刘练军：党内法规学必将受到越来越多的关注

曾勋

近日，东南大学法学教授、博士生导师刘练军的专著《党内法规学讲义》出版，该书对党内法规学的诸多理论与实践问题进行了阐述。党内法规学是适应中国特色社会主义新时代制度治党、依规治党的产物，是以党内法规为主要的研究对象，研究党内法规及相关问题、相关现象的一门新兴学科。

党内法规学与法学、纪检监察学存在怎么样的内在联系？当前这门学科的建设面临怎样的前景？带着些许问题，廉政瞭望·官察室日前专访了刘练军。

深化国家监察体制改革不能抛弃传统

廉政瞭望·官察室：作为一门新兴的学科，党内法规学形成的契机是什么？

刘练军：党内法规作为中国特色社会主义法治体系的一个有机组成部分，在社会主义国家法治建设中扮演着重要的规范角色。它集中表征了中国特色的新型政党制度，是中国共产党全面从严治党、开展党的自我革命的制度遵循。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持全面从严治党、依规治党，严格执行党章，形成比较完善的党内法规体系，党内法规的权威性和执行力得到不断增强，党内法规制度建设取得了显著成绩，积累了新的依规治党的重要经验，党内法规的体系化、学科化都得到了明显提升。《法治中国建设规划（2020—2025年）》提出，“加快补齐党内法规理论研究方面短板，重点建设一批党内法规研究高端智库和研究教育基地，推动形成一批高质量研究成果，引领和聚集一批党内法规研究人才”。2023年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强新时代法学教育和法学理论研究的意见》，提出“坚持依法治国和依规治党有机统一，加强纪检监察学、党内法规学学科建设”。

可见，随着全面从严治党的深入发展和社会主义法治建设的持续推进，党内法规学作为一门独立的新兴学科必将受到越来越多的关注。2020年9月马克思主义理论研究和建设工程统编教材《党内法规学》的问世，标志着党内法规学已然作为一个独立学科纳入了高等教育序列，走进了大学、登上了课堂。

廉政瞭望·官察室：最近几年，《中国共产党纪律处分条例》《中华人民共和国监察法》《中华人民共和国公职人员政务处分法》《中华人民共和国监察法实施条例》等与纪检监察相关的法律法规密集出台，这些法律法规的出台有着怎么样的时代背景？它们与原来党的监督保障法规之间，又有着怎样的传承与递进关系？

刘练军：党的十八大以来，党中央作出了深化国家监察体制改革、建立中国特色国家监察体系的顶层设计和决策部署，并通过修改宪法，在宪法“国家机构”一章中增加“监察委员会”一节，使宪法更好地适应整合反腐败资源力量、加强党对反腐败工作集中统一领导、建立集中统一权威高效的国家监察体制的重大改革目标。

不过，仅仅修改宪法是远远不够的，还应当在此基础上制定一批新的相关法律、修订一批既有的相关法律，借此来形成和完善有关国家监察的规范体系。监察法、政务处分法、监察官法等一批新的法律就是在这种背景下产生的。与此同时，党内法规也得到了不断的发展与完善，《中国共产党党内监督条例》《中国共产党纪律处分条例》等一批党内法规被与时俱进地修订，更加适应新时代全面从严治党的新形势新要求。

实现党和国家监督体系的创新发展，就必须推动党内法规同国家法律的衔接协调、依法治国和依规治党的有机统一，以党内监督带动和促进其他监督，以党的自我革命带动、促进国家治理体系和治理能力的现代化。

不管是党内法规还是国家法律，其制定和修订本质上都是对建党、建国以来监督传统的继承与发扬。深化国家监察体制改革不能抛弃传统，而应在汲取优秀传统资源的基础上创新发展。珍惜传统才能实现真正的创新。新时代对党内监督保障法规进行大规模的修订，并不是要彻底废止建党百余年来积累下来的宝贵传统监督资源，它们始终是新时代党内监督保障法规的“精神命脉”“重要源泉”和“坚实根基”。

依规治党和依法治国唇齿相依

廉政瞭望·官察室：依规治党与依法治国，二者之间存在怎样的辩证逻辑关系？如何在司法实践中厘清衔接党内法规与国家法律的关系？

刘练军：在本质上，依规治党和依法治国是有机统一的，两者是唇齿相依、荣辱与共的共生关系。党的十九大报告提出“坚持依法治国和依规治党有机统一”这一新时代新命题，就是要确保党既依据宪法法律治国理政，又依据党内法规管党治党、从严治党。

在社会生活实践中，党员既违纪又违法现象一般可以分为两种情形。

一是先由纪委监委办理，涉及违法犯罪的，再移送检察院等司法机关。党组织在纪律审查中发现党员存在违反刑法规定的犯罪行为，或者虽不构成犯罪但须追究党纪责任的，或者有其他违法行为，损害到党、国家和人民利益的，应当视具体情节给予警告直至开除党籍处分；党组织在纪律审查过程中发现党员存在严重违纪涉嫌違法犯罪的，原则上先作出党纪处分决定，并按照有关规定给予政务处分后，再移送国家司法机关，由后者依法处理。

