突发疫情下泉州市紧急采购应对措施建议

陈燕青

摘 要：在突发疫情下如何保障紧急采购有序高效开展，既是政府采购领域亟须解决的一项重大现实议题，亦是推进政府治理体系和治理能力现代化的一项重要课题。为此，本文通过全面梳理应对突发疫情泉州市紧急采购主要做法及成效，系统总结主要存在的现实问题，因地制宜为应对突发疫情的泉州紧急采购优化工作提出切实有效的对策与建议：出台紧急采购管理办法、建立紧急采购网络平台、完善信息公开机制、加强事后备案管理、建立强有力的监督管理体系。

关键词：新冠肺炎疫情防控；紧急采购；应对措施

中图分类号：F25     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.19.014

0 引言

2020年初新冠肺炎疫情（以下简称为“疫情”）暴发，自此紧急采购便越来越被社会大众关注。作为政府采购“绿色通道”，紧急采购面临的情况十分紧迫，是一种特殊采购，其过程非同于常规程序，具有采购任务的高度时效性、采购部门的单一性、采购方式的多样化、采购方法灵活性与采购行为规范化、监管难的矛盾等特点。发生公共紧急事件，如疫情，需要政府采取一些措施尽快对这种突发性的事件进行应对，彰显了政府治理体系和治理能力现代化水平。2021年9月和2022年3月泉州市发生了两次突发疫情，为有力有效抓好疫情应对处置，坚决打赢疫情防控阻击战歼灭战，泉州市严格按照疫情防控采购便利化的要求，采取即刻启动疫情防控紧急采购绿色通道、建立紧急采购生产经营企业名单、完善统一调拨机制等措施，及时做好抗疫物资的保障工作。但在抗击疫情斗争中，一些采购单位反映，当前的紧急采购缺乏具体操作流程，采购市场供需矛盾突出、采购效率不高，难以满足防控需要等问题，这说明应对突发疫情的泉州市紧急采购还存在不完善的地方，凸显进一步规范紧急采购的必要性和重要性。因此对于泉州政府采购主管部门而言，进一步规范紧急采购行为和程序，缓解供需矛盾，加强监管，从而充分保证应对突发疫情的紧急采购活动迅捷高效与顺利开展，既是当前一项重大的政治任务，亦是推进政府治理体系和治理能力现代化过程中在采购领域的具体变革。

1 突发疫情下泉州市紧急采购的主要做法及成效

1.1 启动紧急采购绿色通道

为快速有效地采购口罩、消毒液、防护服等防疫物资抗击疫情，坚决打赢疫情防控攻坚战，泉州市深入贯彻习近平总书记对疫情防控工作作出的重要指示批示精神，按照省委、省政府及市委、市政府的部署要求，严格落实2020年1月26日财政部办公厅下发的《财政部办公厅关于疫情防控采购便利化的通知》（财办库〔2020〕23号）文件要求，全力支持做好疫情防控相关货物、工程和服务采购工作，即刻启动疫情防控紧急采购“绿色通道”。使用财政性资金采购疫情防控相关货物、工程和服务的，无需编制政府采购预算，无需履行进口审批，不受采购品目目录、数额标准限制，可不执行政府采购法规定的方式和程序，由采购单位直接组织实施采购，全力保障应急救援设备和物资及时供应，确保抗击疫情工作有序开展。如泉州市医保局开通了疫情防控药械采购绿色通道，允许医疗机构线下紧急采购，保障疫情防控一线，尤其是定点救治医院对疫情防控药品耗材的需求。

1.2 建立紧急采购生产经营企业名单

为有效应对疫情防控，科学及时有序做好物资保障工作，泉州市建立了医疗防护物资生产经营企业名单，全市各采购单位可根据需求自行联系采购。如2022年3月13日，泉州市防控新型冠状病毒感染的肺炎疫情应急指挥部物资保障组印发《泉州市部分防护物资生产经营企业名单》；2022年3月19日，印发《泉州市医疗防护物资生产经营企业名单（2022年第二批）》。名单把防护物资生产经营企业分为医疗防护物资流通企业、医疗防护物资生产企业、消杀用品企业三类，这些企业生产能力、供应能力较强，可以较好地保障防疫物资的生产品质、需求供应、流通运输等。名单的具体内容包括企业名称、主要产品、联系人、联系方式等信息。防护物资生产经营企业名单的发布使得采购单位与供应商可以及时进行对接，采购单位可以在第一时间查询供应商生产或经营的主要产品，根据所需紧急防疫物资联系对应的供应商进行采购，提高了紧急采购的效率。

