全过程人民民主视域下公民参与城市公共决策研究

赵振宇

习近平总书记强调，“人民民主是一种全过程的民主，所有的重大立法决策都是依照程序、经过民主酝酿，通过科学决策、民主决策产生的”[1]。全过程民主的结构体系是立体的，是全链条、全方位、全覆盖的民主。公民参与城市公共决策是全过程人民民主的重要体现，也是保障公民权利的必然要求。深刻把握全过程人民民主视域下公民参与城市公共决策，对于推进全过程人民民主，加快城市建设与发展，保障和改善民生具有重要意义。

一、全过程人民民主视域下公民参与城市公共决策的内容

城市公共决策所涉范围甚广，关系国计民生的方方面面。综合看来，大致可分为四类，即社会保障、环境治理、城市规划、交通管理等主要方向。其中社会保障决策的制定，更是与公民的生活息息相关，也是公民最关心的公共决策方向。

（一）社会保障

党和政府立足人民立场，以人民利益需求为出发点，在城市建设中加快推进以下建设：①因地制宜改造城市老旧小区，推进小区基本公共设施建设，防止大拆大建，改善基本居住环境。②格外关心城市生活中住房难现象，扩大保障性租赁政策覆盖率。③针对易发洪涝灾害的城市，着力提升城市洪涝灾害防御能力；在易发洪涝的周边城市，实施防洪提升工程，降低外洪入城风险。④对老化的管道设施进行更新改造，保障公民用水用电、供暖、燃气的安全稳定。在这些社会保障政策的制定过程中，只有将政策设计与公民参与充分结合，才能夯实公民生存和发展权利的坚实基础。这些政策的制定和实施关乎全体社会成员的利益，因此决策部门在推进决策的过程中，应充分考虑公共利益的要求，充分发挥公众参与在微观决策和实施过程中的作用，使舆论更好地进入决策系统，发挥组织舆论收集的“靶向”作用。

（二）环境治理

环境治理关系国计民生。在政府的推动宣传和公民自身对环境问题的关注下，治理环境污染的政策也受到了广大公民的重视。由于环境污染治理工作的复杂性和不确定性，仅依靠政府的单一主体并不能实现政策预期效果，为此需要诸多主体共同参与。公民参与政策制定过程是其人民当家作主地位的体现，能够在政策实施过程中，加深公民对政策的理解，加快公共政策的落实与公民的认可度。借助于公民对环境污染政策的较高敏感性，由此吸引公民参与政策制定过程，政策的结果便会是民心所向，在实施过程中受到的阻力就会变小，决策的落实率和反馈率也会增强，政府可以更加客观有效地测评政策实效，进而实现政策的优化与升级。通过公民参与环境污染政策的监督与制定，让公民增强环保主人翁的科学认知，激发保护环境的积极性与责任感，实现人民当家做主。

（三）城市规划

城市规划涉及政治、经济、文化等多方因素，起着引领城市发展的标尺作用。城市规划具有公共利益属性，城市中相关物质的变更会导致相关利益的改变，从而影响决策中相关利益的群体利益。在城市规划的决策中，中国共产党始终坚持人民的主体地位，始终代表最广大人民的根本利益。政府积极引导公民依法有序地参与城市规划过程，例如在打造宜居城市的各项数据评估指标中，政府广泛征集公民的评估与建议，集结公民的个体知识，使城市规划更具科学性、民主性。同时公民参与城市规划还可以直观表达自身未被关注到的利益需求，补充城市中多元利益的正当基础，真正做到了人民城市为人民。

（四）交通管理

交通出行是公民在城市生活中必不可少的活动，良好的交通环境可以提升公民出行的便利程度，提升对城市生活的满意度。在培育现代化都市圈的规划设计中，政府依据城市交通路线现状，科学规划多种轨道交通，以既有线和新线的交接推进城际市郊等轨道交通薄弱区域发展，打通“瓶颈路”，为公民打造便捷快速的都市通勤圈。在吸引公民参与中，政府进行了一系列的决策和制度设计。如在听证制度方面加强监督，如果听证中存在可能有失公正的现象，或听证结束后遭到公众舆论强大的压力，听证应该被认定为不具备效力。这些制度设计使公民得以根据自身体会，通过依法有序的方式，为政府的交通规划与管理决策提出意见与反馈。

