完善政策性农业担保风险防控的思考

□陈植培，邵战林

（新疆农业大学，新疆 乌鲁木齐 830052）

自2015 年农业信贷担保体系建立以来，全国农村市场金融环境有所改善，农民获得信贷资金更为便利。但是，随着业务量上升，出现不少问题，风险逐渐暴露。当前农业信贷担保发展程度加深，存在三大矛盾。一是有效发挥农业信贷担保的作用效能、加快扩大担保业务规模的同时保证业务质量、减少业务风险成为最大难题。二是各省农业信贷担保公司业务体量增加，在促进农业发展和保持自身可持续发展之间出现矛盾。大部分农业担保公司由于风险控制机制欠佳，出现了高逾期、高代偿等不良发展信号。三是政策性农业信贷担保在全国各省发展程度不同、政策支撑不同、风险控制不同等问题逐渐暴露，各地风险控制自成体系。平衡政策性和风险已成为政策性农业担保公司健康发展的关键。在此情况下，政策性农业信贷担保应该重新审视发展中出现的风险问题，特别是针对增长的业务风险寻找解决办法。

1 全国农业担保业务基本情况

全国农业担保体系最重要的目标是破解农业农村“融资难”“融资贵”症结，有效引导社会金融机构资金进入农业领域。政策性农业信贷担保是国家财政支农的实践创新，在注入有限财政资金的基础上，精准扩大财政资金的使用规模与效益，直接进入金融市场为农业经营主体提供担保。建立农业信贷担保体系，有利于加快转变农业发展方式，对于稳增长、促改革、调结构、惠民生具有积极意义。

2015 年，国家财政部、原农业部、银监会3 部委印发《关于财政支持建立政策性农业信贷担保体系的指导意见》，自此全国政策性农业信贷担保体系建设工作步入正轨。2016 年5 月，国家农业信贷担保联盟有限公司在北京成立。截至2022 年12 月末，全国自有分支机构超过了1 100 家，员工超4 000 人，基本实现了对全国主要农业县的全覆盖。截至2023 年1 月末，33 家省级农业担保公司累计担保项目近320 万个，累计担保金额10 250 亿元，平均项目金额32 万元。截至2023 年1 月末，累计在保项目119 万个，在保余额为3 785 亿元，占全国涉农担保余额的约60%[1]。

全国农业担保体系经过7 年发展，业务规模快速扩大、风险水平相对稳定、政策效应加速展现，实现了坚守政策性定位与放大支农作用“双赢”，基本实现五大目标。一是全国业务基本覆盖。截至目前，全国农业担保已经搭建从国家到省再到市（县）的上下联动体系。自有建设分支机构超1 100 家、县域业务覆盖率超过98%[2]。二是缓解农业农村市场融资问题。截至2023 年1 月末，体系在保余额3 785 亿元，累计担保金额约10 250 亿元。平均担保费率约0.5%，平均综合融资成本5.6%，远低于历史农业综合融资成本。三是政银农业担保合作效果显著。全国农业担保体系总对总合作银行已达18 家，与1 800 多家省市级地方银行合作，与超过1 200 家地方政府签订政担协议，真正做到了发挥政府职能，推动乡村振兴。四是政策效能有效发挥。全国农业担保体系业务规模持续稳定扩大，全国农业担保体系对财政资金利用率的倍数持续有效放大。新冠肺炎疫情以来，各省级农业担保公司均出台保费减免政策，为农业产业发展和农村信贷市场持续提供支持。五是整体风险暂时稳健。各省级农业担保公司立足本省实际情况，独立构建各自的风险防控体系。2020—2022 年，全国农业担保整体代偿率分别为1.5%、1.4%和1.1%，基本比同期全国金融担保行业平均水平低1 个百分点。

2 农业担保业务风险现状

2022 年开始，全国农业担保体系业务发展稳速提质，坚持稳增长与防风险相结合。面对国外变局和新冠肺炎疫情相互叠加的复杂局面，以习近平同志为核心的党中央提出“疫情要防住、经济要稳住、发展要安全”的要求。财政部对稳住经济大盘、防范化解风险工作高度关注，主管部门多次强调要合理控制业务规模，严格落实风险防控目标，严密防范重大风险，确保党中央决策部署和工作要求在农业担保体系中落实。根据国家农业担保联盟公布数据，2022 年度全国农业担保体系代偿率为1.1%。截至2023 年4 月，体系累计代偿率为1.35%，代偿金额与代偿户数同比有所增长。农业担保体系拨备覆盖率超过200%，高于融资担保行业拨备覆盖率水平的86%。

