乡村振兴战略背景下加强农村集体财务管理研究<br/>——以青海省海西州为例

乡村振兴战略背景下加强农村集体财务管理研究
——以青海省海西州为例

2023-10-29李成桃满义忠

山西农经 2023年17期

□李成桃，满义忠

（1.海西州农牧业技术推广服务中心/海西州农村经济经营服务站/柴达木生物研究所，青海海西 817099；2.青海省农业农村能源与资源保护技术指导服务中心，青海西宁 810000）

党的二十大报告中指出，“全面推进乡村振兴，坚持农业农村优先发展，巩固拓展脱贫攻坚成果，加快建设农业强国，扎实推动乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴”，明确了新时期农业农村工作的重点任务。近几年，随着脱贫攻坚项目的实施以及集体经济“空壳村”清零工程的推进，农村集体资产数量逐年增加，加之农村集体产权制度改革后，新成立的村级集体经济组织业务活动日益增加，村级财务核算内容也不断增多，农村集体财务管理中存在的薄弱环节和突出问题日益显现。因此，应切实加强农村集体财务管理，促进农村集体经济发展，推动乡村振兴战略有效实施。

1 农村集体财务管理的主要内容

1.1 农村集体财务管理主体及其职责

2021 年12 月，财政部、农业农村部联合发布《农村集体经济组织财务制度》（以下简称《制度》）明确要求，“农村集体经济组织应建立健全财务管理制度，如实反映农村集体经济组织的财务状况。合理筹集资金，管好用好集体资产，建立健全收益分配制度和激励约束机制，加强财务信息管理，完善财务监督，控制财务风险，实现集体资产保值增值，推动集体经济发展。”首先，明确了农村财务管理主体及其责任。具体是指在村级党组织的领导下，成员（代表）大会作为农村集体内部财务管理主体中最高决策机构，负责审议并决定财务计划、收益分配、资金筹措、资源发包租赁、对外投资等重大财务事项。这样一来，成员（代表）大会的决策可能会影响整个组织的财务状况，因此其职责非常重大。其次，在内部财务管理主体中，理事会承担着起草、执行和实施财务事项的责任。除此之外，理事会需提议重要经营管理人员的报酬，作出其他工作人员报酬决定。这表明理事会需要对本集体经济组织的财务状况有较为系统的理解，以便作出合理的决策。监事会是村集体内部财务管理主体中的监督机构，承担着监督理事会的职责，检查其职责是否履行，并开展民主理财，提出质询。通过这样的方式，监事会可以有效地监督农村集体经济组织的财务管理情况。会计人员则是村集体内部财务管理主体中最为基础的一个环节，会计人员具体职责是审核、制作凭证、编制报表、协助资产盘查和审计等。会计人员的工作应确保农村集体经济组织的财务活动得到正确记录，以便其他内部财务管理主体作出正确的决策。再次，对于重大财务事务，农村集体经营管理机构应采取“四议两公开”机制，向乡镇党委、政府或农业农村部门报告，进行审核或备案。这种机制可以确保重大财务事务得到审核和监督，防止不当操作和行为，从而保证农村集体经济组织财务状况的稳定。总之，强化内部财务管理对农村集体经济组织规范运营具有至关重要的作用，只有通过各个主体的协作和负责，才能确保正确、透明、有效的农村集体财务管理。

1.2 农村集体财务管理主要内容

2021 年新发布的《农村集体经济组织财务制度》对农村集体财务管理进行了全面阐述，其中规定了农村集体财务管理的主要内容为资金筹集、资产经营、收入和支出管理、收益分配和产权管理、财务信息管理等方面，并对每个方面都作出了具体规定和要求，为进一步强化农村集体财务管理工作提供了基本依据，同时为促进乡村全面振兴、共同富裕奠定了制度基础[1]。

1.2.1 农村集体经济组织的资金筹集

《制度》第3 章对农村集体经济组织的资金筹集渠道及方式、管理方面的要求、债务的控制和对外合作等内容作了详细规定。明确农村集体经济组织不仅可以从各级政府获得资金或资产、也可以通过接受捐赠获得资金或资产，还可以采用“一事一议”方式进行筹资。并要求农村集体经济组织应当依法履行组织决策程序，确定筹资方式、规模和用途等，控制筹资成本和风险；村集体不能举债开展公益事业，更不能将所承担的债务转移到地方政府；采用“一事一议”方式筹集资金的，应当合法合规，遵循民主决策、量力而行、上限控制和成员受益的原则，并且要做到专款专用；需举债开展生产经营活动的应当执行“四议两公开”程序，列入村集体对重大事项的决策内容当中，履行好审核、报批及备案手续。如果村集体直接和社会资本合作开展生产经营活动的，需在合同中明确好收益分配及权责界限等事项。