1.3 完善统一调拨机制

为确保疫情防控物资正常供应工作有序开展，最大限度地发挥使用效益，切实加强防疫物资统筹调配，泉州市建立归口管理制度，由行业主管部门加强对紧缺类防控物资的集中采购和调配，调配防疫物资范围包括由上级下拨给本市、社会捐赠或本市集中生产和采购的各类口罩、防护用品、消毒用品、测温器材及其他设备设施等。如泉州市教育局，根据疫情防控形势，以及各高等学校防控任务、人员数量和复学需求，统一负责全市高等学校防疫物资的调配和发放。需调拨的防控物资由使用单位提出申请意见，填写防控物资调拨审批单，行业主管部门对使用单位需调用的防控物资品种、数量严格审核把关，按程序审批发放，并要求使用单位严格规范调拨物资登记管理，完善物资入库验收、完善物资发放管理。调拨物资的资金由行业主管部门承担或者行业主管部门、使用单位共同承担。

2 抗击疫情中泉州市紧急采购存在的主要问题

2.1 疫情等突发事件紧急政府采购相关制度缺失

发生紧急突发事件如抗洪抢险、地震救灾、公共卫生事件、公共安全等情况都需要政府部门采取紧急措施应对，为保障紧急需求，必然要求采购活动不同于常规的政府采购程序，突破“采购计划性”，在每个程序上追求速度，因此疫情等紧急采购具有高度的时效性和灵活性，也必然伴随着监管难度大，采购人在具体操作过程中难以及时发现和纠正运行中存在的问题，容易造成“任意采购”“无序采购”和降低采购效益，甚至出现以紧急采购为名实施其他采购的违规行为。因此亟须在制度上具体明确紧急采购项目所适用的情形、紧急采购的程序、供应商的选择办法以及紧急采购责任追究，从而进一步规范紧急采购项目的操作行为，营造公开、公平、公正的环境，提高采购效率和效益，保障紧急采购工作顺利实施。部分省市和单位先后出台紧急采购相关文件办法，如2007年深圳市出台《深圳市政府应急项目政府采购管理规定》，2011年济南市出台《济南市应急项目政府采购管理办法》，2012年威海市出台《威海市应急项目政府采购管理暂行办法》等。目前泉州市尚未出台专门性的紧急采购管理办法，具体操作流程、细则缺失，在实际的操作过程中，缺乏统一的执行方法，采购单位的权利与义务也不明确，容易导致采購单位在紧急状态下无所适从。

2.2 紧急采购市场供需矛盾突出

在泉州市2021年9月和2022年3月两次突发疫情，一方面是口罩、防护服、隔离衣、手套、消毒液等重要防疫物资极其紧缺，采购需求在短期内呈现迅猛态势，许多供应商既有库存相对有限，供应纷纷告急，因此不可避免出现政府采购市场供需失衡，抢购防疫物资现象时有发生，没有及时得到防疫物资的采购人，难以保障落实疫情防控措施到位、有力。防疫物资的紧缺也会引致防疫物资价格居高不下。另一方面，出现突发疫情，为提升疫情防控的准确性、有效性，坚决阻断疫情传播风险，泉州市采取了必要的防控措施，如一定时间内的居家隔离、停工停产、封闭交通道路等，这样的防控措施有效地控制住了疫情传播，但同时也出现了原料供应急剧下降，人力资源大量紧缺以及交通运输不便等现象，使得供应商的生产能力大幅度下降，采购人所需采购的防疫物资无法在短时间内及时供应。疫情的影响具有持续性，而供应商复工复产、提升产能在短时间内难以实现，更是加剧了采购困难。

2.3 统筹协调机制不完善

突发疫情时由于时间紧急、防疫物资紧缺，基本上本市地方政府和相关部门各顾各头、各自为政，守好自己的“一亩三分地”，部门间、地域间缺乏高效有序联动，整体协助意识较匮乏。目前，泉州市对紧急采购还没做出详细规定，实践中紧急采购缺少统一指挥，高效及时、联防联运的紧急采购作用发挥有限，如市采购中心承担着市级国家机关、事业单位和团体组织集中采购活动，运行多年，专业采购人员较多、经验丰富，但主要负责职责范围内的政府采购工作，较少接触紧急采购。市卫生健康职能机构对防疫物资和医药医疗设备比较熟悉，但作为抗疫的主力部门，主要精力和时间都投放到预防、控制疫情和救治患者的等重点工作中。此外，由于统筹协调机制的不完善，在应对突发疫情时，供求信息难以充分交换和对接，不能及时有效配置防疫物资和人员，甚至造成浪费。

