水土保持信息系统管理机制模式构建

罗志东

(水利部水土保持监测中心,100053,北京)

水土保持信息化是实现水土保持现代化的重要途径。水土保持信息系统是信息化建设的重要内容。2000年以来,随着全国水土保持监测网络和信息系统建设工程的实施,水土保持信息化建设全面启动。水利部开发建设涵盖监督管理、生态治理和监测评价三大主要业务的全国水土保持信息管理系统,建设相应业务数据库,并根据水土保持业务更新,信息系统也不断进行系统更迭,对提升水土保持信息化管理水平,支撑水土保持业务现代化管理发挥重要作用。同时,近年来北京、重庆、贵州等约20个地方水行政主管部门[1],结合各自特色实际需求,也开发建设本级水土保持信息管理系统,进一步推进本地水土保持信息化建设。当前,随着信息技术的快速发展应用和国家“放管服”改革的深入推进,对水土保持信息系统的期望需求和应用要求也越来越高。水土保持信息系统建设与应用成效能否充分发挥的关键因素,一般认为要取决于系统技术构架是否先进、功能是否完善等。但更为关键的决定性因素是管理机制是否科学合理。如果先进的技术手段与现实管理需求不符,没有充分调动管理与技术人员主动性,没有有效的管理机制激励与约束,信息系统也难以充分发挥其应有成效。目前关于系统技术框架和功能的研究相对较多。以往研究[2-5]针对安徽、新疆、河南和太湖流域等水土保持信息系统设计思路与应用提出了针对性的解决方案,但关于信息系统管理机制的研究尚没有解决方案,还不能系统全面有效指导水土保持信息系统的开发建设和持续应用;因此,迫切需要按照系统需求、建设、应用、运维等全流程环节研究提出一套完成的管理机制模式,从管理机制角度切实保障信息系统建设成效持续发挥,真正提升水土保持信息化管理水平。

1 机制体系框架

管理机制的构建是一个系统性工作,不是仅针对某一个建设管理环节的任务,而需要针对系统建设管理全流程、全环节进行构建。同时,管理机制的建设也反映信息系统建设应用的定位,最终服务目标是行业管理部门,而不仅是信息技术支撑单位。围绕上述2个层面进行梳理分析,笔者提出构建 “四环节+两融合”的信息系统管理机制整体框架(图1)。“四环节”是基于信息系统建设应用的全流程,划分为需求管理、建设管理、应用管理和运维管理的4个信息系统生命周期环节。“两融合”是指行业管理部门的管理措施与技术部门的技术手段要相互融合、紧密联系,融合建立相应的管理机制体系,同时行业管理部门侧重需求与应用环节为主,技术部门以建设和运维环节为主,即行政主管部门和技术支撑部门在相应环节融合过程中的功能定位也不同,分为“主导”和“参与”2种定位。“主导”定位是核心,起到牵头和支配作用;“参与”定位是辅助,起到配合和支持作用。“两融合”要体现在“四环节”过程中,“四环节”要通过“两融合”来实现。

图1 系统管理机制体系整体框架图

2 需求管理

2.1 问题对象

信息系统需求分析是建设信息系统的首要环节。一般在系统建设周期中,需求分析阶段在系统建设过程中是主要的,其次才应是系统代码开发实现。在需求管理阶段,存在的常见问题主要有2方面:一是系统定位不清,到底是为行业管理服务的管理信息系统,还是为技术单位服务的工具性系统不清晰,致使未来信息系统使用对象也不明确。另外管理部门介入程度低,常见需求分析为信息技术部门或开发单位负责,相应管理部门不介入或介入很少,致使开发出来的信息系统,不能满足相应业务管理要求。

2.2 机制模式

水土保持信息系统主要由各级水行政主管部门主导提出,其定位应为行业管理服务的管理信息系统,而不是为实现某项技术工作的工具性系统。系统使用对象应为管理部门及其对应的业务支撑部门,需求管理应由管理部门人员主导。需求管理机制的建立应包括管理主导机制和双向交互机制2个方面。

2.2.1 管理主导机制 建立“管理部门主导、技术部门实现”的主导机制,确立信息系统为管理部门所用、为管理部门服务的主导思想,明确系统的管理功能定位和功能实现目标,技术部门协助理顺管理业务流程分析,为最终建设定位准确的信息系统奠定坚实基础。

2.2.2 双向交互机制 建立“目标导向—技术实现”的交互机制,信息技术部门或开发单位围绕管理部门提出的定位与目标,充分发挥技术部门信息技术优势,采用成熟可靠的信息技术,按照“技术成熟稳定、安全可靠”的原则,与管理部门充分沟通交互,不断优化调整系统目标与流程,最终形成系统开发技术需求。

3 建设管理

3.1 问题对象

建设管理是建设信息系统的重要环节。信息技术支撑部门或开发单位要基于确定的需求情况,设计科学、先进、合理的技术框架,完成系统开发建设。系统变更随意发生、没有控制约束是系统开发建设环节的主要问题,待到系统开发建设完成后,再提出很大的改动,已难以修改或修改经费和时间成本过高,一些系统开发甚至出现推倒重来的情况,造成建设投资的浪费。

3.2 机制模式

系统建设管理过程中,要确保按照既定的系统目标实现,建立以技术单位为主,管理应用单位参与的机制,推进系统开发建设。建设管理机制的建立应包括变更决策机制和确认移交机制2个方面。

3.2.1 变更决策机制 系统需求分析报告是系统开发建设的重要依据和根本指南,系统建设过程根据实际情况发生变更也是正常的事,但变更不是随意进行,要建立严格的变更约束机制。一些技术性和常规有依据的变更可由技术单位审定予以实施,但对于涉及管理方面的重大变更,必须由原业务管理部门主导研究和审定,按照约定的变更程序予以变更,确保系统建设主导方向不变。