1.2.2 农村集体经济组织的资产运营

《制度》第4 章对农村集体经济组织规范开展资产运营作了明确规定，要求农村集体经济组织应依据政策法律规定，切实加强对银行存款、现金、存货和应收款项等流动资产以及票据的管理，严禁“白条”抵库，杜绝私设小金库和公款私存；加大固定资产管理力度，依法合规计提折旧，及时完成在建工程竣工决算；加强集体林木、牲畜等生物性资产管理，做好增减、死亡毁损、摊销等核算工作；要将无形资产的核算纳入账内，依法依规开展摊销；按照村集体经济组织发展规划，严格履行民主决策程序，在做好风险评估和控制的前提下开展对外投资。《制度》明确要求，农村集体经济组织及其经营管理人员，不能拿本集体的资产为其他单位和个人提供担保[2]。

1.2.3 农村集体经济组织的收支管理及收益分配

《制度》第5 章对农村集体经济组织中政府拨付的经营性补贴和集体资源资产使用权流转交易、生产销售、投资收益、提供服务等形成的收益，以及用于村内的公益和综合服务、生产经营、日常管理、保障村组织和村务运转等各种支出的规范管理作了明确规定。要求农村集体经济组织在年终收益分配之前，应当组织开展清产核资和债权、债务的清理活动，核准本村集体的年度收入、支出和可分配收益后，依据相关法律法规、政策规定和组织章程规定的分配原则，按程序制定收益分配方案，向本村集体经济组织的全体成员公布公示。

1.2.4 农村集体经济组织的产权及财务信息管理

《制度》第6 章明确规定，农村集体经济组织应当组织开展年度资产清查核实工作，对资产实行台账管理，建立成员名册及股份（份额）登记簿；撤并村庄之际，不能随意平调、合并村集体资产，要保障农村集体经济组织成员的合法权益。

除此之外，《制度》第7 章规定，对于具备条件的农村集体经济组织和村民委员会需分别设立银行账户和会计账套，要使用科学有效的方式采集、使用和管理农村集体财务信息，按规定编制年度财务会计报告，及时报送相关部门；建立财务公开制度，及时公开财务信息；按照规定建立健全会计档案，做好档案资料保管工作。

2 农村集体财务管理中存在的问题

2.1 对农村集体财务管理工作重视程度不够

从调查和了解到的情况来看，当前在全面推进乡村振兴的大背景下，各级政府更加侧重于乡村振兴中的产业振兴，特别是乡镇政府及农村集体经济组织管理者将主要精力放在农村集体经济产业建设发展方面。县、乡领导和村干部普遍存在重生产、轻管理的片面认识，而没有意识到农村集体财务管理工作是强化乡村治理的关键环节，是管好用好农村集体资金资产资源、发展壮大农村集体经济、依法保障农牧民集体收益分配权的重要基础和保障，是全面准确、完整反映乡村振兴成果的基础，忽略了农村集体财务管理工作，使农村财务管理工作的作用没有得到应有体现。例如，个别地区为发展集体经济投资兴建养殖场，但没有将相关的牲畜禽资产及固定资产及时入账，其结果是农村集体账面资产数与实际情况不相符[3]，阻碍了农村集体经济健康发展。

2.2 农村集体财务管理体制不顺畅

多年来，各级农村经营管理部门（农经站）承担着农村集体财务监督管理以及业务指导工作职能。随着机构改革的不断推进，先后撤并了乡镇、部分县（市）和州级农经站，将乡镇专职的农经人员并入农牧业综合服务中心，州、部分县级农经站撤并至农牧业技术推广服务中心，农经工作队伍由专业人员转变为非专业人员兼职。例如，海西州目前仅有2 名农经专业技术人员，严重弱化了农经工作职能。同时，长期以来对农村集体财务的管理存在多部门交叉管理的情况，形成“看似谁都管又谁都不管”的局面。多重因素叠加，导致农村集体财务监督管理体制不顺畅，在同一县域内没有形成统一的农村集体财务管理机制，财务工作受人为干扰较为严重。

2.3 农村集体财务人员业务素质不高

尽管各地通过农牧区集体产权制度改革，完成了村级集体资产清产核资，建立健全了村级财务账目，探索出聘请第三方会计公司代理记账的村级财务委托代理记账模式。但在实际工作中，代理记账公司的从业人员大多是各高校新近毕业的学生，没有经过系统的专业知识培训，不熟悉农村集体经济组织财务制度和会计制度规定，不懂涉农资金使用管理等相关政策及业务知识，普遍存在业务素质低、人员流动性大、业务能力不能适应实际工作需要的情况，在实际工作中随意进行会计核算及账务处理，会计科目使用错误导致张冠李戴。例如，个别会计公司将村集体为发展生产购买的牛羊计入长期投资、将生产成本计入管理费用、应该通过专项应付款核算的产业发展资金计入补助收入而虚增村集体收入的问题，还存在账务处理不及时、应收应付款长期挂账等问题，影响了农村集体财务管理的严谨性，导致会计核算结果不能准确反映农村集体经济组织的真实生产经营成果[4]。