2.4 信息公示与监督管理机制不健全

紧急采购由于时间紧、任务急，在操作程序上追求速度，通常难以有效兼顾信息公开相关流程。在对泉州市一些政府部门、事业单位调研中，发现有些采购单位并未对紧急采购标的、数量、价格、中标供应商等重要信息进行公示，社会监督相对不足，透明性受到一定程度的影响，紧急采购的公开性、公平性、公正性难以充分保证。目前，泉州市尚未对紧急采购监督管理和备案制度做出明确的规定，在实际紧急采购中，部分采购单位可能私自改变“新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作有关货物、工程和服务”的范围，以紧急采购为名回避政府采购流程。在短期的紧急采购中难以做到对供应商有效监管，也难以追究供应商质劣逾期等违约行为。

2.5 统一的电子化紧急采购平台尚未建立

总结泉州市应对突发疫情的经验教训，不难得出存在采购信息不对称的问题，即不能及时准确掌握所需采购防疫物资的相关信息或者掌握的信息存在较大偏差。由于统一的电子化紧急采购平台尚未建立，应对突发疫情过程缺乏全面充分及时的供应采购信息数据，采购单位对供应商产能底数等信息掌握不够，难以准确进行采购活动，采购效率低下，甚至导致紧急采购的混乱无序，也不利于供应商之间形成充分竞争，会出现采购单位哄抢防疫物资、供应商乘机抬高价格等行为。也无法利用电子化紧急采购平台将供应与采购等具体内容进行公告，及时将相关数据进行汇总公示。由于缺乏社会公众监督，即使出现不同采购单位同一时期内采购相同防疫物资价差太大或者偏离了正常的市场价格，也难于及时发现并得到有效纠正。

3 应对突发疫情的泉州市紧急采购优化工作对策

3.1 出台紧急采购管理办法

对于泉州市而言，紧急采购管理办法的制定不仅可使各级政府部门和采购单位在面临突發疫情等突发性事件时有法可依、有章可循，在最佳处理时机果断做出决策，而且对规范紧急采购流程大有益处，同时有助于提升紧急处理能力。在制定中，一方面应重点明确紧急采购的启动标准即紧急采购的适用条件，可围绕事件的不可预测性、事件的不可调和性即事件不能避免且不能克服、事件的紧急性、事件可能产生消极影响等事件特征来明确紧急采购的应用范围，力求紧急采购的认定情形标准化、客观化，覆盖自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、公共安全事件等紧急突发事件，充分保障紧急采购活动的准确性。另一方面，要明确紧急采购的具体操作流程，紧急采购是以紧急事态为前提的，那就要求紧急采购脱离常规的政府采购流程，赋予“灵活性”，因此需简化、优化审核审批流程，如压缩公告期限、推行“电子合同”，以“加急方式”确保在最短的时间内迅速有序实施采购。此外，应明确采购单位的权利与义务，避免采购单位在紧急状态下无所适从，延误最佳处理时机。另外，还需对突发事件下哄抬物价、以次充好等违法行为进行界定，为处罚违法供应商提供法律依据。

3.2 建立紧急采购网络平台

在紧急状态下，采购单位与供应商能够准确对接、充分交流，以“互联网+”“大数据”技术为基础的紧急采购网络平台的构建是非常重要的渠道，一方面促进供需对接，极大提高了采购效率；另一方面一定程度上防止出现由于采购时间紧急、信息不对称导致的抢购防控物资、哄抬物价等问题，从而充分保障突发疫情事件引起的紧急物资的生产与供给。在建立紧急采购网络平台时，泉州市可参照福建省政府采购网上超市品目，建立紧急采购品目库，采购品目可根据需求程度分为基础品目和一般品目。供应商在线注册，提出申请，采购主管部门对供应商的经营资质、企业信用等进行审核，审核通过后即可入驻紧急采购网络平台。在功能设置上主要包括以下几点：

一是可在线查询供应商入围品目、产品参数、库存状态、货物价格，成交记录、供货地址等信息。

二是可在线完成采购，对于技术标准较统一、价格相对透明稳定且金额较小通用类防疫物资，采购人在平台上找到需要采购的品目，选择好供应商，可直接“下单”，平台及时将采购人的采购需求推送到供应商。