3.2.2 确认移交机制 系统需求分析环节对系统的描述主要停留在文本描述或原型描述状态,和最终实现的系统状况还有一定的差异。要建立系统确认移交机制,作为系统的主要管理应用方,在系统开发完成并验收之前,要对系统的功能、性能、界面布局以及易用性等方面进行审核确认,确保系统建设满足管理期望的建设目标和标准。同时也要建立系统移交机制,在系统全面完成开发转入应用运维环节之前,由系统承建的信息技术部门正式转交系统应用单位,转向应用环节。

4 应用管理

4.1 问题对象

信息系统的生命力在于应用。目前水土保持信息系统最为突出的问题是应用不充分,主要体现在2方面:一是应用主体部门不明确,出现“谁开发、谁负责应用”的现象,系统承建的信息技术部门也经常“被作为”应用部门负责系统应用,但实际上信息技术部门根据职责分工,不直接参与基于信息系统的业务管理工作。二是业务管理部门应用较少,在业务管理环节也形不成对系统应用的约束机制,系统数据填报不全面、质量不高、不及时等问题难以从根本上得到解决,系统应用成效发挥不明显。

4.2 机制模式

对应用环节存在问题,应坚持问题导向,建立相应管理约束机制,在日常业务管理工作中进行融合应用,充分发挥系统建设效益,提升业务管理的效率与水平。应用管理机制的建立应包括责任管理机制和约束激励机制2方面。

4.2.1 责任管理机制 要树立系统为管理部门所用的理念,建立以业务管理部门为主体的系统应用责任管理机制,切实发挥系统应用的主动作用。责任管理机制的建立要结合业务管理部门的实际情况来落实,按照水土保持监督、治理、监测等业务进行划分的管理部门,可将信息系统按照相应的子系统或功能模式进行应用责任划分,明确相应的应用部门及责任人员;机构相对较小,没有相应部门划分的单位,可以按照承担相应业务管理工作的人员建立应用责任机制,落实到具体的人员,掌握系统的使用,结合系统功能开展业务管理查询、统计、调度以及分析、决策等工作。

4.2.2 约束激励机制 除业务管理部门作为系统应用的应用主体外,还要建立覆盖涉及全部系统功能使用用户的约束激励机制。以“系统功能数据流”为核心,全面梳理系统数据采集的源头用户,按照“谁生产、谁录入、谁负责”的基本原则,结合业务管理要求,分别建立不同的管理约束考核机制,确保数据采集及时、准确和完整,从而为高效业务管理和科学决策提供科学准确的支撑。约束激励机制应以提升管理效率、减轻用户负担为出发点,已通过系统填报的数据,不再通过其他方式统计上报,在用户角度既满足上级管理需要,又方便自己信息查阅使用,减少重复工作量,进而增加用户系统应用的积极主动性,提升系统的生命力。

5 运维管理

5.1 问题对象

系统运行维护工作是系统管理的重要基础性工作,其主要作用是保障系统安全稳定运行,过程中不产生大的故障;加强技术培训与指导,及时解答管理者和用户的疑问,保障应用顺利开展;实施开发性维护,针对管理者和用户使用过程中提出的一些功能优化、局部功能等进行开发维护,保障系统与业务与时俱进,不断完善。而在系统建设与应用的实际工作中,“重建设、轻运维”现象比较普遍,运维工作重视程度不够,经费落实保障不足,运维服务意识淡泊,从而产生管理部门和用户反馈的问题得不到及时回复,难以支撑系统业务开展,降低系统的使用效率。

5.2 机制模式

要将系统运行维护纳入信息系统全生命周期的重要一环,树立“以信息技术部门为主体,以服务为理念”的管理原则,建立“保障、服务、反馈”三位一体的运行管理机制,切实保障系统不断完善发展。运维管理机制的建立应包括经费保障机制、用户反馈机制和服务体验机制3方面。

5.2.1 经费保障机制 要将系统运行维护放在与系统建设同等重要的地位,在信息系统项目立项环节(包括初步设计,实施方案等)明确系统运维的保障要求,按照国家及水利系统维护定额标准,分年度列支足额的系统运维经费,保障系统运行维护工作的正常开展。运行维护工作可由信息技术支撑部门承担,或者委托第三方系统外包服务单位开展。

5.2.2 用户反馈机制 系统的生命力在于应用,应用的核心在用户体验。要建立用户反馈机制,畅通与用户的联系沟通渠道,约束或引导用户在使用过程中发现的问题和优化建议及时进行反馈,制定规范的用户反馈登记表,将用户通过书面、网络、电话或面对面交流反馈的意见登记在案,规范意见处理流程与处理时限,及时将处理结果向用户进行反馈。

5.2.3 服务体验机制 系统运行维护是一项服务性很强的工作,特别是在政府行业管理部门,这种理念体现的不理想,与社会企业的服务理念有很大差距。要建立服务管理机制,加强系统运行维护人员的培训,强化系统运维单位和人员的服务意识,同时建立运维人员考核评价体系,将系统运维工作量、工作成效以及服务水平作为考核依据,有效提升系统运维的良好的服务体验。

6 结论与讨论

管理机制是保障信息系统有效建设与应用的重要举措。信息系统管理机制的建立不是一个标准的事物,不同的管理层级、管理单位在业务管理方式、部门组成和人员结构等方面还存在很多差异,管理机制在具体落实过程中要结合各自实际有针对性的细化,并在实施过程中结合特殊情况及时调整完善,最终建立完善符合本地或本单位实际情况的信息系统管理机制,有效提升信息系统建设和应用效能。