义务教育教师“县管校聘”管理改革的实践逻辑——基于浙江省P县的田野考察

赵垣可，刘善槐

(1.西北师范大学 教育科学学院，甘肃 兰州 730070；2.东北师范大学 中国农村教育发展研究院，吉林 长春 130024)

近年来，为了盘活县(区)域内义务教育师资配置，确保教师交流轮岗制度顺利实施，同时也激发义务教育教师队伍的发展活力，国家积极倡导义务教育教师“县管校聘”管理改革(1)《乡村教师支持计划(2015-2020年)》(2015):全面推进义务教育教师队伍“县管校聘”管理体制改革,为组织城市教师到乡村学校任教提供制度保障;《中共中央国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》(2018):优化义务教育教师资源配置,实行义务教育教师“县管校聘”;《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》(2021)提出:深化中小学、幼儿园教师管理综合改革,推进义务教育教师“县管校聘”管理改革。。但从当前的改革情况来看，多地“县管校聘”管理改革的成效并不是特别显著，部分地区改革的形式化、片面化等问题仍比较突出。在中国“以县为主”的教育管理体制中，县级政府承担了发展辖区内基础教育的主要职能，县域是“县管校聘”管理改革的主战场，同时也是矛盾横生、最容易出问题的地方。那么，“县管校聘”管理改革在县域内是如何落实的？这项改革在实际推行的过程中遵循着怎样的运作逻辑？本研究选取浙江省P县为调研地，采用深度访谈法探讨自上而下的政府部门、学校、教师等行动者参与“县管校聘”管理改革的实践过程及其逻辑，以增进对“县管校聘”管理改革过程的全面了解，同时为进一步优化“县管校聘”政策提供参考。

一、政府改革决策：“政策一统性”下的分工与博弈

“县管校聘”管理改革作为一项重大的中小学教师人事制度改革，离不开各级政府的支持，政府尤其是县域内地方政府直接强有力的参与对于增强“县管校聘”政策在基层执行的合法性与有效性有着很大的促进作用，能够确保改革顺利进行。“县管校聘”管理改革所涉及到的地方政府部门主要有县政府及其下属的教育、财政、人社、编办等部门，这些政府部门依据其在改革场域中所占有的资本及各自养成的惯习遵循着不同的改革行动逻辑，对“县管校聘”管理改革产生重要影响。

(一)县政府：“政策一统性”思维下的统筹布局

县政府是中国行政体制的基层枢纽，是地方政府管理的重要环节，其职权非常宽泛，与中央政府、省级政府具有高度的对应性，承担着本辖区政治、经济和社会领域所有的行政管理职能[1]。在“县管校聘”管理改革场域中，县政府处于权力的核心位置，是“县管校聘”管理改革的顶层设计者和决策者，拥有雄厚的政治资本和制度资本，其对改革场域中其他行动者有着绝对的行动支配权。受国家元场域以及省级权力场域的影响，县政府主要将“县管校聘”管理改革看作一项由中央和上级政府下达的且必须完成的政治任务，能够较好地遵从国家及省级层面关于改革的政策意志。

“不管怎样，我们都是按照上面的改革思路和要求制定相关文件的，只是到了我们县级层面规划得更具体、更贴近县情而已，总的改革原则和目标是不会变的。”(访P县人民政府办公室G副主任，20200914)

作为地方推行“县管校聘”管理改革的顶层设计者，县政府的身份属性以及在“县管校聘”管理改革场域中所处的位置决定了其改革行动具有“全局性”与“统筹性”特征。在“政策一统性”(2)“政策一统性”主要有两方面意思：一方面指的是县政府承接国家及省级的“县管校聘”管理改革意志，在这项改革的大方向上能够与国家和省级层面保持一致；另一方面指的是县政府出台的“县管校聘”政策统筹了整个县域内各部门、单位及人员的改革活动，并决定这项改革在县域内的走势。思维的影响下，县政府凭借其掌握的雄厚政治资本、制度资本，通过出台改革实施方案、组建强有力的改革工作领导小组等方式对全县的“县管校聘”管理改革进行统筹规划，随后又以其强大的行政力量将改革的各项改革工作“发包”至其下属的教育、财政、人社、编办等政府职能部门，以此来完成中央及省级层面下达的“县管校聘”管理改革任务并获取相应的政治效益。在县政府的整个改革行动中，出台强有力的“县管校聘”管理改革实施方案显得尤为重要，其他行动都是以改革实施方案为依据展开的。“县管校聘”管理改革的政策一统性和检查验收的刚性迫使改革过程中的各部门、单位不得不以类似的高压手段来完成自上而下的任务[2]。