三是设有电子合同的模块，合同的主要条款已固化，由供应商根据采购项目实际，填写双方单位信息，货物名称、规格型号、数量、单价、总价，供货时间即可，经采购人确认，双方盖电子公章，并自动将合同发布进行公示。采购主管部门实时对供应商货物价格、成交情况等进行动态审核，如有以次充好、抬高价格、违反合同条款的行为及时给予警示、处罚。

3.3 完善信息公开机制

信息公示制度不到位，采购单位和供应商可能会达成合谋，出现“暗箱操作”现象。在紧急采购活动中，在操作程序上追求速度难以同时兼顾采购信息公开等相关流程，采购活动的公平性难以保障，因而完善信息公开机制，及时将采购信息及时公布出去，对于紧急采购活动顺利开展至关重要。

一是大力推行紧急采购意向公开。采购人通过紧急采购网络平台将紧急采购项目的预算金额、货物规格、所需数量、需求时间及时、准确、完整发布，在具体操作中可以不按采购期限要求，采取24小时滚动播出，以便更多的供应商获取紧急采购需求信息，供应商之间形成一定竞争，进一步提升紧急采购的透明度。

二是积极推进紧急采购网络公示。通过政府采购网、紧急采购网络平台将紧急采购需求、紧急采购中标结果和采购合同进行公示，实现紧急采购全程可视化管理，增强社会公众的参与知情权，拒绝幕后暗箱操作，推进紧急采购的“阳光化”“透明化”。

3.4 加强事后备案管理

财政部办公厅印发《关于疫情防控采购便利化的通知》中提出在疫情相关的紧急采购中，采购单位可不执行政府采购法规定的方式和程序，但明确要求各采购单位加强疫情防控采购文件和凭据的管理，留存备查。在实践中，一方面囿于采购单位主要时间和精力投放在应对突发疫情上，一时无暇顾及紧急采购过程性资料的整理与归档；另一面与疫情防控相关的紧急采购的档案管理也有自身的特点，紧急采购的档案资料的形成并非与各个环节同步，有的是事后补载。为加强财政资金管理，规范政府紧急采购活动，泉州市在要求各采购单位建立健全紧急采购内控机制的同时，应细化备案管理措施，在疫情防控相关采购工作结束后，督促采购单位及时建档整理相关采购档案，备案有关采购信息。

一是明确事后备案的采购信息，应包括采购单位在实施紧急采购中形成的内部会议纪要、审批手续、合同、发票、验收单、入库单、付款凭证以及相关原始记录等档案材料。

二是明确事后备案的渠道，可允许采购单位在采购活动结束后1个月内，登录政府采购网系统或紧急采购网络平台，直接录入紧急采购活动的相关信息，经主管部门确认后自动备案，无需政府采购监管部门审核。

3.5 建立强有力的监督管理体系

紧急采购由于其突发性和不可预见性，不能严格按照常态化下的政府采购程序，其社会监督力度和市场竞争程度相对较弱，存在潜在的风险，甚至滋生违法乱纪行为，更为严格的监督管理体系是非常重要的，才能有效防范采购风险。

一是加强对采购单位的监督。采购单位是实施紧急采购的主体，对本单位疫情防控物资库存的品种、数量是清晰的，以及应对突发疫情所需进行紧急采购的防控物资的品目、需求标准等是明确的，一方面要重点监督采购单位是否私自扩大紧急采购的范围，以紧急采购为由实施其他非紧急物资的采购，规避政府采购；另一方面是采購单位对供应商的选择，在选择过程是否对供应商的资质合法性、经营规模、生产运输能力等进行调查，最终选择供应商的缘由是否有记录存档。

二是加强对供应商的监管。紧急采购的防疫物资多数为保障性物资，其重要性不言而喻。在紧急状态下，采购单位急需从供应商采购防疫物资，紧急物资采购更多的时候是卖方市场。要对供应商囤积居奇、哄抬物资等扰乱市场秩序的行为进行依法查处，一旦发现将其列入采购失信名单中并予以惩戒。在紧急采购实际操作中，仍有少数供应商为谋取非法利益漠视法律规定，制假售假、以次充好，对患者、医护人员、普通民众的生命安全造成风险。采购主管部门应联合市场监管等执法部门对防疫物资进行不定期抽检，在检查过程中如发现供应商所售商品存在假冒伪劣、不符合招标要求等问题，严格追查责任，如有犯罪移送司法机关。

参考文献

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