关于政府购买服务绩效评价问题的探讨——以海事系统为例

林静颖

（中华人民共和国厦门海事局，福建 厦门 361026）

一、海事系统实施政府购买服务绩效评价的背景

2013 年，国务院办公厅发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96 号）, 随后《关于政府购买服务有关预算管理工作的通知》（财预〔2014〕13 号）、《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综〔2014〕96 号）相继出台，明确了政府购买服务的购买主体、承接主体、购买内容、采购方式及程序、信息公开等要求。2018 年，财政部发布《关于推进政府购买服务第三方绩效评价工作的指导意见》（财综〔2018〕42 号，以下简称“《指导意见》”），将第三方绩效评价作为推动政府购买服务的重要措施。2020 年，修订后出台的《政府购买服务管理办法》（财政部令第102 号）为政府购买服务构建了完整的制度框架，进一步强调要实施购买服务项目绩效管理，建立健全全过程绩效管理机制。

海事系统自2018 年起便在预算上报过程中增加了对政府购买服务的预算编制，经过4 年多工作实践，海事部门能基本按照上述文件规定，并结合《交通运输部政府购买服务指导性目录》，对巡逻船艇、溢油库、导助航设备设施、海上溢油监测业务等多项目认真开展政府购买服务，但对于政府购买服务的绩效评价方面尚处起步阶段，并未作过多要求。

现阶段，海事系统面临着经济改革和机构职能转变的双重压力。一方面，自1998年水监体制改革以来，海事系统的经费来源由船舶港务费、船舶吨税等预算外资金“收支两条线”管理逐步过渡并改为由中央财政直接核定，叠加疫情对我国经济环境造成的冲击，海事部门资金筹措压力增大，原先较为粗放的财务管理方式不再适用当下情景，迫切需要强化资金管理能力，着力解决“花得好”“花得值”的问题。另一方面，海事系统正积极响应习近平总书记提出的建设海洋强国目标，努力转变发展理念、发展方式和发展效能，聚力打造现代化、高质量、有水平的海事铁军，助力水上交通发展。海事服务职能的转型升级，对其经济工作提出了更高要求。实施政府购买服务绩效管理，提倡“花钱买服务、办事不养人”，对海事服务职能转变、满足社会公共服务需求、提高财政资金使用效益都有很好的正向作用。因此，开展对海事系统政府购买服务的绩效评价研究，有着重要的政治、社会、经济和现实意义。

二、海事系统政府购买服务绩效评价现存的问题

整体而言，海事系统已对政府购买服务进行了有力探索，政策执行初见成效。海事部门工作人员遵循制度规范，按负面清单和指导目录确认政府购买服务范围，依照文件要求，做到购买流程和方式依法依规。就购买项目的绩效管理来说，还存在一些可以改进的空间，主要体现在以下几个方面。

（一）对政府购买服务绩效评价认识不足，缺乏执行动力。

对政府购买服务绩效评价认识不足有主客观双重原因。客观环境上，实施政府购买服务以来，虽然中央和地方围绕政府购买服务绩效评价工作陆续出台了《指导意见》及地方性的绩效评价办法，在制度指导层面逐渐发力，但落实到具体执行层面上，还存在着缺乏配套的实施条例或实施条例不够细致的问题，实操性有待加强。而理论依据的缺失会让工作人员感到困惑。主观理念上，在实际工作过程中，有的财务人员自身都没有把政府购买服务相关文件吃懂弄透，更谈不上对非财务专业的经办人员进行宣贯教育。大家在观念上对政府购买服务界定不清，认为操作繁琐、实践麻烦，会本能地拒接此类新事物。部分管理人员受传统思维观念影响，不具备现代化管理思路，不能理解和把握绩效管理的价值，使得日常管理中绩效评价流于形式，管理效果不甚理想。

另外，海事因其业务专业性，很多服务项目需具备相关资质和准入证书的专业人士和单位才能参与，这就造成了市面上能承接服务的供应商数量有限，可供选择的范围不大。有些海事购买服务项目标的金额还很小，难以引起承接主体的兴趣。上述因素导致了海事系统政府购买服务规模受限，不一定能引起市场充分竞争，政府购买服务的效果大打折扣。单纯靠绩效评价无法改变这一现实，因此海事系统开展政府购买服务绩效评价动力不足。

