英国第二大城市伯明翰破产，意味着什么？

和静钧

2023年9月5日，英国第二大城市伯明翰地方政府发出“第114条通知”，宣布伯明翰地方政府进入事实上的破产状态，除保护弱势群体法定服务外，不允许有新的支出，但现有的合同将继续得到履行。两周之后，伯明翰地方政府再一次发出“第114条通知”，再次宣布伯明翰地方政府实质性进入破产。

城市破产，分为财政破产与功能破产，不论哪种破产，城市走向荒芜的远景想象会扑面而来。过去虽有零星城市破产的报道，但多发生在受产业革命或资源转型冲击的小地方，如美国五大湖区的汽车城市底特律和日本远在北方的小地方夕张。这次破产的主角却是被称为“英格兰心脏”的钻石级城市伯明翰，又是发生在还以为处于“黄金时代”的大城市身上，引起了人们的不安与关注。

破产导火索有哪些？

“第114条通知”中称，当前伯明翰市政府总负债高达7.6亿英镑，预计2023—2024财年的赤字为8700万英镑，2024—2025年将增至1.648亿英镑。

伯明翰当前陷入的巨额负债，直接来源被认为是多年前的一桩“平权诉讼”案。当时有174名女性员工发起了“同工同酬”反歧视索赔案，这桩集体诉讼的原告，有的是政府资助或雇佣的家庭服务员，有的是公立学校厨师，她们认为获得的薪水报酬远低于同类工作岗位上的男性员工。据报道，在当时的薪酬体制下，同样是垃圾清理工，男性员工一年可赚5.1万英镑，而同级别的女性员工只拿到四分之一的报酬，也没有奖金。2012年英国最高法院作出终审裁定，伯明翰市政府败诉，女性员工获得优厚的赔偿判决。受这一史无前例集体诉讼胜诉的鼓舞，从当初的174名女性原告，到后来越来越多同类型“同工同酬”索赔案加入其中，要求获得同质救济的女性员工已经上升到5000人以上。过去10年里，伯明翰政府已支付11亿英镑，如今算上通胀、升薪等多种合理因素，赔偿金水涨船高，每月需支付1400万英镑，当前负债为6.5亿到7.6亿英镑，并且还在以每月500万到1400万英镑的速度累积。

乍一看，伯明翰的破产可以怪罪于最高法院，若不是优厚的赔偿金判决，也许就不会压垮伯明翰财政这一骆驼。但仔细分析会发现，伯明翰财政破产外衣下，夹杂着功能破产的内核。如果当初诉讼骤起之时，市政府就进行有效的同工同酬干预，通过调整薪资水平，完全可以避免这场诉讼最终演变成5000人以上规模的风暴式索赔。历经10年时间，政府功能性不作为，导致了赔偿金额看不到付清的一天。

同样的功能性破产问题存在于伯明翰另一个政府大型合同管理中。伯明翰市政府采购的甲骨文IT系统原预算成本为1900万英镑，用于简化议会支付流程和人力资源系统。然而项目合同执行不力，拖延了3年，成本已经变成1亿英镑。若不是合同执行管理不善及渎职，成本怎么会涨5倍以上，以至达到“付不起”的地步呢？等所有成本放任扩大，最后归咎于财政能力不足而无法支付合同债务，就是掩盖了政府功能性破产的丑陋另一面。

英国政府采取议会内阁制模式，当前伯明翰政府由101名议员组成的市议会中，占主导地位的是工党领导，他们更愿意把这一场突如其来的破产视为税收下降、中央财政支持削减等因素下的财政性破产。伯明翰工党政府主要领导人约翰·科顿和莎伦·汤普森在一份联合声明中称，伯明翰市面临的财政困境来源于通胀飙升、成人社会护理医疗费用增加、企业税费收入大幅减少，以及由保守党领导的中央政府给伯明翰的资助削减了10亿英镑。

英国第二大城市伯明翰。

自2008年金融危机以来，财政紧缩已经成为英国中央政府惯用的财政政策，影响最大的就是对地方政府的中央救助大幅减少。据报道，英国审计署的一份文件显示，2018年度地方政府拿到的政府财政补助比2010年下滑了49.1%，导致实际地方财政收入平均缩水28.6%。伯明翰地方政府领导人把财政困难原因之一指为中央财政补助减少，也并非全是虚言，但财政紧缩影响的不是一市一地，缘何伯明翰却成为城市破产名单上的排头兵，这就需要进一步深思。

