以高效能监管促高质量发展——以嘉定区市场监管领域“双随机、一公开”工作为例

谢菊英

2023年2月中共中央、国务院印发的《质量强国建设纲要》在“推进治理现代化”部分强调，要“优化质量监管效能”“健全以‘双随机、一公开’监管和‘互联网+监管’为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制”，明确了“双随机、一公开”在高效能监管工作中的重要作用。

“双随机、一公开”指在监管过程中随机抽取检查对象，随机选派执法检查人员，抽查情况及查处结果及时向社会公开。2015年国务院办公厅发布了《国务院办公厅关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》，要求在政府管理方式和规范市场执法中，全面推行“双随机、一公开”的监管模式。

2019年，国务院制定并发布了第5号文《国务院关于在市场监管领域全面推行部门联合“双随机、一公开”监管的意见》，“双随机、一公开”机制从单部门向跨部门推进。其间，“双随机、一公开”监管作为市场监管理念和重大方式的创新，作为深化“放管服”改革、加快政府职能转变的内在要求，作为减轻企业负担、优化营商环境的有力举措，被列入《优化营商环境条例》《法治政府建设实施纲要（2021-2025）》等国家层面的法规和文件。

上海市对贯彻全面推行部门联合“双随机、一公开”监管提出了具体的实施意见。在此背景下，嘉定区于2020年成立了由32个区级部门参加的市场监管领域联合“双随机、一公开”监管联席会议，制定了会议制度和规则，并连续三年定期召开区级部门的联席会议，不断推动嘉定区市场监管领域“双随机、一公开”工作落到实处。嘉定“双随机、一公开”监管旨在有效规范政府执法行为，跨部门的联合抽查旨在实现“进一次门，查多项事”，减轻企业负担，提高执法效率效能。

一、2022年嘉定区市场监管领域“双随机、一公开”推进情况

2022年1月至12月，嘉定区总体实有企业户数226002户，依托全区“互联网+监管”平台，共制定部门联合抽查方案215个。通过“双随机、一公开”抽查，共检查市场主体23239户（次），问题发现率23.9%。其中，从双随机监管改革实施以来，各区级部门扎实开展单部门和跨部门的“双随机、一公开”监管，涌现了一批跨部门联合监管的典型案例，监管效能和市场主体体验度都有提升。

（一）制度建设方面

全区以及各部门积极推进以“一单两库（随机抽查事项清单、执法检查人员名录库、执法检查对象名录库）”为基础的监管制度的建立和完善。

一是抽查事项清单的管理。梳理《监管事项目录清单》857项，其中行政处罚子项1912项；依托“互联网+监管”系统梳理《监管事项检查实施清单》1024项，其中“双随机、一公开”检查清单583项。制定并对外发布《嘉定区市场监管领域部门联合抽查事项清单（2022版）》，涉及64个抽查领域、198个抽查事项。

二是建立并动态调整“两库”。截至目前，由区府办的牵头、各有关部门通力合作，嘉定区依托“互联网+监管”建立健全了“执法人员名录库”和“监管对象主体库”。其中，录入执法人员1131名，并动态调整；“监管主体对象库”动态管理了全区26.71万户企业法人、3.02万户个体工商户，以及3074户其他组织的基础数据。

（二）工作成效方面

一是充分发挥发挥联席会议机制作用。明确成员单位职责以及相关工作要求，定期召开联席会议成员单位工作推进会。第一届联席会议由区市场局牵头，成立由区发改委、区商务委等32个部门组成的综合监管队伍。制定跨部门联合抽查牵头与参与部门“互联网+监管系统”操作手册，定期开展操作实务培训。2022年，在原32个成员单位基础上，将区消防救援支队纳入联席会议机制，进一步扩大了双随机抽查工作的覆盖范围。

二是统筹实施抽查检查。将“生产领域产品质量监督抽查”等23项事项设置为重点检查事项，实施重点监管。2022年，合计开展278批次“双随机、一公开”抽查工作，抽查各类市场主体17174户次，发现处置问题隐患4453件次。成员单位参与度96.97%，位于上海全市前列。

三是问题发现率逐步提高。随着“双随机，一公开”的充分运用，嘉定监管问题发现率比2021年提高了9.7%。以嘉定区市场监管局牵头和参与的“双随机、一公开”监管为例，区市场局15个市场所通过“双随机、一公开”监管，检查各类市场主体7630户次，发现处置各类问题隐患2283件次，查办案件95件。