可以说，县政府大力推行“县管校聘”管理改革的过程其实是借助于其颁布的一统性政策将整个县域内的“县管校聘”管理改革活动进行任务分工并统筹布局的过程，决定了全县“县管校聘”管理改革的基本走向与推行力度。据此，我们可以将县政府的改革行动逻辑归纳为“政策一统性”思维下的统筹布局。

(二)教育局：以改革任务为中心的压力实践

“县管校聘”政策的执行与落实主要集中于县教育局。作为地方教育改革的主管部门，教育局是县域内开展“县管校聘”管理改革的最主要推动者，也是地方县政府在“县管校聘”管理改革具体实施中的核心代理人，拥有一定的政治资本、制度资本、权力资本和经济资本，其在“县管校聘”管理改革中的行为在某种程度上可以说是代表了当地政府的意志。与县政府、财政局、编办、人社局等部门相比，教育局是真正基于区域教育发展目标来应对“县管校聘”管理改革，也是最尽心投身于“县管校聘”管理改革且承担改革任务最重的部门。

在“县管校聘”管理改革场域里，教育局处于各行动者关系的中心枢纽位置，县政府、财政局、人社局、编办、学校、教师等其他行动者都直接与教育局发生互动与联系：① 作为县政府的下属职能部门以及县政府在“县管校聘”管理改革中的核心代理人，教育局有责任和义务按照县政府的政策要求积极推进“县管校聘”管理改革进程；② 教育局与财政局、人力社保局、编委办等职能部门之间围绕着改革资金、教师的编制及职称岗位配置情况展开互动与博弈，存在着一种协助下的博弈关系；③ 教育局与中小学校之间也存在着一种委托—代理关系，作为委托方的教育局委托全县公立中小学校依照县里的政策文件认真做好对教师的“校聘”工作；④ 教育局与教师之间存在着“县管”的关系，教育局按照规定与学校聘用的教师签订一定年限的人事聘用合同，在聘用期间教育局主要负责教师的岗位设置、招聘、培训、考核、工资待遇、退出机制等工作。所处位置的特殊性与重要性使得教育局承担着较大的“县管校聘”管理改革重任。

作为全县教育系统内部的最高行政机关，教育局需要遵循政府部门惯有的行政逻辑。在县政府下达的“县管校聘”管理改革任务重压下，教育局借助自己在全县教育系统内部所拥有的强大政治资本和行政权威通过广泛宣传动员、成立教师管理中心、出台政策文件、深化教师交流轮岗制度、全面推行“竞聘上岗”制度、加强舆情监控等多方式多途径协同推进“县管校聘”管理改革。

“‘刀要高高地举起，轻轻地放下’。‘县管校聘’管理改革首先一定得借助行政权威来推动，缺乏威严的话下面学校是不会重视的，所以一定得采取一种‘硬手段’来强力推行。但是改革的弦不能绷得太紧，绷得太紧的话容易断掉，这就需要采取一点‘柔措施’来调节一下氛围……”(访P县教育局H副局长，20200911)

此外，为了减小改革的阻力，教育局在整个改革过程中还可能会利用掌握的社会资本与财政、编办、人社等部门“拉关系”的方式来获得这些部门对“县管校聘”管理改革的更大支持。

“中国是个人情社会，在改革中除了必要的政府权威外，适当的私人关系也是必不可少的。”(访P县教育局H副局长，20200907)

可以说，教育局在整个“县管校聘”管理改革中的行动都是为了能够高质量地完成县政府下达的“县管校聘”管理改革任务，最大化地发挥改革效益，从而推动全县基础教育的优质均衡发展。教育局在“县管校聘”管理改革中的行动逻辑，本质上是以改革任务为中心的压力实践。

