普通公路建设新的融资方式探索与实践

曹冬旭

（福建省三明市交通运输综合执法支队，福建 三明 365000）

引言

交通先行，是我国经济持续稳定发力的保障，优先发展交通运输，是经济持续发展的要求。过去交通投资是以政府投资为主，随着政府职能的转变，未来交通建设发展投融资需要引入更多社会资本的进入。

一、交通建设筹融资的现状

交通基础设施是经济发展的基础，要完善交通运输网络，加快建设交通路网，各级政府面临的建设任务依然繁重，需要大量资金。

（一）传统融资平台受限

长期以来，交通基础设施建设都面临资金短缺的困难，九十年代各地都以不同的形式筹集资金进行交通建设，最主要的形式是贷款修路，收费还贷。交通部门依靠收费公路作为抵押，向金融机构融资。随着国家政策调整，取消了政府还贷二级公路收费，普通公路建设失去了融资的工具。同时，为了防止地方盲目扩张，控制地方隐形债务，中央加大对地方融资平台的管控。中央进行供给侧改革，提出“三去一降一补”，其中的降杠杆核心是要把地方的债务降下来，依赖地方债的贷款融资模式已不可持续。

（二）地方财力有限

近几年来，受到新冠疫情和房地产市场下行的影响，地方政府财政收入下降；同时，地方政府关于民生保障的支出稳步增长，支出压力加大。受制于地方政府财力有限，市、县两级地方政府对交通投资力不从心，普遍依赖部、省级补助。当前，部、省级补助标准虽然有一定提高，但由于原材料和人工成本的增加，部、省级补助占项目的投资比重有所下降，市县配套的资金压力增加，交通项目建设投资资金缺口大。

（三）市场化程度不够

由于交通基础设施投资的公益属性，加上投资回报率降低等客观因素，导致社会资本对投资交通基础设施建设积极性不高，市场化融资比较困难。伴随着土地征地成本、人力和原材料价格不断上升，交通投资资金需求巨大，导致建设成本增加，边际收益也相应减少，高速公路等经营性道路在某些欠发达地区普遍存在亏损问题，地方政府后续融资能力减弱。

二、交通建设融资创新贷款模式

（一）政策引领

为解决交通建设，尤其是普通公路建设资金缺口的问题，交通运输部对接中国农业发展银行，出台了《“十四五”时期充分发挥政策性金融作用支持农村路网高质量发展的意见》（农发银发〔2022〕71 号），提出了创新融资模式，要求各级交通运输主管部门要发挥行业主管部门作用，结合地方区位优势、资源禀赋和市场潜力，规划具有市场吸引力的农村路网项目，做好招商引资和产业导入，加大农村路网与相关产业一体开发力度。农发行各级行要持续创新探索以出让农村路网冠名权、相关资源开发权、相关产业经营权等资金筹措渠道相适应的信贷支持模式，根据企业需求和项目特点等实际情况制定融资方案，合理利用信贷资金，引导更多社会资金投向农村路网领域。”

（二）项目落地

为落实乡村振兴战略，为革命老区交通基础设施建设引入“金融活水”，三明市交通部门根据相关政策，勇于创新，在福建省首创“福路贷”。“福路贷”是在深化“交通+产业”、“交通+旅游”基础上，将公路建设与沿线产业和旅游景区开发一体化推进，以建成后的项目沿线综合收益作为还款来源，最终实现“公路盘活资源、资源变身资本、资本促进发展”的良性循环。首个“福路贷”试点项目（永安市贡川镇乡村振兴示范路综合提升工程）获得省农发行贷款授信六千万元，成功破解融资难题。

（三）模式特点

与以往融资方式相比，“福路贷”主要有以下新颖性和特点：

1.突出问题导向，实现三个创新。一是创新融资方式。整合沿线资源发展路衍经济，开创“以路建路”“以路养路”新模式。二是创新公路属性。突破公路项目的公益事业单一属性，赋予其产业属性，使其兼具产业和公益双重属性。三是创新承贷主体。在三明交通公路项目信贷领域首次以乡镇国有企业作为承贷主体，拓宽了以往以县级及以上国有企业作为承贷主体的做法渠道。

2.突出市场运作，实现三个转变。一是资源变资产。盘活沿线农村荒废场所、农村客运站、停车场等闲置资源，重新改造利用，提升项目可持续发展能力。二是资产变资本。以路为媒，把上述经整合的沿线闲置资产以资本形式注入沿线拟发展的综合运输服务、充电桩、光伏发电、加油(气)站、冷链物流等产业。三是资本变资金。在项目立项阶段，即将路网建设与沿线产业、经营性设施捆绑建设改造，以项目沿线产业、经营性设施建成后的综合收益还本付息。

3.突出效益最优，实现三个突破。一是突破还款主体。将交通建设项目信贷还款主体由政府改为乡镇国有企业，避免形成政府债务。二是突破贷款期限。将以往项目贷款还款期限最长不超过二十年延长至三十年。三是突破还款方式。通过沟通协调，将逐年均衡还贷方式改为“前少后多”的差异化还贷方式。通过三个突破，使“福路贷”融资成本控制在最低水平。

（四）项目成效

“福路贷”项目是全省第一个获省农发行批准的农村公路项目，也是全省首个在财务上实现自求平衡的非经营性农村交通项目，为全面加快交通基础设施项目建设提供了经验借鉴。三明市交通部门将进一步探索创新，总结拓展，完善“福路贷”模式，并在全市交通基础设施项目中积极推广运用，形成标准化的运行模式和流程。该项目也在全省交通工作会议上做典型交流，获得省级的肯定。

三、交通建设筹融资的建议

“福路贷”作为交通建设筹融资的新形式，如何把这种新形式做好，更好地服务基础设施建设，需要我们交通人在以下几个方面继续开拓思路，把“福路贷”的基本盘做扎实。

（一）盘活存量资产，促进乡村振兴。

“福路贷”要充分利用农村废弃学校、粮烟油批发市场、七所八站、烤烟房、农村客运站、道路养护班站等乡村闲置资源和存量建设用地发展充电桩、光伏发电、加油(气)站、冷链物流等产业，对农村存量建设用地进行有效盘活，切实助力乡村振兴战略。只有把有价值的资产注入，形成资源整合，才能形成良性循环。

（二）化解普通公路建设隐形债务

当前，财政投入仍然是交通公路建设的主要融资方式，随着财政筹集资金难度加大，地方政府隐形债务不断扩大。“福路贷”融资模式要切实解决政府隐性债务问题，防止隐形债务增加，把普通公路公益性和当地的特色经济结合起来，为市场化融资找到契合点。

（三）带动区域经济发展，实现公路资产增值。

交通部门要积极对接有关部门，将依托公路沿线与交通运输密切相关的装备制造、能源建材、旅游、现代农业等产业集聚，实现交通运输与物流、旅游、制造、能源、农业等产业的协同联动和跨界融合。推动了交通基础设施从纯建设型向市场多元化服务型转型，实现交通事业社会效益和经济效益的“双赢”。