主体间的关系如下：省发改、财政和农业三部门与省投融资主体签订政府购买服务协议；省投融资主体采取统贷统还模式，负责筹集扶贫开发资金，主要承接地方政府债券、国家专项建设基金，以及政策性、开发性金融机构提供的中长期低息贷款，分别签订投资合同或借款合同；有搬迁任务的县（市）成立县扶贫开发投融资主体（或称“项目实施主体”），或指定现有平台作为投融资主体，县政府与县投融资主体签订政府购买服务协议；县投融资主体与省投融资主体按照市场化原则签订用款协议，承接地方政府债券、专项建设基金和低息贷款，并具体开展项目实施；若对非建档立卡的贫困人口实施易地扶贫搬迁，可由县投融资主体直接与金融机构签订借款合同，使用优惠利率，并承担还款责任。如图1所示。

图1 易地扶贫搬迁资金主体关系图

除中央预算内投资、地方财政补助经费和搬迁对象自筹资金外，还有省投融资主体运作的资金，具体资金流向如图2 所示。这些资金主要用于搬迁人口住房建设、配套基础设施建设、基本公共服务设施建设、土地整治和生态修复等。

图2 易地扶贫搬迁资金流向示意图

省投融资主体运作的资金有债券、基金和贷款三块：（1）地方政府债券。通过省政府发行地方政府一般债券，作为资本金注入省投融资主体，F 省该资金规模约8.3 亿元，按照建档立卡贫困户每人1万元拨付给有搬迁任务的县投融资主体。（2）专项建设基金。通过政策性、开发性金融机构发行金融债而设立的易地扶贫搬迁专项建设基金，作为资本金注入省投融资主体，F省该资金规模约4.2亿元。金融机构、省财政、省投融资主体三方签订投资合同，明确投资收益和投资回收安排。省投融资主体将基金按建档立卡贫困户每人0.5 万元拨付给有搬迁任务的县投融资主体。（3）中长期低息贷款。根据有易地搬迁意愿的国家建档立卡贫困户申请情况，由省投融资主体按照人均不超过3.5万元的标准，向金融机构申请中长期低息贷款，并签订借款合同明确利率和还本付息安排，F省此块资金规模约10亿元左右，省投融资主体收到贷款资金后再拨付给县投融资主体。

（二）F省易地扶贫搬迁资金使用存在的问题

1.资金主体偿还责任不明确。易地扶贫搬迁工作中涉及省和县发改、财政和农业等部门，以及投融资主体，还有项目建设单位、乡镇政府和农户等不同主体，涉及的利益关联方多。虽然省政府明确了各主体的职责分工，权利义务主要通过各类法律文本来规范和调整，但是最终的偿还责任主体并不清晰。政府购买服务协议由发改、财政、农业三部门（甲方）与同级投融资主体签订，约定由甲方督促各级政府将本协议和县级购买协议约定的资金纳入年度地方财政预算和中期财政规划，将三部门统一作为购买主体，到底是哪个部门来落实，还是每个部门各管一块，是纳入省级还是县级财政预算也不明确，在实操中存在困难。

根据专项建设基金投资合同、金融机构借款合同约定，省投融资主体负责“统贷统还”，即要按投资合同约定支付投资收益和进行减资安排，或按借款合同承担还本付息责任，根据省投融资主体与县投融资主体的用款协议，县投融资主体需按约定支付本息，从中可以看出在整个资金链上，省和县投融资主体均要直接负担偿还责任。实务中，省和县投融资主体往往不是真正的资金需求方或使用方，仅仅是政府向社会提供公共产品服务的“资金通道”，导致资金退出时可能会出现权责不清、扯皮推诿的现象，降低资金退出的效率，甚至没有主体来真正承担偿还责任，产生违约风险。