(三)财政、人社、编办等部门：科层压力驱使下的保守应对

县财政局、编办、人社局等政府职能部门在“县管校聘”管理改革场域中存在一些共性：首先，它们都是作为协助者身份存在的，按照县政府的政策要求协助教育局做好全县的“县管校聘”管理改革工作，其在改革场域所处的位置、扮演的角色以及发挥的作用类似；其次，这些部门参与“县管校聘”管理改革的过程同时也是其利益削弱的过程，在整个改革过程中存在着明显的利益割让。财政、人社、编办等职能部门在“县管校聘”管理改革场域中扮演的角色、发挥的作用以及所处境况的相似性使得研究者将这些部门作为同一类行动者进行研究。

财政、人社、编办等部门凭借其掌握的经济资本和权力资本在“县管校聘”管理改革场域中占有一席之地，这些部门在“县管校聘”管理改革中发挥的作用看似不如县教育局大，却不容忽视。作为“供给方”存在的财政、人社、编办等部门对“县管校聘”管理改革的态度在很大程度上决定了教育局能否做好对全县教职工的“县管”工作，进而影响改革的成效。在“县管校聘”管理改革场域中，财政、人社、编办等政府职能部门主要与县政府和教育局发生互动关系，它们主要受县政府委托协助教育局努力做好全县中小学教师的“县管”工作，需将部分经济资本(财政局)、权力资本(人力社保局和编委办)割让给教育局，故而其参与改革的热情往往不高，往往基于一种“底线标准”谨慎地参与这项改革。但迫于县政府的行政权威，财政、人社、编办等部门又不得不参与到“县管校聘”管理改革中，这种改革参与可以说是在科层制压力下的一种被动执行，其表现出来的一系列行为自然具有一定的保守性。在推进“县管校聘”管理改革的过程中，为了维护本部门的利益，财政、人社、编办等部门往往会采取形式上积极参与，向县政府“诉苦”以及与教育局“讨价还价”等方式将本部门的利益损耗降到最低。由此可见，财政、人社、编办等部门在“县管校聘”管理改革中的行动逻辑，本质上是科层压力驱使下的保守应对。

“我们遵守县政府关于中小学教师‘县管校聘’管理改革的政策要求，我们也支持教育局开展‘县管校聘’管理改革，但这并不意味着对于教育局的任何要求我们都答应，在不违背县政府政策要求的前提下我们也得考虑自己的难处，凡事都是商量的。”(访P县人社局L副局长，20200915)

(四)改革决策中的利益博弈

任何改革都是对利益的重新划分。在“县管校聘”管理改革中，教育、财政、人社、编办等部门的利益既具有一致性(如通力合作做好“县管校聘”管理改革工作，获取相应的政治利益)，也存在一定的利益争夺，主要体现在以下几个方面：

一是教育局与财政局围绕着“县管校聘”管理改革专项资金的划拨问题进行博弈。“县管校聘”管理改革需要财政局为教育局提供一定的改革资金，在这个环节中，财政局作为利益受损的一方，而教育局则是获益的一方。目前，不少地方政府对于“县管校聘”管理改革中财政局需要提供多少改革资金并没有给出明确的指示，本研究的调研地P县出台的改革实施方案也只是规定县财政局每年需要为“县管校聘”管理改革安排一定的改革专项资金，但对于具体需要提供多少却没有明确的说明。笔者在调研中了解到P县每年推行“县管校聘”管理改革所需要的资金都是县教育局与财政局相关负责人自行协商的结果。在这个协商的过程中，教育局是尽可能地从财政局争取更多的改革资金，而财政局则由于全县需要用钱的地方较多，在不触及县政府关于“县管校聘”管理改革红线的基础上尽可能压缩改革资金的投放。

“没钱或者钱少根本调动不起改革的积极性，‘巧妇难为无米之炊’，为了保证‘县管校聘’管理改革在我们P县能够顺利进行，我们局领导是尽可能地给县政府打报告，尽量向财政局要钱。”(访P县教育局H副局长，20200907)

