《粮食安全保障法》与现行粮食生产法律的科学衔接研究——《粮食安全保障法（草案）》的完善建议

穆中杰，陈璐珂，傅 颖

（河南工业大学粮食政策与法律研究所，河南 郑州 450000）

2023 年6 月28 日，《粮食安全保障法（草案）》（以下分别简称《保障法》 《草案》） 面向社会公开征求意见。该草案以耕地保护、粮食生产2 个专章形式对粮食生产保障制度进行了设计。对我国现行粮食生产法律进行必要的再梳理和简要评价，有助于进一步做好《保障法》与现行粮食生产法律的衔接工作，科学优化《草案》的相关内容。

1 关于“土”的现行法律法规

土地是万物之母。粮食生产的根本在于有一定数量和质量的耕地。鉴于我国的基本国情，在改革开放之初就开始用法治手段管理土地。在耕地管理方面，国家出台或修订了《土地管理法》 《水土保持法》 《防沙治沙法》 《耕地占用税法》 《土壤污染防治法》 《黑土地保护法》等法律，对于土地所有权和使用权、土地利用总体规划、耕地保护、建设用地、生态环境等方面作了规范。在稳定农村土地承包关系方面，国家出台了《农村土地承包法》和《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》。为实施前述法律和加强国家基本农田的保护，国务院出台了《土地管理法实施条例》 《基本农田保护条例》 《水土保持法实施条例》 《退耕还林条例》 《土地复垦条例》 《土地调查条例》 等行政法规。有关“土”的部门规章，主要有《农村土地承包合同管理办法》《农村土地经营权流转管理办法》 《土地调查条例实施办法》 《节约集约利用土地规定》 《土地复垦条例实施办法》 《耕地质量调查监测与评价办法》《闲置土地处置办法》 《土地权属争议调查处理办法》 《农村土地承包经营纠纷仲裁规则》 《农村土地承包仲裁委员会示范章程》等。与此同时，最高人民法院还发布了《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》 《关于审理涉及农村土地承包经营纠纷调解仲裁案件适用法律若干问题的解释》 《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》等司法解释。此外，《耕地保护法》被列为国务院2023 年度预备提请全国人大常委会审议项目。

在地方，享有立法权的地方人大及其常委会、人民政府除出台旨在落实上位法的法规或者规章外，还出台了诸多有特色的地方性法规或者政府规章。例如，为规范土地利用总体规划的制定和管理，统筹土地资源的保护、开发和利用，2018 年11 月，浙江省人民代表大会常务委员会出台了《浙江省土地利用总体规划条例》；为保护黑土地资源，防止黑土地数量减少、质量下降，保障国家粮食安全，促进黑土地资源可持续利用，维护生态系统平衡，2018 年3 月，吉林省人民代表大会常委会出台了《吉林省黑土地保护条例》。综合来看，中央和地方有关“土”的法律法规尽管已经为落实最严格土地管理制度提供了法律支撑，但是作为耕地作为粮食生产之根本的地位如何在《保障法》中体现是一个值得研究的难点问题。

2 关于“水”的现行法律法规

农谚说：“有水无肥一半谷，有肥无水望天哭”。粮食生产的命脉在水利。早在1984 年5 月，为了防治水污染，保护水生态，国家就制定了《水污染防治法》。1988 年1 月，为合理开发利用和有效保护水资源，防治水害，充分发挥水资源的综合效益，适应国民经济发展和人民生活的需要，国家出台了《水法》，此后在2002 年、2009 年、2016 年进行了3 次修改。该法从水资源规划、水资源开发利用、水事纠纷处理与执法监督检查，以及水资源、水域和水工程的保护等方面对利用水资源进行了系统规定，为粮食生产用水提供了法律依据。农谚说：“水土不下坡，谷子打得多；水土不出田，粮食吃不完。”进入20 世纪90 年代以后，基于预防和治理水土流失，减轻水害等目的，国家出台了《水土保持法》；基于防治洪水，防御、减轻洪涝灾害等目的，国家出台了《防洪法》。在全国人大常委会制定涉水法律的同时，国务院出台了《防汛条例》 《水土保持法实施条例》 《抗旱条例》 《农田水利条例》等行政法规，使防治农田旱、涝、渍和盐碱灾害，改善农业生产条件，采取灌溉、排水等工程措施和其他相关措施实现了有法可依。

