中国碳交易与碳税协同的政策研究

叶甜甜

(北京林业大学经济管理学院 北京 100083)

1 引言

2021年中国碳排放量超过119亿吨，约覆盖全球三分之一的碳排放量，大量的碳排放使得碳减排势在必行。2013年以来，中国相继在深圳、上海、北京等八个试点省市启动碳交易。2021年7月，以发电行业为突破口，全国碳交易体系正式启动。我国已积累了碳交易相关经验，但不容忽视的是碳市场仍属于年轻市场且存在众多亟待解决的问题，其突出体现为碳交易规模较小，且市场覆盖范围有限。2020年我国八个试点地区的总成交量为5885.07万吨，日均成交量为35.67万吨。相比之下，同期欧盟碳市场的平均日成交量为300万吨。

截至2022年7月，全国碳市场成交量达1.95亿吨，成交额为85.28亿元。但其交易范围主要在发电行业，规模不足以引导经济向低碳发展转型。

碳减排管辖复杂，且具有多领域性，导致碳减排政策超越了单个部门的职责范围和现有单个政策的领域边界，若过分单一强调某种减排政策则会对减排效果和经济的可持续发展造成不利。因此，目前多份文件均已提及推动碳税政策落地。

国家发改委等七部门联合印发的《促进绿色消费实施方案》提到“更好发挥税收对市场主体绿色低碳发展的促进作用”。

《减污降碳协同增效实施方案》提出加强减污降碳协同管理，政策协同增强生态环境政策与能源产业政策协同性。《关于尽快研究开征碳税的提案》也提出“未来石化、化工等行业逐步纳入全国碳交易，但全面铺开的碳市场也只能覆盖我国50%的碳排放量。通过开征碳税可强化降碳行为的激励效果。”

此外，欧盟若全面征收碳边境调节税，将会对我国向欧盟出口总额的12%造成影响，约2800亿元人民币。这也是呼吁我国尽快出台碳税的重要因素之一。在推动企业减排时，使相关税收留在国内。放眼“双碳”工作，已释放出一个强烈的信号：碳税正式出台的进程加快。

碳税和碳交易相辅相成。作为补充手段，碳税可在碳交易机制失效时，持续有效降低碳排放。仅依靠尚未发展成熟的碳交易市场难以保障“双碳”目标的实现，构建碳税制度，使其与碳交易市场相互协作、互补，提高从产生端降碳的效率。

基于减排目标、成本控制、调控范围、风险防范等多方面考虑，碳交易与碳税政策协同搭配成为低碳减排的创新思路。由两个或者两个以上政策形成的政策组合，产生单一政策不能产生的良好效应时，该效应被称为政策协同效应。

作为各有优缺且互为补充的碳减排工具，两种机制混合效果明显胜过仅有碳交易的效果。欧洲部分成员国运用的碳交易与碳税政策一直被视为对区域能源节省和减排起到积极作用。因此，本文通过分析碳交易与碳税在我国政策协同的可行性和必要性，并借鉴欧洲部分国家碳交易与碳税政策协同的实践经验，为我国划分碳交易与碳税管辖范围、统筹协调现有税种、构建有利于促进实现双碳目标的政策制度提供参考。

2 中国碳交易与碳税政策协同机制分析

碳交易和碳税的理论基础和作用机制不同。基于科斯定理和产权理论形成的碳交易，其是数量导向的政策工具，为政府设定碳排放总量，定义碳排放权经济价值，通过逐年降低排放总量上限实现减排目标。

而碳税是一种专门以含碳燃料(如煤炭、汽油等)为征税对象，对温室气体排放量征收的环境税种。其为价格导向型政策工具，由政府部门为温室气体排放制定税率，通过价格干预引导减排。两种政策手段的协调配合、综合运用是未来碳减排政策的趋向。本文阐述目标治理、成本控制、实施范围及风险防范四个维度中，碳税与碳交易政策两者如何发挥协同作用。

2.1 目标治理协同

近年来，我国二氧化碳排放量逐年上升导致存量过高，而我国到2060年要实现碳中和的目标。作为一个制造业大国，我国处于工业化中后期阶段，从发达国家经验看，经济与碳排放往往成正相关关系，我国在未来较长一段时间内碳排放量会持续增加。

世界银行、普华永道、高盛和其他机构预测，到2030年中国将成为世界上最大的经济体。本文以2009—2019年世界GDP增速3.5%为相对标准，在此期间欧盟国家增速1.6%属于低速发展，而我国为7.7%属于高速发展。

因此，我国需在经济增长保持较快的水平下，保证双碳目标实现。中国实现“双碳”目标，是一项非常艰巨的任务，需要探索减少碳排放的新思路。

因此，实现“双碳”目标是碳交易与碳税两者政策协同的现实基点，目标治理具有一致性和互补性。如何以尽可能低的成本实现“双碳”目标，是采用碳减排政策的重要考虑因素，也是政策协同的缘由。