“县里需要用钱的地方太多了，教育只是其中的一块，医疗、卫生、基建、三农补助等其他方面都需要很多钱，我们经过讨论商量后决定在保证‘县管校聘’管理改革能够顺利进行的情况下能节约就尽量节约。”(访P县财政局科教文科Z科长，20200907)

二是教育局与编委办围绕着教师编制的具体分配权进行博弈。《P县推进“县管校聘”人事制度改革实施方案》要求县编委办按照国家教师编制标准对全县中小学教职工重新核编，对全县教职工编制总量进行控制，将每所学校中教师编制的具体分配使用权移交给教育局。在这个过程中，编委办作为利益受损的一方，而教育局则是获益的一方，自然难以调动编委办参与改革的积极性，二者之间存在一种权力的争夺。

三是教育局与人力社保局之间围绕着教师职称岗位的具体设定权进行博弈。《P县推进“县管校聘”人事制度改革实施方案》要求人力社保局负责核定全县教职工职称岗位的总量，将教师岗位职称在每所学校的具体使用权交给教育局，由教育局负责公立中小学校的具体招聘补充。在这个环节中，人力社保局作为利益受损的一方，而教育局则是获益的一方，改革自然容易引起人力社保局的不满，二者之间存在一种权力的争夺。

当前，多地“县管校聘”管理改革难以开展或进展不顺利的一个重要原因在于地方人社部门和编办部门不愿意放权，使得教育部门在改革中处处受到权力的限制，致使改革难以深入推进。

“‘县管校聘’管理改革能够顺利推进的一个重要前提是编办和人社部门要放权。这两个部门以前都是眉毛胡子一把抓，既管总量，又管具体分配，管得过死致使教师流动渠道不顺畅。通过‘县管校聘’，我们主张这俩部门‘抓大放小’，将编制和职称岗位的具体分配权交给我们教育局，让教育局有权管教育分内的事。”(访P县教育局H副局长，20201214)

可见，在“县管校聘”管理改革中，只有编办、人社等部门做到真正放权，将教师编制和职称岗位在每所学校的具体分配和使用权交给教育部门，让教育部门真正做到有权力管教育系统份内的事，才能最大化调配教师资源，发挥教师资源的最大效能。

二、学校组织管理：“服从改革指示”与“维护教师利益”间的张力调适

学校依据其所具有的文化资本和制度资本在“县管校聘”管理改革中扮演着重要角色：一方面，学校是连接上级教育行政部门(“县管”的执行主体)和教师(“校聘”的目标群体)的中间纽带，教师对“县管校聘”政策的了解状况很大程度上取决于其所在学校的政策宣传力度；另一方面，学校又是“县管校聘”管理改革中“校聘”环节的组织者与执行者，其在规定的时间内积极组织教师“竞聘上岗”，并依法与聘任教师签订一定年限的岗位聘用合同，负责聘任教师的工作安排和日常管理。此外，学校在改革中拥有较大的信息优势：与教育局相比，学校比教育局更了解一线教师的基本情况，更能把握一线教师对“县管校聘”管理改革的态度，了解广大教师的改革情绪与改革意愿等；与一线教师相比，学校是教师了解各级“县管校聘”政策以及学校具体实施方案的重要窗口，比一线教师掌握更多的政策信息。可以说，学校对“县管校聘”管理改革的态度以及在改革过程中的行动表现直接决定了改革能否真正落到实处。

作为教育政策实践的最基本单位，贯彻落实各级政府的教育政策以提高本校教育工作的质量和水平是每所学校的职责立场之所在。但在职责立场之外，学校还存在自己的利益立场，在教育政策的执行与不执行、积极执行与消极执行之间，学校往往会做出利益权衡，以获得自身利益的最大化[3]。在“县管校聘”管理改革场域中，学校处于连接县教育局与教师的关键位置。一方面，学校与县教育局之间存在着一种“委托—代理”关系，作为代理人的学校受教育局委托需做好“县管校聘”管理改革工作，学校有责任和义务按照相关的政策要求完成县教育局下达的“县管校聘”管理改革任务。故而，P县中小学校从改革伊始就始终坚持“民主推选，适岗竞聘”的理念，通过广泛宣传动员、成立学校改革工作领导小组、制定学校改革实施方案、营造良好的改革氛围等方式积极开展对教师的“竞聘上岗”工作，并努力做到程序正义。

