文明治城，如何厚积厚发

王巧捧

“城，所以盛民也；民，乃城之本也。”一个城市的治理工作，点点滴滴都会落在人的感受上。他们有些是本市居民，有些是从外地来此谋生的打工者、做小本买卖的商贩，有的是来参观了解这个城市的游客。

随着社会的发展，在市民权益意识不断增强，以及文明城市创建、文旅引流竞争白热化等内外部因素压力下，如何让一个城市的管理跟上人民需求，让管理工作更文明，让人们在城市发展中，不仅在物质方面有足够的获得感，同时也能在心理上、情感上有足够的获得感，已经引起越来越多的研究和探索。

对此，廉政瞭望·官察室记者采访了多位专家学者，共同支招文明治城该从哪些关键方面着力，以达到厚积薄发之效。

理念民本化：重民心民意

关于城市治理的文明化，四川省政府决策咨询委员会副主任、成都市社科联主席、四川省社会科学院二级教授、博士生导师李后强对记者表示，“首先，政府要坚持以人民为中心，但不能放任自流；要依法履职，做好基础服务，但又不能管理过度、关怀超前。”

以人民为中心是党和政府一直以来的执政理念，但是城市治理工作中如何更好地加以体现，在不同的发展阶段，有不同的探索。

近年来，随着社会的飞速发展，在城镇化建设过程中，城市人口的权益意识、监督意识、参与意识，都发生了很大变化，对行政服务等各方面治理工作的要求也水涨船高。

2023年1月1日，武汉市公安局交管部门针对全市人流密集区域，尤其是黄鹤楼景区、江汉关和江滩公园等城市地标、景点商圈，加大警力投放，精准疏导分流，确保车辆和人群有序流动、安全可控，为市民喜迎新年提供安全有序交通环境。

上海社会科学院政治与公共管理研究所助理研究员张园园认为，政府应改变过去那种强势的管理方式，从管理走向治理。关于如何去体现以人民为中心的理念，张园园介绍了她了解到的上海一些社区探索的不少做法，建立民意表达机制公共政策实施要及时纳入社会公众的意见，民意的公约数应当是政府行动的基础。

从公开信息可见，上海许多社区建设了各种议事平台，征集民意、落实反馈，有效通达社情民意，释放群众自治活力。同时，上海的不少社区建设了多处基层立法联系点，为助力开门立法广纳民意，鼓励基层群众参与立法征询。这些探索性的治理经验格外受学界关注。

在城市治理中容易出现的重大冲突邻避困境问题上，如变电站、垃圾焚烧站等公共设施的建设，因可能产生负面影响，容易引发周围居民的反对，一旦处理不当往往引起剧烈冲突。从众多成功化解的案例可以看到，解决之道最终指向重视与民众意见沟通。贵州省环境宣传教育中心曾总结经验表示，避免和化解邻避效应的关键是，允许公众的全过程参与和监督，做到公开透明、互相理解，采取更加诚恳的态度，确保普通公众的意见能够得到表达。

清华大学公共管理学院院长、产业发展与环境治理研究中心主任薛澜教授提到，公共政策的制定过程发生了变化，原来很多决策部门就可以替大家做出利弊的权衡，但是现在决策部门不一定能够了解老百姓对利益的关切点，并且了解得不够全面。同时，新媒体的出现也使得很多公众要求参与政策制定，参与的能力也大大加强。这些情况的变化使我们传统的闭门决策往往效果不好，甚至有可能做出的决策不为公众认可。

“做好基础服务，但又不能管理过度、关怀超前”，在李后强强调的这一方面，近年来，不少地方政府成功的治理案例中，可见这一理念的具体效果。

今年两大热门文旅地，贵州 “村超”出圈和淄博烧烤热，两地政府都自觉采取了引导、服务而不干预的做法，确保了流量热点的核心色彩不变。而两地政府组织下的超预期应对，取得了当地群众和游客双方都满意的效果，稳稳接住了流量红利。