目前，全国经济发展环境复杂、发展不确定性较大，国内经济正处于全面恢复阶段，经济下行压力和财政收支平衡矛盾突出。同时，农业发展长期以来面临自然灾害威胁、农民收入速度减缓、农村融资增长缓慢等多重矛盾。加之国内外形势给生产、市场、投资等带来的不稳定性，这些外部因素给全国农业担保体系风险管理增加了难度，全国农业担保体系发展速度过快，存在风险点[3]。各省级农业担保代偿率逐步攀升、代偿金额逐年增加，部分省级农业担保偿付时间开始延缓，代偿能力下降，全国农业担保业务由于金融担保规律暂未达到代偿峰值，业务发展规模扩大与风险控制有所失衡。省级农业担保下属机构代偿率不平衡，部分下属分支机构代偿率高。各省级农业担保公司风险防控能力不一，风险体系建设不均衡。这些内部因素对全国农业担保体系自身也是一次考验。

3 影响政策性农业担保风险的主要因素

从全国农业担保联盟发布的风险数据与四川省农业融资担保公司业务风险实际情况分析，影响政策性农业担保风险的原因主要分为内外两方面因素。

3.1 外在原因

3.1.1 客户经营能力不足

农业产业仍是弱质产业，受自然风险和市场风险双重制约，在上游能源、农资、化肥涨价的情况下，又对下游缺乏价格传导能力，因此呈现投入大、风险多、周期长、波动剧烈等特点。农业经营主体规模较小，风险判断能力不足，经营者学历较低，导致经营能力不足，在产业链中处于弱势地位，对农业的投资经营决策偏感性并存在“追涨杀跌”“羊群效应”，进一步加剧了产业风险。

3.1.2 新冠肺炎疫情影响

在新冠肺炎疫情管控中，农业生产经营遇到许多问题。2020 年新冠肺炎疫情暴发，各省级农业担保积极响应政府号召，发挥政策性担保功能，支持农业抗击新冠肺炎疫情、稳产保供，采取减半收取担保费，且逆周期加大政策覆盖范围。后疫情形势向好，开始步入担保风险周期，农业经营主体将在近2 年进入集中还款期，逾期压力陡增。在宏观经济波动传导和新冠肺炎疫情影响下，农业经营主体的生产生活、交通物流举步维艰，出现经营困难、还款能力不足等问题，直接拉升了代偿率。

3.1.3 自然灾害多

农业产业受洪涝、旱灾、地震等自然灾害威胁增多。例如四川省具有高原、山区、平原、丘陵多种地形，地震多发。旱灾和洪涝灾害交替发生，泥石流、山体滑坡等地质灾害时有发生，直接影响农业生产，造成交通不畅和生产资料与农产品运销困难，给农业带来巨大冲击。自然灾害造成的农业经营主体损失几乎是毁灭性的，使其丧失了还款能力，进一步加剧了涉农金融风险。

3.2 内在原因

从全国农业担保体系自身情况来看，各省级农业担保公司均成立于2015 年以后，成立晚且发展时间短，风控体系建设不一，风险防控能力参差不齐。

3.2.1 历史存量风险显现

各省农业担保业务初期，在业务准入、风险控制、内部监督、机构架设等方面刚起步探索，业务全流程的风险防控、系统科技配套等与业务增长速度差距过大。同时，在分支机构建设和人员管理上也处于起步阶段，人员配备不够、经验不足、专业能力较弱等，早期担保项目逐渐发生风险与代偿。

3.2.2 业务模式不适应发展

各省农业担保公司业务模式并不统一，大部分省级农业担保公司业务多来自银行政府推荐，在寻找客户、项目准入、风险防控、代偿追偿等方面缺少经验。农业担保自身也欠缺核心竞争力，在防控合作方项目风险转嫁上缺乏识别手段，同时在后期项目风险化解时也缺乏议价谈判能力，最终使业务风险增长。

3.2.3 风险业务化解手段少

银担合作需要优化，部分省份农业担保公司对合作规模大但代偿率较高的银行，没有制约手段与主动有效的办法。续贷项目由于银行授信要素等变化，无法通过审批的情况较为普遍，最终形成代偿。同时，针对风险暴露的项目，很少有手段对银行进行免责。另外，随着金融市场整顿，“过桥”公司锐减，少数还能开展业务的公司成本较高，导致客户“过桥难”“过桥贵”，贷款到期后形成不良贷款的概率大大增加。