2.资金传导链条长。易地扶贫搬迁资金通过省投融资主体以签订用款协议方式放款至县投融资主体，资金传导到县里后，用款路径各不相同：如直接拨付至农户或者建设项目单位；拨付至县农业部门，再拨付至农户或者建设项目单位；先拨付至县财政部门，再拨付至乡镇财政所，财政所拨付至农户或者项目单位等。资金拨付时，每个主体需履行多个程序或签订法律文本。

偿还资金时，省投融资主体要向县里发布通知，县投融资主体往往要向财政或农业部门申请经费（或投融资主体以自有资金偿还），或许还需社会公示或地方党政决策，收到县财政资金后再转至省投融资主体，整个流程下来少则一个月多则两三个月，客观上为资金退出设置了障碍。

3.资金来源渠道复杂。易地扶贫搬迁资金除中央预算内投资和地方财政补助外，专项建设基金、债券、贷款三块资金来源不同，分别来自专项建设基金的投资者、地方政府债券投资者和政策性金融机构，前两块属于直接融资，第三块是间接融资，适用的监管制度不同。

不同来源的资金，性质不同，专项建设基金和地方政府债券对金融机构和地方政府而言是债务性资金，且又是省投融资主体的权益类资金（至少是具有债务实质的投资）；资金期限不同，专项建设基金对应的是政策性金融机构发行的债券，期限20 年，但作为资本金可能第五年就要开始分期减资，二者期限存在错配，地方政府债券的期限从3年到30年不等，中长期贷款期限一般不短于3年，在一个批次用款中，可能会包含多种来源渠道、不同期限的资金。资金来源渠道的复杂性，给易地扶贫搬迁资金日常管理和退出带来了不少困难。

4.部分县级财力紧张。不论是原国定贫困县或者省级贫困县，其财政保障能力较弱，甚至一些地区尚无法保障基本民生、工资和基本运转。当前省以下财政事权和支出责任划分不明确，若易地扶贫搬迁资金仍需按规定全额由县财政兜底，县财政预支未来的收入办当前的事情，如果后期土地收益兑现难度增加，到期清偿债务的风险将大幅增加，可能进一步传导产生系统性金融风险。若县投融资主体还款资金没有及时到位，省投融资主体就会形成了相应规模的“应收账款”挂账，导致主体流动资金短缺、流动比率下降，还会导致省投融资主体信用等级下降等一系列问题，从而阻碍资金退出。因此，易地扶贫搬迁作为政府主导的民生工程，存在着县级财政可承受力不足、难以单方面承担偿还责任的风险。

5.投融资主体还款能力弱。粟勤等（2021）认为，政府融资平台定位应包含政府出资、独立法人及投融资功能三个要素，其表现为产权不清晰、依赖地方政府持续性财政补贴。对照来看，虽然一部分省、县投融资主体未纳入政府融资平台目录清单，但其实际上是充当政府融资代理人和职能延伸者的角色，自身财富创造能力弱，对财政补贴等外部依赖程度高，在现有委托或契约关系下，政府、投融资主体和金融机构三者成为叠加状态的信用关系。投融资主体是基于政府开展易地扶贫搬迁工作需要而组建，大部分仅是搬迁资金的承接和拨付主体，但是在法律上却要承担搬迁资金的偿还责任，显然权利责任不对等。

由于F 省多山少地的地理环境，成片的移民搬迁工程量少，插花安置多，省融资主体效用没有最大化，没有真正参与到市场化运作。搬迁资金退出主要是依靠县投融资主体筹得的资金来还本付息，而县投融资主体也多是政府融资平台，这些主体缺乏“造血功能”，市场化程度低、偿债能力比较弱，一旦偿还出现问题，省投融资主体作为资金出借方将陷入被动局面。

当前，省和县投融资主体依靠自身偿债存在诸多难点，亟需加快建立通过自身盈利来实现资金有序退出的市场机制，具体表现为资产、负债和经营三个方面。首先，投融资主体资产质量不高，资产流动性差、变现能力弱，缺乏抵御风险的能力。其次，投融资主体资产负债率高，缺乏稳定的现金流入，经营发展和筹资主要靠债务性资金。最后，投融资主体经营行为体现政府意志，管理方式粗放，经营模式可持续性差，缺乏自身造血功能，难以形成具有竞争力的核心能力。