“社会治理中的很多问题，政府应多培育各方力量，共同解决。”张园园对记者表示。

治理理念的民本化，落在治理的具体工作上，通过全过程人民民主等创新方法，在实现治理现代化的路上不断探索。

治理现代化：共治、智治、精治

以民为本的理念，如何在执行层贯彻到位，通过创新管理方式实现文明治理？张园园介绍，在上海的基层治理实践中，社区协商共治的实践已经非常普遍。

譬如，对于社区绿地的防护工作，长期以来，民众形成了一种观念，认为这天然属于政府的责任，但实际上，绿地以及整个城市，都是全体人民共享的环境。而另一方面政府相关职能部门人手有限，还要应对各种其他日常工作，像绿地防护之类的事情，如果能发动民众参与，才能长期、完善地做好这件事，是为协同治理，城市共建共享。

协同治理理论强调治理主体的多元性以及协同性。今年4月，《人民日报》头版报道了上海市将全过程人民民主贯穿城市治理的事例。上海市长宁区虹桥街道有两个相邻小区，关于中间隔墙上的一扇边门是锁是开，一度经历了旷日持久的“拉锯战”。针对这件事，虹桥街道党工委于去年牵头，组织两个居民区的党员、业委会成员、居民代表，先后进行了5轮民主协商。居民们在沟通中产生了共情，达成了共识，商量的主题从“开不开锁”，到“破不破墙”，再到拆除两个小区间的围墙后建什么，两个小区最后協商决定共建一个社区花园“同心园”。

“发展全过程人民民主”在党的二十大报告中成为中国式现代化的本质要求之一。而城市治理体系和治理能力现代化是中国式现代化重要命题。在城市治理中创新贯彻发展全过程人民民主，成为不少城市的探索方向。

另一方面，各级政府日益注重普法、宣传等工作，提高法纪普及率，提升民众的政策理解力，起到培育文明市民的作用，而这能助力各方在协同治理中更好地发挥作用。由此，文明管理和文明市民成为一个彼此促进、相互成就的过程，形成良性循环。

协同化治理之外，智能化、精细化治理，也格外受重视。李后强对记者分析，现代化的文明治理，“应尊重城市自身发展规律，管理要更加精细、科学”。

华中科技大学副校长、教授许晓东认为，市域社会治理是推动基层社会治理现代化的切入点和突破口。其中，职责梳理是重要抓手，“智治”是重要路径，应充分重视大数据、云计算和區块链等新兴信息技术的科技优势，推进数字技术与社会治理的深度融合。

科技的发展极大地改变了人们的生活方式，让现代科技、数字技术在社会治理中同样担当起推动变革的力量，也是现代化治理体系的应有之义。

在杭州市城管局“十四五”规划中，提到充分利用人工智能、5G、区块链等新一代信息技术的技术支撑、城市生态信息系统组织方式的变革等智慧化城市管理内容。

杭州的智治实践反馈显示，不仅体现出高效便捷，还在增进人们的幸福、促进公平正义等方面表现不俗。据报道，2021年杭州“民呼我为”和“西湖码”应用程序，分别在建立城市治理与民意互动、打破部门壁垒助力部门协同方面，显示出令人惊喜的效果。

另外，在各地政府基层治理工作的复盘中，经常提到“绣花功夫”，这不失为“致广大而尽精微”的精治思维的具体体现。如今城市治理中的网格化管理、注重细节等精治方式，通过与群众的贴近性、工作的全面细致性等特点，尽可能在更广的覆盖面上传达着人文关怀。

执行柔性化：理念在一线淬炼

柔性执法的要求，最早可见的省级文件是2010年上海市出台的行政规范性文件。

从时任上海市长韩正的要求可以看出，柔性执法的要求指向克服行政执法人员的特权思想，规范执法权，寓管理于服务和教育之中。上海法制办人士在解读文件时表示，“柔性执法”是一种“理性、平和、文明、规范”的执法。