“推行‘县管校聘’管理改革是县教育局下达的任务，尽管这项任务比较艰巨，而且可能得罪不少老师，我们也会毫不犹豫地持续做下去，毕竟教育局是我们的直接领导，我们得尽量按教育局的意思开展学校的各项工作。”(访P县HZ初级中学Z书记，20201019)

另一方面，学校与教师之间存在着“校聘”关系，学校按照教育局的政策要求组织教师“竞聘上岗”，并依法与受聘教师签订一定年限的岗位聘用合同，负责这些教师的工作安排和日常管理。学校有责任维护教师的合法权益(3)维护教师的利益等于维护学校的利益，只有教师的利益得到维护，教师才能更好地投身于教育教学工作中，才能更好地促进学校的发展。。因而，学校在“竞聘上岗”工作的推行过程中一般会妥善安抚落聘教师，尽力打消教师们的心理顾虑，稳定学校日常教学秩序，突显出一定的人文关怀。

“改革是一把双刃剑，学校在推行‘县管校聘’时可能损害到部分教师的利益，引起一部分教师的不满，甚至在教师群体内产生一种恐慌心理，我们所能做的就是在保证完成改革的基本任务下尽量维护老师们的利益，维护学校的整体利益，尽量将改革过程中的不利一面降到最低。”(访P县实验小学M校长，20200928)

总体来说，学校在“县管校聘”管理改革中既要迎合上级教育行政部门的改革要求，又要考虑学校教师群体的利益诉求，其在“县管校聘”管理改革中的一系列行动整体上体现出“两重性”特征：作为地方教育局推行“县管校聘”管理改革的代理人，学校具有政府科层体制赋予的“官”的角色，需遵循压力型体制的运作逻辑，服从教育局下达的一切“县管校聘”管理改革指示，这是一种基于学校“职责立场”为“公”的行动逻辑，其目的是为了达到教育局所期待的“以改革促发展”；同时，学校又是教师的学校，学校在推行“县管校聘”管理改革的过程中有维护自己员工利益的责任和义务，需遵循学校内部的自我运行逻辑，关怀和安抚处于改革中的教师(尤其是要妥善安抚落聘教师)，寻求与教师的“合谋”以共同应对教育局的压力，这是一种基于“利益立场”为“私”的行动逻辑，其目的是为了满足教师所关注的“以关怀保稳定”。

由此可见，学校在“县管校聘”管理改革中的组织管理逻辑主要体现为“服从改革指示”与“维护教师利益”之间的张力调适，既要迎合各级政府部门(尤其是地方教育行政部门)“要改革”“要绩效”的政策要求，又要兼顾学校教师“要稳定”“要生活”的利益诉求。学校在“县管校聘”管理改革中所遵循的这种角色表现及行动逻辑有利于化解“县管校聘”管理改革实践中教育局、学校、教师三者之间的矛盾与冲突，缓和改革的紧张局势，稳步推进“县管校聘”管理改革持久深入发展。

三、教师行动选择：“生活人”姿态下的个体利益寻求

在政策执行的过程中，绝大多数目标群体都是遵循“实用性伦理”的，他们是否遵从以及在多大程度上支持新政策，并非出于对理念的守持，而是基于对利益得失的权衡。如果目标群体觉得执行一项新的政策所带来的收益不足以弥补其所付出的成本，或者该政策的实施直接损害了他们自身的利益，目标群体可能会或明或暗地抵制该项政策的落实。作为“县管校聘”管理改革最大目标群体的中小学教师不仅是“道德人”“社会人”，更是“经济人”“生活人”，尤其是对于收入并不宽裕的我国教师而言，其“经济人”和“生活人”的属性更为明显[4]。通过对P县“县管校聘”管理改革的实地考察，笔者发现教师更多地是以“生活人”而非“专业人”或“道德人”的身份来看待和应对这项改革。