6.尚未建立搬迁资金绩效评价。财政搬迁资金绩效评价和专项审计，有助于提高资金使用效益。但是与财政资金不同，巨额的信贷资金缺乏科学统一的绩效评价和审计，由于涉及的资金来源渠道繁多、参与主体也多，在管理过程中存在多头管理现象，各部门、各主体各管一块，很难做到统筹规划。一些资金拨付到县投融资主体后，是否按规定分配、使用和管理，是否按要求用于搬迁住房和公共基础设施配套建设，还是被投融资主体挪作他用、偿还其他融资等，对于资金投后效用如何，实务中缺乏这方面的鉴定和评价工作。

三、易地扶贫搬迁资金退出的总体原则

（一）有利于巩固脱贫攻坚成果原则

政府在各类文件中反复强调“摘帽不摘帮扶”，过渡期5 年乃至更长一段时间内脱贫地区、脱贫人口的发展依然面临内部困难挑战，如部分脱贫人口应对市场和自然风险能力弱、就业不够稳定、对政府转移支付依赖程度较高，部分脱贫地区后续发展基础依然相对薄弱、自然条件较差、经济发展水平较低，基础设施建设滞后、产业价值链低端等。黄云平等（2020）认为，我国建档立卡贫困搬迁群众面临搬迁与设施配套、安置发展、就近就业、综合改革、社区治理“五个不同步”的挑战，易地扶贫搬迁后续扶持应重点围绕提升公共服务均等化水平、产业发展带动减贫、贫困人口就业脱贫等方面统筹兼顾。由于易地扶贫搬迁资金具有强公共属性，巩固脱贫攻坚成果是底线原则，在易地扶贫搬迁资金退出实施中，要做好返贫动态监测，特别是财力脆弱和基础设施薄弱的地区，有针对性地采取必要举措和扶持政策。

（二）风险责任共担原则

风险责任共担是搬迁资金退出的核心原则。易地扶贫搬迁作为各级政府的事权和应履行的公共支出责任，从中央到县乡都应结合情况制定共担方式。若完全由中央和省级承担，部分地区会借助政策契机盲目扩大支持范围和内容，造成资金浪费和重复建设；若完全由基层县乡承担，会加剧贫困地区财政负担，甚至出现系统性风险。因此，资金退出责任要建立多主体共同承担机制，做好事权和支出责任划分，政府间建立风险责任分担机制，打破政府兜底预期。

根据国家发改委相关文件，由市场化运作的省投融资主体按照“统贷统还”模式承接贷款，不纳入地方政府债务。一些实务工作者疑惑于，到底哪些债务属于地方政府债务，不同情况有不同口径和标准。贾云洁等（2021）认为，目前，我国对政府隐性债务的衡量缺乏统一的口径，导致在对隐性债务进行审计时没有一套科学、合理的参照办法，采用什么样的技术和流程很大程度上依赖于审计检查人员的主观判断。因地方政府债务衡量标准不一，导致时常出现“哪些债务需要财政负担兜底，哪些是企业市场行为应自主承担偿还责任”的疑问。因此，风险共担机制的前提条件是要分清楚哪些属于地方政府债务，对于易地扶贫搬迁的三块资金要分类分级甄别评估，明确还款责任分担比例。

（三）市场化运行原则

“市场化”一词频繁出现在易地扶贫搬迁的各类政府文件和法律文本中。市场化运行作为搬迁资金的标志性原则，其蕴含两个方面的含义。一方面，专项建设基金来源于金融机构公开发行的金融债券，地方政府债券是省政府公开发行的一般债券，低息贷款则建立在投融资主体与金融机构基于合同为基本安排的信贷关系上，这些资金的来源、使用和偿还都要遵循市场化原则，尊重资金管理和使用规律；另一方面，在乡村振兴战略的大背景下，脱贫地区的投融资主体要遵循市场化运行原则，挖掘新业务，开发新资源，推进市场化转型，如可开展特色种养业、新型旅游业等产业，不断充实优质资产，提升核心竞争力，逐渐从政府出资金、注资产向政府负责出政策、出服务转变，逐渐从利润亏损向主体自主盈亏平衡转变，逐渐从主体完全由财政负担偿还责任向自主负担偿还责任转变。