（二）绩效评价指标体系不健全，指标设置不明确。

执行政府购买服务过程中，很多单位侧重核查合同实质性条款，对绩效评价工作重视不足，更遑论合理设置政府购买服务绩效目标及相应指标。绩效指标是绩效评价的核心，绩效指标的设置是绩效评价工作的重点和难点，要建立能体现服务提供状况的评价体系本身就是一项艰难的挑战。加之前述海事系统对政府购买服务动力不足，多数情况下满足于项目交付即可，未细致梳理决策、过程、产出、效果等流程上的控制要点，未深入挖掘项目社会、经济、文化、生态方面的效益，绩效指标存在着量化指标较少、部分指标笼统、评价标准依据不清晰等问题，且对服务满意度评价赋予的权重不足，无法满足《指导意见》提出的“特别是对服务对象满意度指标应当赋予较大权重”要求。全面、有效、科学、可行的绩效指标体系有待完善。

（三）绩效评价程序不够全面，评价主体不够多元。

深化财税体制改革下要求的绩效管理体系应是包含事前评估、事中监控、事后评价及反馈的全过程全链条式管理，但纵观海事系统现有的政府购买服务绩效评价工作，评价程序完整性还有所欠缺。一是对项目实施前的立项及决策论证不充分，对政府购买服务承接方的资质审查不足。二是过程监控力度弱，跟踪管理效果不明显，三是对政府购买服务结果应用的评价较少，鲜有单位公开此方面的评价结果。

在政府购买服务绩效评价主体参与度方面，各地方在工作文件中都明确了要建立由购买主体、财政部门或预算主管部门、服务对象、专家和第三方机构等组成的多元主体综合评价机制。然而在实际工作中，多数项目以预算主管单位自评为主，部分引入了第三方机构评价，普遍存在着评价主体单一、第三方评价参与度较低的问题。评价主体的单一会造成评价结果主观性较强、独立性不够、意见参考性不足等问题，政府购买服务绩效评价的多元评价机制亟需完善。

（四）绩效评价信息公开监督力度不足，结果应用有待加强。

当下，政府购买服务信息公开具备一定的信息化平台基础。海事系统能按要求，在有关平台上对政府购买服务公开采购文件、预算金额、采购结果等信息，但依旧存在着公开程度不足、公开细节不够的情况。比如，未对政府购买服务的年度决算支出数进行公开，政府购买服务绩效评价、监督检查、结果反馈等信息也没有公布。这些重要数据的缺失会制约财政、审计、社会对购买主体和承接主体的监督作用，为利益输送、暗箱操作等违法违规行为留有一定执行空间。

从评价结果应用上看，哪一种形式更优，未有明确论断。是通过市场化购买服务更高效？还是海事系统直接提供服务更高效？该方面的文字、数据总结不足，缺少有力的对比论证。另外，政府购买服务的执行情况并未完全与下一年度政府公共服务预算安排挂钩，评价结果能否真的作为以后年度选择承接主体的重要参考仍需打个问号。

三、进一步完善海事系统政府购买服务绩效评价的建议

伴随着我国财税体制改革的深入，全方位、全过程、全覆盖的全面预算绩效管理理念被提到更重要的位置。政府购买服务，需配套更完善的绩效评价体系，才能充分发挥政策活力，提高政府服务效益和质量。

政府购买服务，从工作链条上看，可划分为前期准备、绩效监控、评价验收、反馈应用四个环节，且反馈应用不应视为工作的终止，而应作为复盘成果，有则改之无则加勉，让下一次工作有更高的起点。根据这一循环评价逻辑，本文从以下四个层面提出海事系统政府购买服务绩效评价的工作建议。

（一）提高绩效意识，筑牢评价管理基础。

全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。推行和实施政府购买服务的绩效管理是一项珠联璧合、相得益彰的工作。 海事系统有关工作人员需顺应时代潮流，拥抱改变。要积极组织参与政府购买服务绩效管理培训活动，有效提升工作人员专业技能和政策水平，确保在政策把握上准确理解、不偏不倚，为顺利开展政府购买服务工作奠定坚实的智力和人力基础。