在“县管校聘”管理改革场域里，与县政府、教育局、财政局、人力社保局、编委办、学校等其他行动者相比，教师拥有的改革话语权最弱，但却是利益受改革影响最大的群体。对于广大一线教师而言，“县管校聘”管理改革使得他们先前工作的稳定性被打破，在学校组织的下一轮“竞聘上岗”中面临着落聘的风险，而一旦落聘，则容易被贴上“差教师”的标签，不仅自己面子上挂不住，而且只能前往县域内其他相对薄弱或者偏远的学校竞聘，这给教师带来不小的心理压力。但教师并不是完全机械地执行上级命令的抽象“组织人”，而是带有各自想法、情感、利益的“生活人”，他们必然要把自己的认知、思想、利益带入执行过程[5]。在“县管校聘”管理改革的大局与教师个体的生活状况两者之间，作为具有“理性逐利人”(4)“理性逐利人假设”是丁煌在《政策执行阻滞机制及其防治对策——一项基于行为和制度的分析》一书中提出的观点，认为一个人无论处于什么地位，其人的本性都是一样的，都以理性地追求个人利益，使个人的满足程度极大化为最基本的动机。特征的中小学教师往往会优先考虑个体的生活状况(如工作变更给家庭生活的带来的影响、教师流动的经济成本和时间成本等)而非改革的价值意义，当他们意识到自己的日常生活可能因“县管校聘”管理改革而受到较大影响时自然会对这项改革产生一定的抵触情绪。

“我现在是开车上班，油费一个月都要花费近800块，乡村教师生活补贴一个月才600块，算下来我每月还要倒贴钱。”(访P县PZ小学W教师，20200922)

“在去年教育局组织的‘竞聘上岗’中我是在原单位落聘后才寻聘到目前这所郊区学校，家校距离变远，为了照顾儿子，只能把他从县城学校调到现在这所学校，现在想起来，心里挺不是滋味的。”(访P县第四中学F教师，20201015)

此外，当前全国多地推行的“县管校聘”管理改革还处于起步探索阶段，改革在某些方面尤其是制度建设方面还不是特别完善，部分地区改革的形式化、片面化等现象依然存在，一些教师的利益尤其是那些不幸落聘教师的利益没有得到很好的保护，这使得不少教师对实践中推行的“县管校聘”管理改革有所怀疑并致力于维护自身的利益。

“国家推行‘县管校聘’管理改革的目的在于推进教育均衡发展，可是我们这里开展的‘适岗竞聘’却是把相对较差的教师投出去交流，这怎么能起到推动教育均衡发展的目的呢？此外，那些被投出去的教师只能去相对较差或相对偏远的学校竞聘，不仅打击老师的自尊心，还给这些教师的日常生活带来了很大不便……”(访P县PZ小学M教师，20200922)

教师尽管处于弱势地位，但并非一味地被动接受学校的一切安排，而是会在现实面前做出“趋利避害”式的利益权衡[6]，依托自身所掌握的各种资本(如劳动资本、文化资本、社会资本、经济资本等)与改革场域中的其他行动者(主要是县教育局与公立中小学校)展开互动与博弈，以求实现自身的利益诉求：对于“县管校聘”管理改革中的既得利益者，即那些在学校“竞聘上岗”中被选为直聘对象、受保护对象的教师来说，他们会积极服从教育局以及学校的一切改革安排；那些对“县管校聘”管理改革大体能够接受的教师(这类教师占绝大多数)，他们会选择在沉默中服从学校的组织安排，通过相互之间的“拉票”以及积极表现自我等方式来增强自己在下一次“竞聘上岗”中的竞争力；对于那些拥有雄厚社会资本的教师来说，他们并不太担心自己“落聘”，而是会借助自己的社会资本通过“走关系”的方式来增大“竞聘上岗”成功的可能性；而对于那些在“县管校聘”管理改革中利益受损较大、社会资本不多且自我感觉遭受到不公正待遇的教师(主要指那些不幸落聘的教师)，若是其性格温和且重面子的话，可能会采取主动出走的方式体面地离开原单位前往区域内其他学校寻聘，若是其个性较强，不愿妥协的话则可能采取抱怨、“闹”或者上访等方式应对他所认为的“不公正”待遇。总之，在“县管校聘”管理改革场域中，中小学教师的特质不同，拥有的资本状况和所处的位置不同，决定了他们可能采取不同的行为策略以应对区域内推行的“县管校聘”管理改革。