四、易地扶贫搬迁资金退出路径设计

易地扶贫搬迁资金退出路径设计要穿透审查，资金偿还责任主体仅指最终或实际偿还责任主体，如财政拨付资金给投融资主体用于偿债，则财政是偿还责任主体。财政与同级投融资主体，在法律上是独立的民事责任主体，应做明确区分，但也应考虑财政与投融资主体在资源分配、资金支持、政策保障等方面现实情况给予统筹考虑。退出路径的核心在于确定偿还责任主体和责任分担机制，确定了责任主体和分担机制，则退出的基本脉络就显现出来了。

根据偿还责任主体的数量或类别，可分成到期展期或再融资偿还（实质上是到期不偿还）、完全由财政承担、完全由投融资主体承担、2家及以上主体共担承担等四种路径。如表1所示。

表1 易地扶贫搬迁资金退出路径设计

路径一，采取到期展期或再融资偿还模式，可根据资金渠道不同分成三种具体方式。该路径实质是到期不偿还，即具有偿还压力小的优点。除地方政府再融资债券已是常规手段外，该路径可能存在舆论风险和信用风险，在展期或借新还旧过程中可能导致原资金违约，影响投资者和社会公众的预期。因此，除非地方财政出现严重的偿还困难，否则不宜选择路径一。

路径二，采取完全由财政偿还模式，可根据财政负担层级分成两种具体方式。该路径财政偿还压力最大，投融资主体偿还压力最小，实质违背了市场化运行的初衷。完全由省财政负担，将会不利于发挥基层主观能动性，导致权力寻租和资金浪费；完全由县财政负担，将加剧落后地区财政压力，省级政府在易地扶贫搬迁中责任缺失，甚至有可能对脱贫成果产生不利影响，进一步恶化地方经济社会环境。因此，路径二并不是优选。

路径三，采用完全由投融资主体偿还模式，可根据投融资主体层级分成两种具体方式。该路径财政无偿还压力，仅需通过投融资主体自筹资金来偿还，最符合市场化运行原则，但在实际中不具有可行性。当前投融资主体核心竞争不强、市场化收入不足，采用该路径极可能导致投融资主体“暴雷”，引发社会担忧。该路径最终可能会演变成地方政府来买单，实质上与路径二最终承担主体可能是一致的。

路径四，是2家及以上主体共担偿还模式，可根据共担主体数量分成十一种具体方式。该路径虽然分成多种具体方式，但是总体遵循了风险共担原则，一定程度上考虑了政府间事权和支出责任的合理划分，部分方式还兼顾了市场化的原则。总体来看，相较前三种路径更加合理科学。

采用路径四，还需通过责任分担比例的确定进一步优化路径，主要需要考虑两个方面的条件：

条件一，是基于政府间事权和支出责任划分确定基本分担比例，结合县发展程度和财力情况进行比例调整。例如可设置省、县基本分担比例为4∶6，将县发展程度和财力情况分成极困难、困难、一般、良好等4档，调整后分担比例可为7∶3、5∶5、4∶6、3∶7。客观地说，分担比例体系框架设置较为复杂，需进一步专门探讨。如表2所示。

表2 省和县调整后分担比例

条件二，是对地方财政和同级投融资主体的关系进行确认，可按地方财政对投融资主体资源分配的情况分成完全资金通道型、主要依靠政府资源倾斜型、部分依靠政府资源倾斜型、无资源倾斜且具有市场竞争力型等四种情况，赋予相应分担比例。例如，四种资源分配情况的财政、投融资主体比例可分别为10∶0、8∶2、5∶5、3∶7，当然这个比例可根据实际情况进一步探讨，甚至可分阶段采取不同比例。如表3所示。