碳交易的基础是明确目标，全面控制和减少碳排放及其影响；而碳税的影响则不确定，因为它属于间接管制。两者的结合可以直接和间接控制碳排放。因此，在当前碳市场的基础上，及时引入碳税，并形成协调的政策组合，可以有效减少碳市场的压力。

此外，尽管碳交易对使用清洁能源、商业创新和开发低碳技术有一些激励，但容易受到经济周期的影响而不稳定。相对而言，更稳定的碳税可优化能源结构和产业升级，助力碳中和目标的实现。

2.2 实施范围协同

碳税是直接对温室气体或间接对化石燃料的含碳量征收，其实施规定适用于各种排放源，征收范围广。只要企业或个人具有碳排放行为就可对其征税。而碳交易是各交易主体利用市场机制对碳排放权进行的交易。碳交易市场机制的调整主体范围较小，仅为重点排放行业或重点排放单位。

依据《碳交易管理办法(试行)》第8条的规定，对全国重点排放单位的认定，需同时满足两个条件：一是该排放单位属于全国碳交易市场所覆盖的行业，二是该排放单位的。

由于其价格复杂性，配额分配及管理的艰难性，目前仅覆盖范围年度温室气体排放量达到2.6万吨二氧化碳当量的发电企业纳入全国碳市场。即使后续将石油化工、建材、化工、航空、有色、造纸和钢铁七大重点能耗行业纳入，其碳排放量也仅占全国碳排放总量的50%以上，覆盖范围有限。这不仅将个体排除在外，也将相对小的碳排放源隔离开来。

相比之下，无论是大、中、小型企业以及个体碳排放源都可征收碳税。而由于受监管成本和管理成本的影响，碳交易一般适用于碳排放量大的企业。碳税受交易成本的影响较小，因此适用于各种规模的排放源，可使其与碳交易相配合、互相补充管辖范围。碳税管理规模较小的行业排放，而碳市场则管理规模较大、污染严重的行业。两种政策组合运用，既有利于节约监管成本，又能确保碳减排目标的实现。

因而，可针对不同规模、不同行业和不同排放源可采用不同的政策，确保碳减排政策覆盖到大部分排放主体，避免同一主体超载。

为了更好地实现减排目标，我国政府在进一步完善碳交易的同时，应考虑在未来适当时机开征碳税，实施碳交易和碳税协同政策。

2.3 风险防范协同

碳税可作为环境保护税的一个税目开征，其运作风险重点由相关税务部门的监管和执法水平决定。我国税务机关对环境保护税征管已积累大量经验，管理水平显著提升。因此，碳税风险可以通过培训来控制，以提高相关工作人员能力减少风险。

而碳交易的减排效果建立在碳市场正常运行的基础之上。这类风险的主要原因是，碳交易机制是否能够有效地将碳份额在主体之间实现转移，同时减少排放量。受信息环境、市场结构等内外部因素影响，风险相对不可控。

碳价格过度上涨或下跌可能导致机制失灵，影响不同市场参与者之间的排放权分配，导致政策实施受阻，特别是近年来欧盟碳市场的实践经验，已经证实此类情况。此外，尽管碳税和碳交易将增加生产成本，对经济和人民福祉产生影响。

然而，与碳交易相比，在税收中性的前提下，碳税具有“双重红利”的优势，对经济产生较小影响。它不仅可以减少温室气体排放，提高环境质量，还可以增加税收，减少其他税收，促进就业和投资，提高经济效率。而碳排放权的价格变动，参与交易主体无法准确预估，因此可获得的投资收益或减排成本无法估量。将碳交易与碳税有机结合，依托碳税操作风险可控的独特优势，可显著降低碳减排组合政策的整体运行风险。

3 中国碳交易与碳税政策协同的关键点

实现碳峰值和碳中和，需要广泛和深刻的经济和社会变革。与世界上主要碳排放国家相比，中国在2060年实现碳中和目标难度更大。目前碳税政策已在诸多国家实行并取得一定成效，但迄今为止，碳税尚未纳入我国碳减排措施。碳交易与碳税政策相辅相成实施，不仅是国际货币基金组织的呼吁，更是我国当前的政策治理、化石燃料使用等方面决定两项政策协同的必要性。