需要注意的是，作为“生活人”的教师考虑的利益更多的是一种“小我”利益，即一切行为的焦点在于自身利益的获得而相对忽视“县管校聘”管理改革的大局。在教师作为“生活人”的视界里，若“县管校聘”管理改革符合其自身利益时，他们会积极地支持这项改革，服从改革中的各项安排；而当他们一旦意识到改革有可能触动到他们的自身利益或者给他们的日常生活带来一些不便时，则可能采取“关系运作”、主动退出、抱怨、“闹”等一系列渗透着“小民”意识的“抗争”方式，尽量将“县管校聘”管理改革给自己带来的利益损害降到最低，而全然不顾这些“抗争”行为可能给“县管校聘”管理改革带来的一些负向效应。由此可见，教师在“县管校聘”管理改革场域中的行动逻辑，本质上是“生活人”姿态下的个体利益寻求。

图1 “县管校聘”管理改革场域中行动者互动实践逻辑模型

四、结语

中国基础教育改革的重点和难点在于县域层面的改革，县域是中国基础教育改革的主战场，同时也是矛盾横生、最容易出问题的地方。本研究主要围绕着中国教育高质量发展背景下“县管校聘”管理改革的实践逻辑这个核心议题展开研究，发现“县管校聘”改革在实践中整体沿着“改革决策(政府)—组织管理(学校)—个体选择(教师)”的逻辑展开。在改革过程中，政府、学校、教师等行动者并非机械执行上级改革任务，而是基于自身利益的考量对“县管校聘”政策进行了“再诠释”，体现出不同的改革行动逻辑，并最终决定了改革的走向及成效。做好“县管校聘”管理改革工作需要理顺各行动者在改革中所处的位置及扮演的角色，协调处理行动主体间的利益纠纷，力促改革行动主体通力合作：首先，权责明确，做好“县管校聘”督导检查工作。一方面应合理划分教育、财政、人社、编办等政府部门在改革中所应承担的责任和义务，建立起分工明确、层次有序、协同作战的工作体系；另一方面应在厘清各部门、单位职责权限的基础上做好教育督导工作，对改革中的不作为以及滥用职权等行为严肃处理。其次，保护参与主体的合法利益，构建和谐改革秩序。追求自身利益最大化是政策执行相关主体的基本行为特征[7]，为了避免“县管校聘”管理改革参与主体间无序的利益争夺以及由于利益被忽视而打击其参与改革的积极性，需要从制度层面保护“县管校聘”改革参与主体的合法利益，通过各方利益的整合凝聚改革价值共识，努力形成一股“合力”，促进改革深入推进。

此外，改革是由行动者(包括自然人行动者和法人行动者)推动的，从行动者视角剖析县域层面的基础教育改革(如本研究中的“县管校聘”改革)具有重要的研究价值。本研究从改革行动者的角度出发，通过解剖P县“县管校聘”管理改革的实践过程这只“麻雀”，为读者了解中国基础教育改革在县域层面的实践过程提供了借鉴。中国基础教育改革政策在层层下达的过程中并不必然被各级行动者严格执行，在改革任务外，各级行动者一般都有自己的利益诉求并遵循着各自的行动逻辑，这些行动逻辑并不必然与改革目标相契合。行动者之间的互动实践对基础教育改革政策进行了“再诠释”，并最终决定了改革的走向以及改革的效果。基础教育改革要想顺利推进并达到预期的目标必须兼顾改革各方尤其是目标群体的利益，通过利益的整合来凝聚各方的改革价值共识，努力形成一股“合力”，才能更好地推进基础教育改革。正如有学者所言，一项制度要实现其既定的目标就应该兼顾到各参与主体的利益诉求及能动性，寻找并扩大各参与主体间的利益共同点[8]。