柔性执法的理念，逐渐扩展到各种管理工作中。学者分析，柔性管理的最大特点主要在于不依靠权力影响力，不单纯靠上级的发号施令，更便于激发服务对象的主动性、参与度。

青岛大学反腐倡廉研究中心李慧玲等学者解读，将情感带入治理实践，是柔性治理的具体体现，也是对制度治理、技术治理等刚性治理的补充和丰富。而情感治理体现的是以人为本的价值标准，是文明治理的核心理念。

社会治理中的情感因素，日渐受到专家学者的关注。复旦大学国际关系与公共事务学院教授唐亚林在一篇文章中提出，建构人心政治形态的情感治理模式，“人们到政府机关去办事，更希望在一个宾至如归的面对面服务环境中，充分感受‘以心换心的情感服务魅力”。

在情感治理方面，四川省社会科学院研究生学院院长郑泰安建议，既要关注人民群众实实在在的获得感，也要关注民众的心理需求，关注人们被尊重、理解、关心的需要。

郑泰安曾经根据这一理念，对一区级人民法院提起过一个建议。他发现该区法院门前有个转盘，周围岔路多，来办事的人容易走错，他于是建议法院想办法把门前的交通改进下，“很多来到法院办事的、出庭的，可能本来就情绪不好，在门口找路窝一肚子火，庭前调解怎么能顺利嘛。”

2020 年7 月19 日，安徽合肥市北一环路部分路段遭雨水淹没，水深过膝。一位父亲背着双脚受伤的孩子蹚水行走，路人见状赶紧上前帮忙。

他建议重视心理因素对推动工作、化解矛盾的作用。“同样一件事，有的工作人员去处理，不仅解决不了，还可能把工作对象越说越毛，有时候换一个人，可能三言两语就做通工作了。这需要尊重规律讲究科学，这些早在社会心理学里有不少成熟的研究结果。”

柔性执法、情感治理，淡化了管理方的强势色彩，但不是无限制地纵容，而是站在群众的角度去面对问题，用更灵活的方式解决问题，具体做法上在各个层面已经有不少成功的探索。诸如针对夜市摆摊问题，执法人员会在维护城市烟火气和居民正常秩序之间注意平衡。又诸如今年国庆期间，考虑到外地游客对道路不熟悉等情况，四川绵阳、河南平顶山等地陆续宣布，本次假日期间轻微交通违法“只警告不处罚”，引起多地跟进。

城市治理工作中，柔性管理、情感治理，势必对执行者们提出更高要求，对执行层，尤其是一线人员提出考验。对此，河北一地级市城市管理局工作人员张瑞对记者表示，她的同事中有时候也有人抱怨困难，但是这种工作方式充满人情味，虽然有时候牺牲了一些效率，但工作效果更“扎实”，最大限度减少了遗留问题。而且，有了平时工作中跟民众打下的“关系”做基础，今后遇到复杂的治理工作，比如像之前新冠疫情防控工作，能更容易取得理解，更快地推动工作。

文明治理关乎城市品质，赋予城市更具魅力的特征，环境优美、人文荟萃、规范有序等等，这些是治理者和民众的共同所愿。

对于所有类型的城市、所有人群而言，城市治理中坚持以人为本的理念，不断创新治理现代化，带着感情、讲究艺术性地去创新执行，是不同类型城市文明治理的共同着力点。

但同时，“城市治理要尊重不同城市的特点和自身规律。”李后强强调。专家们建议，在治理过程中，不仅要考虑城市规模、发展水平、产业结构等因素，还要关注到不同的地理因素和民俗民情、人们生活习惯的差异，同时要分类关注到城市里不同的人群。郑泰安比喻道，“先把脉再下药”，因地制宜、因人群而异地制定相应的治理方案，分类施治，只有这样，才能让城市文明更贴心。