地方有关“水”的法规或者规章除为落实上位法出台有关规定外，其他基于地方立法实际的立法大致体现在如下几个方面：一是旨在保障供水安全。例如，《西宁市城市供水用水条例》 《苏州市供水条例》 《菏泽市城市供水条例》等。二是旨在保护饮用水安全。例如，《盐城市饮用水安全保护条例》《甘南藏族自治州城乡饮用水安全管理条例》 《永州市饮用水水源地保护规定》等。三是旨在节约水资源。例如，《甘肃省节约用水条例》 《武威市节约用水条例》 《郑州市节约用水条例》 《大连市节约用水条例》 《衡水市节约用水管理条例》等。四是旨在保护或者治理具体水域。例如，《辽阳市汤河水库饮用水水源保护条例》 《巢湖流域水污染防治条例》 《泉州市晋江洛阳江流域水环境保护条例》《麻阳苗族自治县饮用水水源保护条例》等。中央与地方有关“水”的立法，系在“山水林田湖草是生命共同体”理念指引下的立法，不仅为水的统筹利用提供了法律依据，而且还为粮食生产提供了可靠的法律保证。《保障法》要解决的问题是，在粮食生产用水与其他用水发生冲突的矛盾应如何定位解决。

3 关于“种”的现行法律法规

“好儿要好娘，好种多打粮”。种业是国家重要的战略性核心产业，是保障国家粮食安全和主要农产品有效供给的重要基础，国家已经制定了相关法律法规。除《农业法》 《进出境动植物检疫法》等有关种子的规定外，国家还出台了专门法律《种子法》，以及《植物检疫条例》 《野生植物保护条例》《植物新品种保护条例》等3 部行政法规。有关种子的部门规章主要有12 部：《农作物种子生产经营许可管理办法》 《农业植物品种命名规定》 《农作物种子质量检验机构考核管理办法》 《农作物种质资源管理办法》 《农业野生植物保护办法》 《进出口农作物种子（苗） 管理暂行办法》 《农作物种子标签和使用说明管理办法》 《主要农作物品种审定办法》 《农作物种子质量监督抽查管理办法》 《农作物种子质量纠纷田间现场鉴定办法》 《农业植物新品种权侵权案件处理规定》 《农业植物新品种保护名录》。有关种子的规范性文件主要是《农业部办公厅关于做好种子市场监管和品种保护工作的通知》和《农作物种子标签二维码编码规则》。转基因问题是社会关注的焦点问题。国家有关该方面的立法有《农业转基因生物安全管理条例》等1 部行政法规，《农业转基因生物安全评价管理办法》 《农业转基因生物加工审批办法》 《农业转基因生物进口安全管理办法》 《农业转基因生物标识管理办法》等4 个部门规章。

在地方，各地也出台了有关种子的法规或者规章。例如，江苏、福建、广东、山东等省出台了“种子条例”，吉林、贵州、山西、海南等省出台了“农作物种子条例”。种子是粮食安全的首要环节。习近平总书记指出，保障粮食安全，要害是种子和耕地；农业现代化，种子是基础，必须把民族种业搞上去，把种源安全提升到关系国家安全的战略高度[1]；中国人的饭碗要牢牢端在自己手中，就必须把种子牢牢攥在自己手里[2]。如何增强供种保障能力是粮食生产保障立法必须面对的问题[3]。

4 关于粮食生产环境的现行法律法规

食品安全的源头在农产品，其关键在于生产环境安全关能否把住。粮食生产环境首要要求是耕地和水要过关。耕地和水二者任何之一不过关，就不可能生产出安全的粮食。除上文提到的有关土地和水的法律外，国家出台涉及有关粮食生产环境的法律主要有《固体废物污染环境防治法》 《循环经济促进法》 《环境保护税法》 《大气污染防治法》《环境保护法》 《清洁生产促进法》 《放射性污染防治法》 《长江保护法》 《黄河保护法》等。农业部还依据《农产品质量安全法》出台了《农产品质量安全监测管理办法》 《农用地土壤环境管理办法（试行）》 《农产品产地安全管理办法》等部门规章。此外，有关部门还出台《绿色食品标志管理办法》《农产品地理标志管理办法》 《无公害农产品管理办法》等部门规章以加强农产品品牌建设。