要加大对政府购买服务绩效评价政策的宣贯力度，让干部职工有“绩效目标设置是预算安排的前置条件” 这一意识。在项目立项伊始就审慎考虑项目的投入产出和成本效益问题，不能“只重收入，不重支出；只重分配，不重管理”。要增强“效益意识”“效率意识”，单位上下齐心协力，共促降本增效。行政事业单位管理者要从传统粗放式经济管理转向现代精细化管理，切实贯彻“花钱必问效、无效必追责”理念，为政府购买服务绩效评价工作做好组织保障。

（二）优化绩效指标，完善绩效评价体系。

参考海事系统项目绩效指标框架，政府购买服务绩效评价指标体系中，一级指标可以保留产出、效益、服务满意度三个维度，并增加决策、过程维度的设立。其中，决策可下设项目实施目标和资金投入两个二级指标加以考核；过程同样可包括资金管理和组织实施两个方面；产出可使用产出数量、质量、时效三个二级指标；效益划分为经济、社会、文化、生态等方面；服务满意度则包括购买主体满意度、服务对象公众满意度和监管部门满意度等。三级指标可根据不同项目的行业标准等要求加以细化。设置绩效指标体系时，还需注意两点：

一是财政部印发的《项目支出绩效评价管理办法》（财预〔2020〕10 号）中明文规定，政府购买服务纳入项目支出绩效评价范围。当前阶段，海事系统海巡船艇、船舶交通管理系统、溢油库等项目已建立起较为完备的项目绩效评价指标体系，在购买相关项目服务时，可将这类指标体系应用于服务项目的指标体系中，令此类政府购买服务绩效评价指标更具规范。同时，也有助于服务承接方和购买方信息共享，服务承接方对项目把控更能做到心中有数，保障项目完成质量。

二是可适度拓宽评价客体。可以酌情增加对购买主体和服务对象的评价，比如购买行为合规性、沟通协调顺畅度、异常情况响应时间等，督促供需双方共同提高改进。除此之外，还应响应《指导意见》要求，加强对服务质量的重视，赋予满意度指标更大的权重。

（三）完善评价程序，引入多元主体评价机制。

要坚持对项目的全过程评价，确保事前评估、事中监控、事后评价不会脱节、相互链接。海事系统要特别重视从源头抓起，强调对项目必要性、可行性、预期绩效目标、财政承受能力合理性等方面的评估。推广政府购买服务政策的初衷是促进政府职能转变，提升社会公共服务的质量和效率。海事系统应加强对采购服务的立项论证，切忌盲目购买。要坚持定期检查与不定期抽查相结合。结合项目实际情况，制定要求明晰的验收标准，可通过验收清单来检查资金管理、主体责任落实、项目效益等方面情况，尽量做到验收内容不重不漏。

在绩效评价参与主体方面，可适当扩大范围，邀请人大代表、政协委员、业内专家、社会公众等参与海事系统政府购买服务绩效评价，并积极引入第三方评价机制，充分利用社会资源和优势，确保评价结果更专业、更公正、更客观。同时，参评主体的扩大有助于提升海事在地方的影响力和知名度，能更好地融入当地社会经济发展大局，是一箭双雕之举。

（四）加强信息公开，建立顺畅的应用反馈机制。

要不断加强政府购买服务信息平台的建设布局，确保登录端口清晰、易查，板块功能设置简洁、明了。工作人员要加强对政策的解读和把握，确保政府购买服务有关信息披露符合文件规范。要及时公开项目信息和评价结果，自觉接受社会监督。

要建立绩效评价与后续采购相衔接的管理制度，对项目资金节约、政策效能、透明程度以及专业化水平进行评价 ，并作为下一年度政府购买服务预算安排的依据。要通过评价结果，总结经验教训，落实问责机制。通过复盘，不断改进购买方式方法，提升政府购买服务效率效益。

可探索将评价结果与合同资金支付挂钩的付款模式。通过绩效评价指标完成情况与支付金额挂钩的奖惩形式，可以很好地衡量承接主体服务质量，建立激励机制，让服务承接方更有动力促进自我改革，提升服务品质，最终实现社会机构能力提升、政府服务质量提高、公众更加受益的三赢局面。

结语

对政府购买服务实施绩效评价管理是提高政府购买服务质量和效果的重要手段。海事系统应重视购买服务的全过程管理，在各个环节上强化绩效约束，让绩效评价结果发挥实质性作用，并跳出自身局限，从更广阔的维度切实让政府购买服务制度实现其提高供给效率、提升服务质量、培育社会组织的三重目标。