二是先由司法机关在对违法犯罪的党员公民作出司法判决之后，再交由纪委、监委追究其相应的党纪、政纪责任。党员依法受到刑事责任追究的，党组织应当根据司法机关的生效判决、裁定、决定及其认定的事实、性质和情节，依照《中国共产党纪律处分条例》规定给予党纪处分，是公职人员的由监察机关依据《中华人民共和国公职人员政务处分法》规定给予相应的政务处分；党员犯罪情节轻微的，人民检察院依法作出不起诉决定的，或者人民法院依法作出有罪判决并免予刑事处罚的，应当给予撤销党内职务、留党察看或者开除党籍等党内处分。

廉政瞭望·官察室：有人说，党内法规之间可能存在交叉部分，甚至可能有前后矛盾、执行困难的情况。您认为，应该如何避免这样的现象？

刘练军：必须承认，党内法规之间可能存在矛盾或者抵触的情形，难以完全杜绝。正因为如此，我们专门发布了《党内法规和规范性文件备案审查规定》，以加强对党内法规制定工作的“质检”。与此同时，《党内法规制定条例》还就党内法规的清理工作作了明文规定，要求制定机关及时开展清理工作，并根据情况作出修改、废止、宣布失效等决定。

当然，就国家立法来讲，也要及时跟进党内法规、回应党内法规要求，适应党政组织机构和管理体制改革要求，完善国家机构组织法等法律法规，使党的领导制度与国家治理各项制度、各个领域形成联系紧密和对接顺畅的新格局，保证党依照宪法法律健全国家政权体系，并有效地领导、运作和监督国家政权体系，充分体现“社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治”的内在统一。

在党内关系的规范问题上避免这一现象尤其重要，其中的关键，在于强化党内法规的实施，通过不断加强、完善党内法规的解释机制，使既定的党内法规更好地适应党内关系的变迁。要坚决避免一出现新的党内关系，或者既有的党内法规对党内关系的处理不够快捷有效，就试图制定新的党内法规的不良倾向。

学科建设需打破知识壁垒

廉政瞭望·官察室：目前，党内法规学科体系建设还存在哪些方面的短板？

刘练军：大致来说，当下党内法规学科建设存在这样几个短板。比如，党内法规学研究力量布局不均衡。受高等教育区域分布不均衡等因素的影响，党内法规专门性研究机构主要集中在双一流高校和教育发达地区，地方性研究机构数量还是较少，有些已经设立的专门性党内法规研究机构，也只是一块牌子而徒有虚名，其学术研究本身及其功能尚未真正发挥出来。

另外，党内法规学科师资力量相对薄弱，党内法规学人才培养标准不统一。总体上说，当下全国的党内法规人才培养规模，难以满足高校科研教学与各级党委党建领域对党内法规专门人才的迫切需求。实事求是地说，当下各高校关于党内法规人才的培养标准问题还处于探索阶段，“各自为战”的局面明显，导致该学科的人才培养机制还不健全。学科边界的设置不应过于狭窄化，它容易偏离党内法规学科人才培养的初衷，不利于培养具有宽口径、厚基础、强能力、高素质的复合型、应用型的卓越党内法规专门人才。

最后，党内法规学课程建设相对滞后。当下课程设置有集中于法学课程体系之嫌疑，应当加强有关党的建设基本理论、党的执政基本理论、党的领导基本理论、政党制度理论、地方政府治理理论等方面的课程建设。当然，党内法规学主要是一门规范学科，法学课程体系占到一定的比重是应当的。

廉政瞭望·官察室：您认为，未来如何补齐学科建设的这些短板？

刘练军：首要是明确党内法规学作为纪检监察学二级学科的科学定位。学科定位确定了，才能名正言顺地开展各方面的建设。要打破学科知识壁垒，交叉与融合法学、政治学、中共党史党建学等学科养分，在现实问题中因循时势地把握理论价值，将理论研究和制度研究相结合，不断完善理论体系和制度构造。

明确高质量多层次的人才培养目标。本科生注重厚基础、宽口径培养，最大限度适应多元化岗位需求，硕士生则以专业化、精细化培養为主，要具备坚实宽广的基础理论与系统深入的专门知识，而博士生应当侧重于科研创新能力、监察实践能力、教学素养能力培养，要具有敏锐的洞察力和思辨能力。

除此之外，党内法规学课程体系的构建要遵循社会需求导向。探索创新党内法规人才培养机制，加强跨学科、跨部门、跨领域人才联合培养，建立地方党委与高校学科建设与人才培养联席会议制度，就人才培养方案设定、教材内容审定、课程体系建设、教师队伍培育、学生就业规划等内容进行对话协商，统筹规划学科建设的路线图，在总结实践经验过程中不断完善党内法规学的人才培养模式。