二、公民参与城市公共决策的对策研究

（一）建立精细化的制度安排

1.完善人大代表的比例。在发展和实现全过程人民民主的过程中，人民代表大会制度是重要制度载体。面对全过程民主这一新型民主模式，人大代表的比例构成应更加精细化，覆盖面应该更广泛，加强人大代表的代表性作用，使人大代表参与的公共决策能够充分代表反映民意；同时健全人大代表选举机制，完善候选人信息普及，加强选民对候选人的了解，克服可能存在的虚假选票和随意选票现象。

2.完善党内民主制度。中国共产党的领导始终是实现全过程人民民主的根本保证，所以必须加强完善党内民主制度。完善党内民主制度的重点和基础是保障党员群众平等的知情权，只有党员群众享有广泛而无差别的信息，保证每位党员群众的信息平等，才能促进党员群众积极通过多种渠道、多个环节、多个层面对党员干部进行选举与监督。要遵循公开、平等、竞争的原则，在党内实行差额民主选举，从授权环节就保障党员的选举权和监督权，加强对被授权者的监督。同时，要赋予党员群众罢免权，可以允许党员群众联名罢免领导干部[2]。

3.加强信息平台制度建设。随着信息化的普及与运用，公民参与城市公共决策的过程变得简单而成本低廉，这就要求政府采取精细化的管理和服务，以人民本位为导向，构建精细化的决策参与平台。一方面推动政府开放公共数据，打通政府部门与其他单位之间的数据壁垒，提升公民的参与度和决策的透明度。另一方面，积极引导决策参与主体重心和资源下沉到社区，鼓励基层党组织、居委会、社会组织和居民发挥主体作用，积极探索公民参与城市公共决策的新模式。

（二）统筹社会组织的合法性与自主性区间

1.拓展社会组织资源获取途径。在社会组织的对外资源需求中，除了政府对社会组织的资源支持，社会组织还可以通过私人和慈善机构获得组织生存资源。从除政府之外的其他途径获得组织资源，可以减轻社会组织对政府资源的依赖程度，从而更好保护社会组织的独立性。在社会组织参与城市公共决策的过程中，可以减弱政府对社会组织对政策意愿的干预程度，从而组织成员可以实现更好的意愿表达。社会组织在接受私人、慈善机构捐款的同时，政府应该加强完善关于慈善捐款的制度条例，使捐款过程合法合理、透明公正，确保社会组织存在的合法性和正当性。

2.政府合理引导。社会组织对政府资源的过度依赖虽然限制了社会组织的独立性，但却确保了社会组织的合法性。这种半官方性质的社会组织在社会和政治生活中起着非常重要的作用，是公民参与城市公共决策、实现人民民主的一大社会平台。党的领导是人民当家作主的根本保证，所以在社会组织参与政治实践的过程和结果中，政府应加强对社会组织的规范性引导，通过规范性政策的制定，引导社会组织依法参与政治生活，引导公民合理有序参与公共决策。

3.政府和公民的双向评估机制。政府将权力下放给社会组织，意味着随着权力的下放，责任也被下放给社会组织。由于自身绩效被纳入考核范畴，在参与公共决策时，社会组织存在着为迎合政府意愿，忽略社会成员实际需求，使公共决策不能真正实现公民利益表达落实的情况。因此政府应加强对社会组织的事中事后监管，健全和完善监管体制机制建设，保证社会组织在参与公共决策时反映的利益和诉求落在公民需求的实处。此外，政府应将公民纳入对社会组织的评估机制中，使公民对社会组织的建议能够对社会组织起到一定的影响作用，从而使社会组织无法忽视公民关于公共决策的意见表达，确保公共决策中民意的表达与实现。

（三）有效整合多元利益

公民参与城市公共决策的活动本质上说是以追求利益、实现利益为根本动力。从城市发展层面而言，以共同利益作为凝聚共识的动力源泉，关键要在众多利益诉求中找到利益共同点。政府应致力于完善城市的基本公共服务和公共产品，使生活在城市中的公民获得满意度和认同感。这种认同感的获得会使公民对政府决策的信任增加，相信政府所作的决策是为了公民的公共生活更加美好，由此凝聚城市共识，在参与城市公共决策的过程中，会倾向于考虑群体成员的公共利益，并由于对政府的信任，愿意暂时放弃自己的个人利益，为社会成员的群体利益和城市发展做出相应的牺牲。当城市的公共服务因为自身参与的公共决策越来越完善，公民生活从城市发展中获得越来越多的便利，公民会更加积极地投入公共决策的参与过程中，公共利益的获得也会更加深入人心。