习近平总书记指出：“要把农产品质量安全作为转变农业发展方式、加快现代农业建设的关键环节，坚持源头治理、标本兼治，用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，确保广大人民群众‘舌尖上的安全’”[4]。这里的问题是《农产品质量安全法》已经从农产品质量安全标准、农产品产地、农产品生产、农产品包装和标识、监督检查等方面就农产品质量问题进行了较为全面的规范，包括生产环节在内的粮食安全保障立法如何做到有机衔接？粮食质量与农产品质量的区别究竟在哪里？《保障法》可以着重加强粮食质量监管，如果《农产品质量安全法》等法律中没有涉及而又必须及时出台相应规范加以应对，则可以从质量实现条件角度在《保障法》中适当加以体现。

5 关于肥料农药及其他方面的现行法律法规

改革开放以来，农业机械、农药化肥等投入品的开发和应用极大地促进了农业的稳产高产，与之相伴的是环境问题日益严重。目前，我国有关农药管理的主要是行政法规《农药管理条例》，以及《农药登记实验管理办法》 《农药登记管理办法》 《农药广告审查发布规定》 《农药包装废弃物回收处理管理办法》 《农药生产许可管理办法》 《农药经营许可管理办法》 《农药标签和说明书管理办法》《化学农药调运交接办法》 《化学工业部关于进口农药审批暂行办法》 《农药登记规定》等10 个部门规章。规范性文件主要有《农业农村部办公厅关于加强监督检查有效防范农药安全风险的通知》 《绿色食品农药使用准则》 《农业部办公厅关于切实加强农药使用指导和市场监管的通知》等3 个规范性文件。有关肥料专门管理的是部门规章《肥料登记管理办法》。从整体来说，这个方面的立法相对比较薄弱。

与农药、肥料管理相比，我国出台有关农业技术与机械法律法规较为齐全，主要情况是：《农业机械化促进法》 《农业技术推广法》 等2 部法律，《农业机械安全监督管理条例》 等1 部行政法规，《农业机械事故处理办法》 《联合收割机跨区作业管理办法》 《拖拉机驾驶培训管理办法》 《农业机械维修管理规定》 《农业机械试验鉴定办法》 《拖拉机和联合收割机登记规定》 《拖拉机和联合收割机驾驶证管理规定》 《农业机械产品修理、更换、退货责任规定》 《农业机械质量调查办法》等9 个部门规章，《农业机械试验鉴定机构采信检验检测结果管理办法(试行)》 《拖拉机和联合收割机驾驶证业务工作规范》 《拖拉机和联合收割机登记业务工作规范》等3 个规范性文件。如何把这些立法实践进行总结并在粮食安全保障立法中体现出来是值得研究的问题。

6 《粮食安全保障法》与现行粮食生产法律法规的衔接建议

综合来看，我国涉及土地、种子、水、农业技术与机械、农药、化肥、防灾减灾、生产环境、质量、农业合作组织等方面的粮食生产法律共计27部，再加上行政法规和部门规章，已经组成了庞杂的粮食生产法体系。建议《保障法》可以参考如下思路与现行粮食生产法律法规进行衔接。

（1） 根据《保障法》的“安全法”属性，重点设计保障粮源安全的粮食生产条件制度，而非粮食生产如何实现的具体经济管理制度。粮食生产是当代中国获取粮源的最主要方式。从应然意义上讲，《保障法》应当是中国共产党成立以来如何保障“中国饭碗、中国粮食”实现实践经验的凝练和升华，浓缩了中国共产党历代领导集体在粮食安全保障领域的政策精华，体现了习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平有关粮食安全重要论述指引粮食安全保障工作的鲜明导向。与其他经济管理法律法规不同的是，《保障法》突出的是种粮所必需的土、水、粮种等条件保障制度。这里所说的条件保障，不仅是数量意义上的，还有质量意义上的，所涉条件范围可以农业“八字宪法”为基础进行设计。为便于进一步加深理解，可以将制定《保障法》比喻作“教师如何正常上课”，教师上课需要一定数量和质量的“粉笔”就是《保障法》 的必要内容，而“粉笔”是如何生产、购买及运输则是粮食生产管理法律法规的范畴。因此，建议删除有关生产、购买及运输“粉笔”的相关制度设计。当然，如果有些内容其他法律没有涉及而又亟需规范，适当在《保障法》中有所体现是可以的，但不能多，更不能独立成章，以免冲淡“粮食安全保障”主题。

