中国人口政策演变历程及原因分析

郭艺青

摘 要：人口问题关系到国家经济发展及民族未来，人口数量的增长和结构的转变必须同经济发展相适应，而人口结构转变并非一朝一夕之功，需要由人口政策不断调整并紧跟人口变化的步伐。从提倡生育到计划生育再到全面三孩，探讨这种变化的原因对我国后续人口政策的制定具有重要的理论指导意义。本文系统梳理了新中国成立以来各个时期的人口政策，探究其演变历程和制定原因，并分析了不同阶段人口问题的演变逻辑，最后立足于当代人口现状，给出了解决目前我国人口问题的政策建议。

关键词：人口政策；人口结构；计划生育；老龄化

中图分类号：D9     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.19.066

1 中国人口政策演变历程及原因分析

新中国成立以来，人口从1949年的4.75亿增加到了2022年的14.1亿，人口数量和人口结构的阶段性特征明显，人口政策也因时制宜，成为经济发展中的重要主题。而生育政策是人口政策中最重要的组成部分，据此我们可以将新中国成立后的人口政策演变分为如下几个阶段。

1.1 1949-1953年：人口恢复阶段

在新中国成立之初，国家百废待兴，亟须广大人民群众投入到生产建设中去，而此时我国人口相对较少，需要增加人口数量。但由于经济发展基础薄弱，医疗水平低下，1949年我国人口数量为4.75亿，死亡率高达2%，出生率3.6%，自然增长率仅为1.6%，因此需要提倡生育，并严格限制节育和人工流产。在此阶段，国家发布了《机关部队妇女干部打胎限制的办法》《限制节育及人工流产暂行办法》等文件，严禁非法打胎。我国自古就有养儿防老、多子多福、传宗接代等思想，并且时任国家领导认为世间一切事物中，人是第一个可宝贵的。在共产党领导下，只要有了人，什么人间奇迹也可以造出来。于是便倡导人民多生多育。另外，我国当时面临的国际形势不容乐观，尽管已经赢得了抗美援朝战争的胜利，却牺牲约19万烈士，需要尽快弥补在战争中的人口损失，壮大工农业生产劳动力。到了1953年我国人口出生率为3.7%，死亡率1.4%，自然增长率增至2.3%，人口数量增加至6.02亿，提倡生育、限制节育的政策初见成效。

1.2 1954-1979年：提倡节制生育阶段

这一阶段提倡節制生育，但由于受到计划经济、自然灾害、“大跃进”和“文化大革命”等影响，政策出现了反复的情况，节制生育的力度不同，我们可以从不同时期的生育政策进行分析。

1.2.1 1954-1957年：开始提出节制生育

我国在这一阶段开始主张控制人口增长和节制生育，有如下三方面原因：其一，从人口变化上来说，1957年我国人口达到了6.47亿，相对于新中国成立初期，短短8年增长了约1/3，人口的规模和增长速度远远超过了党和政府的心理预期。其二，从思想上来说，节制生育的思想开始走进人们的视野。同年，马寅初发表的《新人口论》论证了“非控制人口不可”的核心思想，邵力子等学者也写文章呼吁普遍避孕。其三，从历史背景来说，中国正处于第一个五年计划时期，开始进行有计划的工业生产，而人口尚处于无计划扩张阶段，人口急剧增长和粮食紧缺之间矛盾尖锐。因此，1957年毛泽东在最高国务会议上呼吁“要提倡节育，要有计划地生育。”

1.2.2 1958-1965年：计划生育政策初步实施

1958-1960年，全国上下掀起了“大跃进”、人民公社化运动，许多地方一方面劳动力不足，另一方面却因生育过快城镇人口出现了快速增长的情况，给民生造成了重大的考验。1959-1961年，我国遭受严重的自然灾害，全国面临粮食短缺危机。自然灾害过后，人多力量大的观点重回人们视野，人口又出现了短期的报复性增长。1964年，中国进行了第二次人口普查，人口数量已达6.9亿人，同年，国务院成立了计划生育委员会，部分地区也相继成立了计划生育工作机构，计划生育政策初步实施了起来。

1.2.3 1966-1970年：计划生育政策停滞

1966年“文化大革命”开始，实行有计划生育的大环境不复存在，计划生育工作机构被撤销，计划生育工作陷入停滞，人口重新回到了盲目发展阶段，人口增长率大幅提升，在这5年间，全国增加了约1亿人口。

1.2.4 1971-1979年：计划生育政策正式确立

1971年，我国人口已经达到了8.41亿，国家重新恢复提倡节制生育的一系列政策，提出了“一个不少，三个多了，两个正好”“晚、稀、少”等政策，并于1978年将“国家提倡和推行计划生育”写入宪法，自此该项政策被正式确立了下来。1971-1980这10年间，我国的总和生育率由581%下降到223%，人口自然增长率由26%下降到12%，计划生育取得了显著成效。