3.2.4 大数据风控能力不强

大部分省级农业担保公司在科技数字化风控上均处于初期探索阶段，与人民银行征信系统、地方政府资源数据平台以及银担业务系统对接进度之间差距较大，无力开展线上大数据预审与数字化风控。科技建设投入不足，各省级农业担保系统独自建设，未形成体系。

3.2.5 公司管理难度大

部分省份农业担保项目具有量大额小、区域分散等特点，风险管控薄弱的情况客观存在。由于政策性担保业务的特殊性，具体业务操作难以精耕细作，且风险化解与处置手段单一，保后协调难度大，均对业务资产质量带来不利影响。队伍能力建设起步较晚，薪酬水平对专业人才吸引力不够，公司队伍建设和服务能力无法适应当前业务规模管理的要求。

4 完善政策性农业信贷担保风险防控的建议

4.1 稳定业务增量，优化业务结构

全国农业担保体系加强合规管理、稳健经营的发展理念，在严格把握增量的同时加强对质量及风险的判断，设置合理的业务增长及风险处置目标。针对部分风险管理水平较高的公司，提出以下4 点建议。一是把风险防控作为前提，继续合理有序发展业务。二是优化担保业务资产结构，控制业务系统性风险，强化业务风险预警，有效化解项目代偿风险，提升业务资产质量。三是加大对地方产业分析研究力度，设计额度控制、独立风控、大数据科技的专属产品应对趋势变化。四是认真贯彻主管部门工作要求，严守“双控”，持续优化业务结构，不断增强自主获客能力和核心风控能力[4]。

4.2 强化银担合作，建立多种风险分担

通过建立银担、政担、企担、再担保等多方合作渠道，与多个合作方进行不同方式的多重分险、多级分险，确保公司业务风险总体可控。另外，面临自然灾害、人身风险等不可抗力的小概率事件，积极加强保险和担保合作[5]。构建“风险共担、项目共管、风险熔断”的“银担+”合作新格局，为农业担保体系加强项目管理、追偿、可持续经营发展提供新方向。

4.3 加强分支机构与人员能力建设

高度重视分支机构能力建设，提升分支机构的业务和风控能力，应做到以下5 点。一是持续开展对分支机构人员的专业培训，提升基层人员业务营销、风险防控、业务谈判等核心业务能力，力求提升专职员工能力适配度，与业务规模相匹配，做到平衡、专业、高效。二是提升分支机构风险管理能力，对分支机构控制水平和业务规模等维度进行画像，分层级差别授予不同权限。三是设置市场信息部门，针对各类农产品市场走势数据进行收集、分析，提供精准决策依据，加强市场信息把控，有力防范市场风险。四是根据分支机构人员情况，依靠熟人优势，构建业务渠道，识别项目风险。五是压实分支机构责任，明确职责，将分支机构风险管理工作与业务发展一体推进，优化风险监测预警，建立相应的风险化解对策，确保风险及时识别、处置[6]。

4.4 整合数据资源，加速数字化转型

推进业务数字化、信息化，为农业担保业务高质量体系建设提供新方向。积极构建“省级、市级分公司、县（区）级办事处、镇乡、村”五级服务网络，加快农业担保体系数字化建设步伐，加强项目保后管理、风险项目预警与处置，加快链接人民银行征信、合作银行以及第三方机构的数据系统，将更多数据汇集形成经营主体风险画像，实现业务风控数字化转型。加强数据信息积累、整合力度，拓宽数据来源，打造立足本省的独有数据体系，积极应用大数据筛选以及标准风控模型等技术，优化发展数字风控与智能风控，以数字化为业务赋能[7]。

5 结束语

全国农业信贷担保体系，姓农为农，着力打造惠农业担保保服务国家农业大局，实现专业担保防风险扩面增量，用科技提升新动力。始终把围绕中心、服务大局作为政治属性和政策使命，发挥出政策性农业担保的独特优势和最大资源，着力推动涉农政策集聚整合、优化资源配置，提升全国农业担保体系综合竞争力。文章在对农业担保内部、外部风险等多个维度进行分析后，针对农业担保发展中的风险问题，提出相关优化建议，以期全国农业政策性担保能够稳步增量，防控风险，实现高质量转型。