破产案沦为大型政治攻讦现场

大选最迟将在2024年到来，长期由保守党把持的中央政府如何守住议会，将是大选中最为紧迫的任务。此时一个长期由工党把持的地方市政府而且是重量级地方市政府的破产，正好是反击反对党进攻的最好武器。“第114条通知”发出后，以苏纳克领導的英国中央政府虽没有摆出见死不救的姿态，但态度强硬。英国首相苏纳克表示：“中央政府的职责，不是救助财务管理不善的地方市政府。”中央政府提出任命一个委员会接管伯明翰市政日常工作，以及监督破产重整计划，包括资产售卖等。中央政府也誓言要发起严肃调查，以弄清工党是如何把伯明翰做到如此混乱的地步。基于委员会接管政府工作的新情况，伯明翰政府在9月5日发出“第114条通知”之后，9月25日又一次发出第114条下的破产通知。英国《1988年地方政府财政法》第114条规定，在地方政府收入无力承担所有开支情况下应发布破产宣告，以停止额外支出。换句话说，伯明翰政府相当于第一次“通知”给了市民，第二次“通知”给了中央政府：既然你们要接管，那交给你们喽。本在第一次破产通知时说的，将在21天之后即9月26日召开的市议会破产拯救计划会也被推迟。

伯明翰议会议员、保守党领袖罗伯特·奥尔登严厉抨击工党，称工党领导层未能平衡预算，在同工同酬问题上“无耻的不作为”，导致了目前混乱局面，市民成为最大受害者。他说道：“政府领导人及工党政府在绕圈圈，只想着逃避责任，正如这过去六年所作所为一样。”

另一位保守党市议员戴德拉·奥尔登呼吁工党政府官员辞职，称在工党政府引发的增税、减少公共服务、扶贫金下降、失业开始“咬痛”市民，使市民陷入悲惨处境之前，工党政府应该通通辞职走人。同样要求工党政府辞职的议员有保守党议员嘎瑞特·摩尔、保守党议员理查·帕金等。

自由民主党领导人、市议会议员荣格·哈默痛斥市政府财政处理方式，称它使“一个危机后接着一个危机”的发生。他声称从1995年起，他从没见过如此糟糕的局面。

财政重整会有哪些办法？

一个好消息是，苏纳克办公室放出信号，英国政府可能增拨额外救助资金给地方政府，伯明翰会有比较明显的增幅。英国经济衰退已经成为现实，公共债务已经在发达国家中处于最危险水平，越来越多市政府濒临破产，英国政府若继续以预算平衡为由，削减对地方政府的资助，更多危机可能会连环爆发。

中央政府的“远水”还不能解伯明翰的“近渴”，伯明翰需要采取迅速行动自救。根据法律，伯明翰议会拥有通过现有税务水平增加5%的权力，而不必进行全民公投表决。适当提高税率，可以很快缓解财政收入漏洞。然而，这一增税的影响和后果也是致命的，这可能导致选民的报复，工党失去组阁权，还有增税使本已经很艰难的经济雪上加霜。

另一个立竿见影的行动就是售卖资产。在可卖的清单中有市政府拥有的伯明翰机场7%的股份，这一买卖预计回笼资金是丰厚的。另一笔交易可以是伯明翰市立图书馆，既可以直卖，也可以通过售卖回租的方式变现。伯明翰图书馆几次受到经济困难的冲击，要么就被缩短开放时间，要么就被置于变卖的讨论中。

除此之外，伯明翰亚历山大体育馆、伯明翰博物馆及艺术展览馆都可能列入售卖名单。伯明翰市政府还拥有一些历史建筑物、土地等，估值在24亿英镑左右。

不过，用这些砸锅卖铁的败家法子来破产重整，虽能挽回伯明翰正常财政水平，但效果是短暂的。英国脱欧以来，英镑贬值、经济衰退，税收下降，这些是地方财政困难的重要原因。与五大湖区域的底特律不一样，它是在产业更新换代时遭受的冲击，随着新产业的植入，城市又焕发生机，而伯明翰与其他众多嗷嗷待哺的地方城市一样，不是产业政策或资源转型就能解决，它们的衰败是深层次的，结构性的，至少在短时期之内没人能看得到有效脱困之道。