1.3 1980-2001年：计划生育严格实施阶段

1980年中央发表《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员公开信》，严禁超计划二胎和多胎，计划生育政策变得更加严格。两年后，中国进行了第三次人口普查，总人口为1008亿，这已经远远超出50年代孙本文根据我国耕地面积、粮食产量和就业情况而认定的8亿最适应人口数量。在三普数据公布之后，计划生育被定为基本国策。

20世纪80年代，中苏关系恶化，国际局势复杂，中国无法在国际市场上大量进口粮食和农副产品等，杂交水稻尚未全面推广，粮食极度紧张。此时改革开放不过短短两年，市场活力还未显现，就业岗位稀少，多数工作都是国家分配，劳动力严重过剩。数量众多的人口与复杂的社会问题之间的矛盾难以在短时间调和，于是计划生育政策由提倡被转为强制执行。自此至21世纪初，生育政策经历了局部调整、平稳过渡的20年，20年间人口总数量由1980年98亿增加到2000年的127亿，自然增长率由119%下降到076%，总和生育率也由226%下降到122%（数据来源于国家统计局），计划生育政策的效果基本符合预期。

1.4 2002年至今：逐渐放开计划生育阶段

自改革开放以来，人民吃饭问题基本解决，人口数量问题也不再是引起社会矛盾的主要因素，反而人口结构问题日益凸显，生育率持续走低，养老问题逐步严峻。如果不逐步放开计划生育政策，未來中国的人口老龄化问题将更加严重，对我国经济发展造成严重的威胁。于是在2002年政府推出双独二孩政策，提倡只生一个，允许部分二孩。2011年双独二孩全面实施。2013年单独二孩政策正式实施。2015年全面二孩政策实施。2021年全面三孩政策被写入《人口与计划生育法》。但频繁出台的人口政策未能扭转断崖式下跌的生育率。2002-2022年，我国人口出生率从129%降至了068%，数量从128亿增长至141亿，人口仅增加了102%，年平均增长率仅约05%，更为严重的是，自然增长率从064%降至了-060‰（数据来源于国家统计局），可以想象中国在未来很长一段时间内都将与老龄化和少子化等问题做斗争，并且会不断调整生育政策与配套的社会保障措施来应对这些问题。

2 不同时期的人口问题

我国不同时期的人口问题均出现了一定的历史性特征，这些特征的形成是由于政策、经济、社会和文化等多种因素的综合影响，并对我们了解我国人口问题的发展历程和未来趋势具有重要意义。

2.1 人口恢复阶段

在这一阶段，由于我国人口基数异常庞大，新中国成立后又一直高速增长，人口增长已经和四个现代化形成尖锐矛盾，这种矛盾突出表现为人口增长快与改善人民生活、劳动就业和劳动质量之间的矛盾。主要问题是少年儿童的抚养、教育和青年的就业，以及未来人口增速等社会焦点问题。

2.2 提倡节制生育阶段

在生产力水平低下的计划经济时期，人口数量庞大的问题凸显。一方面，人口数量多导致粮食供应紧张。在没有杂交水稻和化肥农药尚未普遍使用的背景下，1957年人均粮食产量为306公斤，1965年人均粮食产量为272公斤，远低于国际公认的400公斤粮食安全线（数据来源于国家统计局）。同时，我国依靠农产品换取外汇，使粮食供应更为紧张，人民温饱问题难以解决。另一方面，人口数量多使得就业安排出现困难。计划经济时期生产力水平低下，城市就业岗位有限，无法充分安排新增劳动力就业，为解决城镇知识青年就业问题，20世纪60年代我国开始有计划、有组织地开展上山下乡工作。受到多种因素的影响，上山下乡工作最后偏离初衷。

2.3 计划生育严格实施阶段

我国在计划生育严格实施阶段存在的人口问题主要有以下四个方面：

其一，性别比例严重失衡。根据正常生物规律，新生儿正常的男女性别比应为102～107之间，受计划生育政策严格实施的影响，1991-1995年全国出生人口性别比为115.42，1996-2000年全国出生人口性别比高达120.17，出生人口性别比远超正常范围。

其二，无户籍人口大量出现。由于地方领导干部政绩受计划生育影响，部分地方设置高额罚款和社会抚养费，甚至将计划生育和户籍挂钩，然而人们的生育观念短期并未扭转，部分家庭仍有较高的生育意愿，存在违法超生行为，超生儿上户口存在层层阻碍，从而出现大量无户籍人口。