表3 财政和同级投融资主体分担比例

假设按前述比例，某县是财政困难型地区，省投融资主体是主要依靠政府资源倾斜型模式，县级投融资主体是部分依靠政府资源倾斜型模式，即省、县调整后分担比例为5∶5，省财政和省投融资主体分担比例为8∶2，县财政和县投融资主体分担比例为5∶5，则省财政、省投融资主体、县财政、县投融资主体的分担比例为4∶1∶2.5∶2.5。

五、易地扶贫搬迁资金退出路径建议

（一）科学合理确定偿还责任主体和分担比例

梳理和分析搬迁资金涉及的各类各级主体直接的法律关系、权利义务和经济实质，构建优化偿还责任主体的基本组合，按照建立现代财政制度的总体要求，基于政府间事权和支出责任划分，进一步理顺政府间财政关系，建立权责匹配关系，合理确定政府间易地扶贫搬迁责任分担比例。对于涉及多部门的综合性工作，要科学划分同级政府不同部门的责任，如除财政和投融资主体外，是否由农业农村部门和发改委承担一定搬迁资金偿还责任，从部门所属经费中安排统筹用于偿还债务，值得进一步探讨。

（二）明确搬迁资金退出工作的牵头部门

若由省投融资主体负责牵头资金退出工作，由于没有行政权力，难以协调同级行政部门和县财政，即使确定了各主体的责任分担比例，但是如果一家主体因各种原因导致资金未及时到位，将影响资金整体退出工作。正如前文所述，易地扶贫搬迁资金涉及主体众多、资金链较长，须明确指定具有牵头抓总、行政约束力能力的行政主管部门负责搬迁资金退出工作，对于分担责任拒不执行的可由牵头部门提请领导小组研究，一定程度解决推诿扯皮问题，降低反复协调沟通的难度，提高办事效率。

（三）提前谋划，加强财政预算管理

易地扶贫搬迁资金退出，主要还是依赖财政资金，因此要根据不同性质资金，分类做好资金还本付息计划，及时上报发改、农业或财政部门做好偿债资金预算工作，对已经批准的经费预算要严格执行，切实维护预算的严肃性，按要求和规定用途安排资金，不得截留、挤占和挪用，切实做好易地扶贫搬迁资金的退出管理和还本付息工作。由于资金来源多且期限不尽相同，要利用信息化、大数据手段，做好搬迁资金数据统计和核算，打足提前量，将偿债资金纳入中长期财政规划。

（四）严格按照市场行为落实资金偿还责任

金融市场是活跃的交换市场，在搬迁资金的退出过程中应重视契约精神，发挥市场的基础配置作用。易地扶贫搬迁资金中的专项建设资金偿还，要符合金融债的有关规定，同时要按投资合同约定做好收益付息和减资安排，若需变更合同要经当事方协商同意重新签订合同；地方政府一般债券要规制于财政部各类规定和人大批复的债务限额，协调好一般债券期限和投资期限的关系，债券到期后省财政视情况确定是否发行再融资债券；中长期低息贷款作为间接融资，应完全按照借款合同支付利息、偿还本金，不宜行政命令强制干预投融资主体与金融机构间的市场行为。

（五）加快投融资主体市场化转型

在新的发展阶段明确投融资主体新的经营范围、职责定位和战略方向，积极推进现代企业制度建设，更好发挥投融资主体的功能作用，实现自我发展，助推乡村振兴战略实施。特别是，投融资主体要推进业务转型，利用区域资源禀赋，提升市场竞争力，培育做大经营业务，可考虑转向安置区新型城镇化建设和乡村产业振兴等领域。用好直接融资市场，通过发行公司信用类债券等方式破解融资难题，乃至引入民间资本和战略投资者，开展混合所有制改革，优化内部治理体系。