新时代中国粮食产业政策的文本量化分析*

朱世琪，陈 倬

（武汉轻工大学管理学院，武汉 430023）

从保障国家粮食安全的角度看，推动粮食产业高质量发展是应对世界百年未有之大变局，办好头等大事，端牢中国饭碗的客观需要；从乡村振兴的角度看，产业兴旺是重点，推动粮食产业高质量发展是实现一、二、三产业融合，更好促进农业强国建设的有效途径。目前有关粮食产业高质量发展的研究多集中在实证测算和实现路径上，聚焦政策工具及其目标的研究匮乏。通过搭建“政策工具——政策目标”二维分析框架，对新时代中央层面出台的粮食产业政策进行内容梳理、工具分布特征归纳与政策目标协同性厘清，运用多维度、交互性方式对政策文本进行内容分析，剖析粮食产业政策工具在不同维度上的分布与使用差别，揭示政策工具和政策目标的结构，为加快推进我国粮食产业高质量发展、全方位夯实粮食安全根基提供产业治理思路。

1 “政策工具——政策目标”二维分析框架

采用Rothwell 等[1]的分类方法，以政策发力点为依据，将政策工具划分为供给型、环境型和需求型[1]。一方面，这一经典的政策分析框架在国内已有充分的应用场景，具有现实可操作性；另一方面，该方法突出供需双方在达成政策目标过程中的作用，淡化政府的“干预者”角色和政策工具的强制性特征，注重“有效市场”与“有为政府”的更好结合。

供给型政策工具是政府为粮食产业高质量发展所需的基础条件（基础设施、资金、人才、科技等）提供的政策支持，表现为政府的直接推动意愿。环境型政策工具是指政府为营造粮食产业高质量发展有利环境而制定的各项政策。需求型政策工具是指政府为激发社会主体对粮食产业高质量发展的主观能动性而制定的各项政策，体现出政府借助市场和社会力量来拉动粮食产业转型升级的意愿。具体政策工具分类及其内涵解释见表1。

表1 粮食产业政策工具分类及其内涵解释

在查阅中央政策文件及相关文献的基础上，将粮食产业政策预期目标划分为壮大产业主体、创新产业发展方式、夯实产业发展基础、强化科技与人才支撑和完善保障措施五大类。由此，构建了粮食产业政策文本二维分析框架（见图1）。

图1 粮食产业政策文本二维分析框架图

2 粮食产业政策的文本量化分析

2.1 数据来源及文本内容编码

选取2013 年12 月以来涉及粮食产业的中央层面政策文本作为研究样本，发文单位为党中央、国务院以及国家部委单独或联合颁布，政策文本直接涉及粮食产业问题，截止2023 年中央一号文件发布，共检索收集到有效政策文本48 篇。按照 “文本编号——内部章号——节号——条目号”的编码方法，得到786 条直接相关的政策文本编码条款（表2 为节选内容）。

表2 粮食产业政策文本内容分析单元编码表（部分）

2.2 X 维度（政策工具）分析

按照关键词对786 条编码条款进行政策工具归类，得到使用频数统计数据（表3），可以看出，政府在推动粮食产业高质量发展过程中对供给型和环境型政策工具使用较多。

表3 各类政策工具使用频率统计表

在供给型政策工具中，“科技与信息”、“人才与教育”两项政策工具的使用频率占到一半以上，体现出政府坚持以创新驱动粮食产业发展的强烈意愿，大力支持粮食产业增加科技含量，推动“藏粮于技”战略落实落地。“组织领导”、“服务保障”两项政策工具的使用频率占到近三成，表明政府对粮食产业发展的重视，通过增强粮食产业服务指导能力，为促进粮食产业健康发展做好保障工作。“财政投入”、“基础设施”两项政策工具的使用频率较低，体现出政府对粮食产业进行高补贴、高投入的趋势正在减缓。

在环境型政策工具中，“体制机制”、“策略性措施”、“目标规划”的使用频率体现出政府对粮食产业发展秩序和发展路径的重视，为粮食产业高质量发展营造保障性环境和指明战略性方向。“法规管制”的使用频率反映出政府对粮食行业依法行政的重视，通过法律性强制手段降低政策在实施过程中不确定性因素的发生，落实责任，强化监督。“金融税收”的使用频率高出“财政投入”近1 倍，表明政府扫清粮食产业发展面临的融资难、融资贵等障碍的意图，同时减轻政府财政压力与各类粮食主体对政府财政的依赖。

在需求型政策工具中，一方面，通过“宣传推广”、“市场导向”、“试点示范”等政策工具，开展对粮食产业高质量发展的理念培养和宣传教育，构建与市场经济适配的粮食产业体系、经营体系和市场体系，引导粮食产业主体主动探索新发展模式、适应新经济。另一方面，通过“社会化服务”、“资源整合”政策工具来保证粮食产业发展所需的各种资源与服务，激励产业主体不断增强自身竞争力。