其三，农村出现大量留守儿童。改革开放之后，大量农村人口涌入城市寻找工作机会，孩子留在农村由老人看护。留守儿童在成长的关键阶段，缺乏父母的关心照顾，不利于孩子的心理健康和成长发展。

其四，城市流民危害社会稳定。流动人口人员构成复杂，管理困难，城市流民的出现使得卖淫、偷盗、抢劫和杀人越货等犯罪行为频频发生，严重危害社会稳定，破坏经济秩序。

2.4 逐渐放开计划生育阶段

我国现阶段的人口问题逐渐又变得严峻起来，主要有以下六个方面：

其一，第一次人口红利消失，经济增速放缓，转型困难，并且“食之者众，生之者寡”，消费的人增多而生产的人减少，不利于经济增长。

其二，人口老龄化程度急剧加深，人口结构失衡，2022年我国60岁及以上人口约占全国人口的19.8%，其中65岁及以上人口占全国人口的14.9%（数据来源于国家统计局），老龄化带来的养老和医疗等社会问题更加凸显。

其三，劳动年龄人口减少，2022年16～59岁的劳动年龄人口仅占全国人口的62%，劳动人口所背负的抚养压力不断增加。

其四，年轻人的抚养压力增加，晚婚晚育和不婚不育现象成了主流，生育意愿减弱，并且重男轻女思想导致性别比例失衡。

其五，生育意愿降低导致了生育率断崖式下跌，自然增长率逐年降低，以致于在2022年总人口负增长85万人。

其六，人口分布不均，东密西疏，城乡差距扩大，人口密集地区面临较为严重的环境污染问题，而医疗保障体系不健全的偏远地区则老龄化形势更加严峻。

3 思考与建议

党的二十大报告中提出，“优化人口发展战略，建立生育支持政策体系，实施积极应对人口老龄化国家战略”，在人口问题上，我们要正确处理好数量与质量、总量与结构的关系，探索适合我国国情的人口发展道路，构建多领域、深层次、重平衡的人口制度和社会保障体系，推动人与自然和社会的协调发展。

3.1 完善适龄生育制度，培养新时代生育观念

当年经历过严格计划生育政策的一代人，虽然现在已经到了适合生育的年龄，但由于其少生优生的生育观念一时间难以转变，即便生育政策变得更为宽松，人们的生育意愿一时也难以提高。同时，经济压力增加、教育水平提高、女性就业率提高、婚姻观念改变和城市化进程加速等多种因素也共同导致了低生育率的形成。想要扭转生育率持续下降的局面，必须着重培养新一代人的生育观念，加大对生育政策的宣传和引导力度，给适龄生育人群提供政策支持，如对孕产妇和婴幼儿的保健和医疗服务进行补贴、提高生育者的福利待遇和保障水平和加大对生育政策资金投入等。

3.2 加强劳动者权益保护，完善劳动力资源配置机制

当代年轻人不愿意生育，说到底还是生活压力在逐渐變大。现在很多公司为了提高业绩，制定了违背法律的“996”和“007”等工作时间制度，这严重挤占了年轻人正常的休息时间，不利于其身心健康，还不利于家庭成员之间的沟通，是对人口生育率的严重破坏。所以，政府应加强对劳动者权益的保护，提高并鼓励劳动者的法律意识和维权意识。同时，要健全劳动监管机制，加强对用人单位的监督和管理，防止违法用工和侵犯劳动者权益的行为。另外，要完善劳动力资源配置机制，逐步健全城乡户籍转移制度，并加快教育体制改革，提高劳动力市场配置效率。

3.3 完善社会保障制度，推进老龄化问题解决

我国老龄化人口数量庞大，由此衍生出来的问题错综复杂，因此解决老龄化问题是解决我国人口问题的重中之重。首先，要加大对养老保险的投入，提高养老保险的覆盖率和保障水平，确保老年人的基本生活需求得到满足。其次，要推进医疗保障制度改革，提高医疗保障的覆盖率和保障水平，加强老年人的健康管理和疾病预防，提高其健康水平。最后，要鼓励老年人积极参与社会文娱活动，提高老年人的生活满意度和幸福感，促进老年人的身心健康。

3.4 加强前沿科技应用，关注社会生产力发展

人口老龄化和少子化已经成为既定的事实，人们开始担心老人无人照顾、社保基金严重亏空和未来劳动力短缺等问题。然而，数字化生产流程、自动化生产线等的广泛应用，使得生产效率和产品质量提高，生产成本大大降低。同时，人工智能近年来飞速发展，在家居、医疗、养老等方面的应用大幅提高了人们的生活质量和便利度，如智能化的健康监测、智能化疾病诊断、智能化的家居照明、智能化温度控制等。数字化和智能化技术在很大程度上可以解决当下人口老龄化和少子化问题带来的不利影响，促进经济发展和社会稳定。

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