2.4 农村集体财务监督机制不健全

一方面，农村集体组织内部管理中存在民主监督不到位问题。虽然每个村均设有村务监督委员会（村股份经济合作社监事会），但多数村的村务监督组织成员大都由本村村民代表兼任，其不懂财经法规知识，对村集体财务收支的规范流程不甚了解，致使对村级财务的监督审核往往流于形式。甚至有个别人碍于人情面子放弃监督职责，对农村集体财务审核中发现的问题放任不管，听之任之。另一方面，难以保障对农村集体财务的外部审计监督。因县级业务部门机构不健全，专业人员匮乏，乡镇综合服务中心无专职农经人员，导致对村级财务的监督管理工作无法得到有效保证，对农村集体财务审计仅组织开展了村干部离任审计，而日常的年度审计、专项审计等审计监督难以落到实处。

2.5 农村集体财务公开不规范、不到位

虽然各地明确规定了农村集体财务公开的程序、形式和内容，各村也都实行财务公开制度，但是部分村集体财务公开不规范、不到位，在实际操作中走过场、打折扣，公开内容不全面、不具体，只公开村级日常收支，对村集体实施的工程项目、资源型资产利用情况以及集体资产处置情况等方面避实就虚、避重就轻，没有公开实质内容。同时，公开方式比较单一，大多数村仅采取张榜公布的形式，且只注重公开的过程，不注重实际效果，群众无法从公开内容中了解村集体财务收支和资产使用的详情，对村集体财务的知情权没有落实到位。

3 加强农村集体财务管理的对策建议

3.1 提高思想认识，切实加强领导

在全面推进乡村振兴的大环境下，对农村集体财务进行有效管理既是壮大农村集体经济发展的需要，也是增强党群干群之间的联系、强化乡村治理、维护农村社会稳定的迫切要求。所以，各地党委、政府应深刻地意识到其对农村改革、发展、稳定所具有的重要作用，切实强化对农村集体财务工作的管理，将农村集体财务管理工作摆在重要的议事日程上，明晰县级主管部门和乡镇政府的责任分工，实行领导责任制度，将农村集体财务管理工作纳入农村工作考核和党风廉政建设的重要内容中，强化监督和检查，深入基层进行调研，倾听群众的意见和建议。尤其是在深化农村集体产权制度改革的过程中，通过强化农村集体财务管理推动农村集体经济组织规范运行，推动农村经济发展，促进乡村社会和谐安定。

3.2 理顺管理体制，加大指导力度

对农村集体财务监督管理，应建立由县（市、州）政府牵头，纪检监察、组织、财政、审计、农牧和乡镇等部门齐抓共管的机制，共同解决农村集体财务管理工作中遇到的新情况、新问题，形成监管合力。

同时，为了解决“谁都管又谁都不管”的问题，应该明确县级相关部门具体负责农村集体经济组织的指导服务工作，并接受县级财政部门的指导。大力宣传《农村集体经济组织财务制度》等法规、制度，督促指导乡镇、村按照相关法规、制度规定规范开展农村集体财务管理工作。

3.3 加大培训力度，夯实工作基础

村级财务人员的素质直接决定着农村集体财务管理的规范化程度。因此，县级农村集体财务工作人员要加强学习，在自身熟知、掌握农村集体财务管理政策、法规和规章制度的基础上，组织做好对乡镇相关人员、村“三委”负责人和村级财务人员的培训和继续教育工作，重点做好业务知识培训、农村财务管理政策法规以及农村财会人员职责等方面的培训，提高其依法依规管好集体财务、开展财务核算的能力和水平，适应新时期农村财务管理工作的要求，增强法纪观念和责任意识，夯实农村集体财务管理的基础。

3.4 完善管理制度，健全监督机制

当前在农村社会治理中，集体财务的管理和监督一直是一个重要的问题。为了保障农村集体资产的安全和合理使用，县级业务主管部门应积极指导村级建立健全财务制度，规范农村集体财务管理，防止不按规定随意开支等现象发生。同时，村务监督委员会应加强对农村集体财务的监督，发现问题及时处理。除此之外，县级相关部门应强化对农村集体财务的审计监督，有效防止因财务管理漏洞而导致村集体资产被侵占的问题发生。特别是针对一些群众反映强烈以及经济条件较好的村，应进行重点审计，发现问题后及时解决，保障村集体资产的安全和稳定。总的来说，县级业务主管部门和村务监督委员会应加强对农村集体财务的管理和监督，县级相关部门也应积极配合强化对农村集体财务的审计监督，只有这样，才能保障农村集体经济发展壮大，保障广大群众的利益[5]。

3.5 规范财务公开，保证群众知情权

建议县域内制定统一的农村集体财务公开模板，供本区域的村集体参考。农村集体经济组织应严格落实财务公开的相关要求，规范开展财务公开，公开内容要涵盖农村集体经济组织的财务计划、各项收支、债权债务等。公开内容中要将那些可以直接兑现给群众的惠农补贴资金、土地征用补偿费等关键事项，并逐项公开。对用于农业、畜牧等小规模基础设施建设的补助和“一事一议”的财政补助实行全过程公示。与此同时，要与现实情况相结合，积极创新运用各种公开方式，可以在村务公开栏内以群众易于理解和接受的方式进行张榜公布，还可以利用微信小程序、微信群、电子触摸屏等新型载体、媒体进行公开，保证村集体财务全面、真实、逐笔、逐项公开，让群众满意。