2.3 Y 维度（政策目标）分析

将786 条编码条款基于政策目标的维度进行归属判断，得到如图2 的目标分布图。

图2 粮食产业政策工具预期政策目标分布图

“完善保障措施”的政策文本条款数量最多，占28.6%，大部分文件直接单列一节强调完善财税、金融、保险、用地用电、组织领导等保障措施，反映出政府在推进粮食产业高质量发展过程中强调统筹协调，逐级压实责任，进一步强化各部门对粮食产业重大政策、重大项目、重大工程的支持。

“创新产业发展方式”、“强化科技与人才支撑”的政策文本条款分别占25.7%和22.9%，这两个政策目标关联度较高、相辅相成。前者的政策条款多聚焦在粮食加工、销售环节，主要涉及产业模式与产品供给结构，从产业投入、绩效考核、行业标准、市场秩序等多方面对提升粮食产业综合竞争力做出部署。后者的政策条款聚焦于深化粮食产业科技与人才的体制改革上，涉及“科技兴粮”、“人才兴粮”工程，为粮食产业的科技创新与成果转化破除体制机制上的障碍，提升“产购储加销”全过程科技水平。

“夯实产业发展基础”、“壮大产业主体”的政策文本条款占比较低，分别为12.7%和10.1%。前者的政策条款多集中于打造现代化的产后服务中心、物流体系和质量安全保障体系，为粮食产业高质量发展提供设施保障。后者的政策条款聚焦在培育壮大多元粮食产业主体，包括推动国有粮食企业体制改革，培育壮大粮食加工龙头企业和新型经营主体，打造一批优质粮油品牌，引导小农户融入现代粮食产业链供应链。

2.4 X-Y 二维分析

整合编码结果进行统计后得到如图3 和图4 所示的对比分析图。

图3 “政策工具——政策目标”二维分析图（一）

图4 “政策工具——政策目标”二维分析图（二）

对于“壮大产业主体”的政策目标，三类政策工具的使用较为均衡，其中有关科技与人才的政策文本条款较多。这体现了粮食产业政策更加注重激发粮食产业主体的市场活力和创新动力，更多依靠市场与行业组织的力量来激活粮食产业主体的主观能动性。

对于“创新产业发展方式”的政策目标，政府较多使用环境型和需求型政策工具。一方面，政府通过宏观谋划粮食产业发展战略，发挥政策的导向作用，指明粮食产业高质量发展的方向；另一方面，充分利用“宣传推广”、“市场导向”、“试点示范” 等政策工具，以市场需求为导向，拉动粮食产业主体主动转换经营方式，增加优质粮食产品供给，提升产业质量。

对于“夯实产业发展基础”的政策目标，供给型政策工具使用最多，占到一半以上，其中“基础设施”政策工具最常用。政府规划建设基础设施，既是弥补在粮食流通基础设施建设上的市场失灵的需要，又是促进粮食产业高质量发展的公共需要和公共服务，属于世界贸易组织《农业协议》中的“绿箱”政策范畴。

对于“强化科技与人才支撑”的政策目标，政府使用供给型政策工具最多，占到2/3。相对于其他行业，粮食行业较为传统落后，表现为创新发展的驱动力不足，使用供给型这样的推动性较强的政策工具效果会更好。

对于“完善保障措施”的政策目标，政府采用的政策工具主要是环境型。“机制体制”、“法规管制”是最常用的政策工具，其次是“金融税收”，这体现了粮食产业政策更加注重运用法制和经济的手段，同时适度采取必要的宏观政策调控手段。

3 结论

从政策工具维度看，供给型和环境型政策工具使用频率较高，需求型政策工具占比低，使用频率有待提高。粮食既是战略物资，又是商品，需要处理好政府与市场的关系。粮食产业高质量发展，既需要供给型政策工具提供直接的推动力量，环境型政策工具营造良好的营商环境，又需要需求型政策工具更多地激活粮食产业主体的主观能动性。目前，需求型政策工具在推动粮食产业高质量发展中的应用尚不充分，随着粮食领域深化改革步伐的推进，以激发市场主体能动作用为主的调控政策需进一步推进。

从政策目标维度看，新时代以来粮食产业政策目标更多表现在“产业发展方式”、“科技与人才”两大领域，体现出政府在粮食产业领域向结构调整要动力，向科技要效益的政策意图，并已形成广泛共识。在“壮大产业主体”、“夯实发展基础”两大目标领域，政策使用频率还不足，政策力度还需加大。特别是在壮大产业主体方面，由于粮食产业涉及方面广，参与主体众多，“大国小农”仍是我国基本国情，需要政府进一步运用需求型政策工具的拉动作用，促进包括小农在内的多元粮食产业主体做大做强做优。