四是加强“双随机、一公开”抽查检查结果公示运用。公示机制促进了“双随机、一公开”监管与信用监管有效衔接。依托区“互联网+监管”系统，统一归集本区各部门的行政监管信息并向企业和社会公众公开，实现了抽查检查结果各部门间互认。

二、“双随机、一公开”工作现状分析

一是“双随机、一公开”操作平台系统尚未统一。市场监管领域涉及到的多个部门，如市场监管、城管、生态环境等都有各自市局系统开发的“双随机、一公开”系统。即使在市场监管系统内部对于日常监管，也有工业产品、特种设备等不同的监管系统。目前各个系统尚未整合，不可避免地存在一定程度的重复录入和检查结果不能互通互享等情况，不利于监管执法效能的提升。

二是“双随机、一公开”监管与重点行业监管之间的重叠问题。依据《优化营商环境条例》第54条规定，国家推行“双随机、一公开”监管，除直接涉及公共安全和人民群众生命健康等特殊行业、重点领域外，市场监管领域的行政检查应当通过“双随机、一公开”进行。对于哪些属于特殊行业、重点领域，国家和市级层面尚未出台行业和领域清单。以市场局为例，对于食品生产和食品经营这样的行业是否属于特殊行业尚未明确。

三是各参与部门对于“双随机、一公开”联合检查的重视程度不一、参与力度不一，距离监管方式改革目标尚有距离。部门联合检查中发现问题的比率不高，检查对象的导入结合专业领域信用风险分类的程度不高，成案率不高，监管的靶向针对性和有效性有待进一步提升。

四是企业的感受度有待进一步提升。企业和社会公众对于检查事项和检查结果对外公开的知晓度不够。各部门依托不同的“双随机、一公开”监管系统所连接的对外公示系统不一，企业和社会公众的知晓度、参与度不高。社会层面对于检查结果的运用率不高。

三、优化现有工作实践，提升质量监管工作效能路径探析

一是要优化整合监管操作系统，出台统一的“双随机、一公开”监管标准。各个监管部门逐步实现统一使用同一个“双随机、一公开”监管平台，由平台自动对监管事项进行整合和碰撞，自动匹配跨部门监管事项，自动安排跨部门监管计划的实施，统一路径对外公开检查结果。同时，出台统一的“双随机、一公开”监管标准，用标准对各部门的监管活动进行规范。

二是要统筹制定联合抽查计划。各职能部门需要突出各自的监管重点，关注市场监管领域的重点工业产品质量，制定和及时更新联合抽查重点事项清单，制定好每年度的“双随机、一公开”监管联合抽查计划，不求“大而全”，而要把握重点、立足成效。对于本地区重点工业产品领域可能存在的突发风险或专项整治，也可以制定临时计划，从总量上减少涉企检查数量。

三是要进一步推动信用风险分类+双随机的融合监管。近年来，“双随机、一公开”检查要根据信用风险实施差异化监管措施的目标已经明确。国家层面已经依托互联网+监管系统建立了通用型分类指标体系，而各个行业的行业风险分类尚在建设中。各部门在实施跨部门联合监管的过程中要充分运用行业风险分类，提高检查对象的精准性、问题发现率和监管效能。

四是要进一步提高智慧监管、远程监管等新型监管机制的运用。“双随机、一公开”监管并不意味着多个部门的联合现场监管。视频监管、大数据监管、智慧监管等监管手段也应及时引入。数字化监管转型涉及各部门的经费使用效率，为防止重复建设，建议市级层面统一进行。依托新型监管手段，实现数字赋能、精准发力，进一步降低对企业正常经营的干扰，缓解执法力量的不足，提升政府监管效能。

五是要提高“双随机、一公开”监管的社会参与度。“双随机、一公开”监管是事中事后监管方式的探索和创新，要加大宣传力度，增强社会公众知晓率，扩大公众参与度。在开展“双随机、一公开”监管过程中可以邀请行业协会、社会公众以及新闻媒体共同参与，形成社会多元共治。

四、结论

《质量强国建设纲要》提出，健全以“双随机、一公开”监管和“互联网+监管”为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制。探索和优化“双随机、一公开”监管，深化监管体制改革，以高质量监管促高质量发展，一方面需要顶层制度设计的科学统筹优化和地方综合执法体制改革创新，另一方面需要自上而下的“互联网+监管”的设计优化，实现“一网执法”，在系统设计和改造时充分考虑各方的需求，以高质量的监管信息系统和高效能的监管，最终推动监管治理体系的现代化建设，实现高质量发展的最终目标。