（2） 根据《保障法》的“民生法”属性，重点以权利为本位设计粮食生产领域的激励制度，而非重点以义务为本位设计特定主体的单向制度。“天下熙熙，皆为利来；天下攘攘，皆为利往”[6]。利益关系是人类社会发展的前提和基础。在进行粮食生产环节相关制度设计时，应着重考虑如下2 个方面：保障农民种粮挣钱得利有无可操作的硬制度设计。对种粮农民而言，粮食生产不仅是他们的职责，也是他们在人类关系总和中的角色。与教师教书育人、医生治病救人的公益性角色相比而言，这个角色同样是任何人、任何家庭、任何政权、任何社会都离不开的职业，甚至种植粮食的公益性更具有基础性意义。毛泽东同志指出：“一切空话都是无用的，必须给人民以看得见的物质福利”[7]。相关制度设计要紧紧围绕国家“要粮”和农民“要钱”矛盾的解决而展开，不仅要满足种粮农民的生存需要，还要满足他们的享受需要和发展需要，充分重视人们的需要和享受是由社会产生的，“我们在衡量需要和享受时是以社会为尺度，而不是以满足它们的物品为尺度的”[8]。以人民为中心不是简单的政治宣誓，需要体现在具体法律制度设计中。压实地方政府抓粮担责尽义有无可操作的硬制度设计。在粮食安全问题上，中央政府追求的是国家整体粮食安全，而地方政府尤其是粮食主产区政府的追求除了区域粮食安全外，还有3 个层面梯度性追求：追求政绩和政治晋升利益最大化；追求区域经济发展和地方财政收入增长的最大化；追求特定利益群体利益的最大化。相关制度设计在充分回应地方政府因主产区、主销区、产销平衡区的地位而有差异化诉求的同时，更要重点考虑压实其抓粮担责尽义的相关制度设计。鉴于《草案》在这2 个方面的硬制度设计尚显不足，建议明确有关粮食生产队伍建设的激励制度设计，同时加强地方政府抓粮担责尽义的相关制度设计。

（3） 根据《保障法》的“保障法”属性，重点把握粮食生产综合能力是整个法律不可分割的有机一环，而非将粮食生产与其他粮食安全保障环节割裂开来。《保障法》的本质是粮食安全新战略的法律化结果。我们的最基本国情是有14 亿人口，粮食安全新战略“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”目标体现在《保障法》中就是要保障口粮安全。为此，《保障法》要应对2 个层面的风险，一方面是国家战略安全风险；另一方面是普通民众的“一日三餐”风险。《保障法》既是国家安全法体系的组成部分，又是最基本的民生保障法。鉴于风险有一般风险和特殊风险（即应急） 2 种情况，在制度设计时，粮食综合生产能力保障、粮食储备能力保障和粮食流通能力保障应对的是一般风险，粮食应急管控能力保障应对的是特殊风险。这是在“靠天吃饭”局面尚未根本改变条件下保障粮食安全的制度设计，但考虑到“人民对美好生活的向往”[9]，要实现天下苍生衣食无忧的宏愿，“粮食产业高质量发展保障”章节的设计就成为应有内容。无论是过去、现在还是将来，“粮食安全监管能力保障”的制度设计都是必不可少的。至于粮食质量管理，认为可行方案是质量全链条管理，即把质量问题分解到粮食安全每个环节，不再专章设置。鉴于此，《保障法》较为合理的主体结构可以是粮食综合生产能力保障、粮食储备能力保障、粮食流通能力保障、粮食应急管控能力保障、粮食产业高质量发展保障、粮食安全监管能力保障。由此建议，《草案》有关“耕地保护”章节的设置不甚符合“保障法”的主题，应合并到“粮食生产”章较为妥当，有关“粮食加工”章节的设置不甚符合粮食工作的常规，应合并到“粮食流通”章节较为适宜。