3.1 碳交易政策治理效果决定两者具有协同必要性

在当前“双碳”目标下，我国碳减排工具主要使用碳交易。迄今为止，我国碳交易取得了客观的成效，但受制于发展瓶颈，减排作用无法充分发挥。

首先，碳交易监管范围有限，主要集中在大型排放源上。践行“成熟一个行业，纳入一个行业”扩容原则，大量行业和中小企业将长期游离在碳市场之外。

其次，同一时期，市场活动和碳价格远低于欧洲市场，主要试点地区和全国区域市场过于依赖于制度约束，在履约承诺期之前和之后波动明显。作为全球碳配额现货最大的市场，履约型是我国碳市场目前的主要特征。从上海环交所公布的数据来看，2021年进入履约季后，12月当月的交易量占全年交易量的75.82%，而其他5个月的交易量仅占24.18%。

最后，以“自下而上”的碳减控制方式，使减排状况无法保障。在欧盟碳交易的第三阶段（2013—2020年），每年总以1.74%的速率降低碳排放，从而实现低于初始碳排放20%以上的目标。

我国碳交易试点各省市，在“十三五”规划、“十四五”规划中，说明了要减少排放强度的减排目标，但并未提出明确的排放总量减排目标，也并未明确规定逐年下降的碳排放总量限额。

由此可见，我国需引入法律性强、约束力高的碳税，对碳交易进行有益补充，从而助力形成行业企业共同减排的良好局面。

3.2 化石燃料过度使用是两项政策协同的基石

我国资源结构长期呈“富煤、贫油、少气”特征。尽管煤炭用量近年来大幅下降，但这一比例仍然超过55%。2021年，中国的能源消费量为52.4亿吨煤炭，比2020年增加5.2%，严重阻碍减排进程。尽管我国致力于清洁能源的开发利用，但在短期内，由于能源储存和消耗问题，风能和其他清洁能源供应无法稳定。2021年，许多省份和城市发生缺煤、电力短缺情况，这表明中国的电力系统中，煤炭占主导地位。在确保中国的能源安全和稳定供应方面，作为能源基石的煤炭短期很难被替代。我国在很长时间内能源消费都将以煤炭为主，发挥能源兜底的重要作用。煤炭在碳排放方面具有天然劣势，数据显示，同等热值的天然气和原油燃烧时要比同等热值的原煤少排放近42%和24%的二氧化碳。因此，我国在资源结构不良的情况下，实现碳达峰碳中和目标是巨大的挑战，需要碳税与碳交易政策的协同运用。

3.3 碳税与碳市场齐头并进可缓解碳泄漏

碳交易体系面临的共同问题为碳泄漏。碳泄漏是指碳排放从排放限制严格的地区或主体转移到气候法规较为宽松的地区或主体。目前只有部分重点单位被纳入全国碳市场。这极有可能引起纳入监管的单位企业，采取极端手段，从而避免成为纳入全国碳市场的企业名单。另外，本就未纳入碳市场管辖的主体，因多种因素影响，碳排放量而提升，从而削弱碳减排目标实现的效果。因此，对未被纳入碳市场主体合理征收碳税，可有效缓解由碳市场导致的国内碳泄漏。其次从国际角度出发，欧盟于2022年6月通过建立碳边境调节机制的修正案。这意味着中国未来的碳价格与国际价格保持一致成为必然趋势，但结合我国实际状况及目标来看，在短期内，只依靠碳市场难以追赶上国际碳价格。

此外，碳边界调整机制一旦实施，将对我国经贸形势、金融稳定等产生重大影响。2021年，中国对欧盟的出口为4720亿欧元，占中国出口总额的15%。在碳边界调整机制实施后，中国对欧盟的出口可能减少13%。碳边界机制限额调整只涉及五个行业，但最为较大进出口额的钢铁和铝业，将分别支付增至约27亿元人民币、约20亿元人民币的年均碳边境调节税；如将碳边界调整机制纳入欧盟碳市场的大部分行业，将影响约2757亿元欧盟出口额，占出口总额的12%。

因此，需通过碳税机制制定明确的碳定价路线图，并采用世贸组织不双重征税原则，以减少国际上重复征收的碳税，从而有效避免欧洲碳关税。

由此可见，政府统筹推动碳交易与碳税体系的整合应用，并通过纳入碳税体系，逐步覆盖中小型排放源，将有效改善碳减排措施的平衡。把实现双碳目标的社会价值内化在排污者的个人价值结构中，从而使双碳控制目标得以实现。

4 欧洲部分成员国碳交易与碳税政策协同经验

根据世界银行发布的《2022年全球碳定价状况与趋势报告》，目前全球共有68种直接碳定价工具在行，包含36种碳税和32种碳排放交易系统，大约20%的温室气体排放量覆盖其中。2021年欧盟等多地碳价创历史新高，致全球碳定价收入达创纪录的840亿美元，较上年增长60%。在制定碳排放政策时，欧盟内27个成员国协商制定政策，充分考虑欧盟成员国之间能源资源的差异，以促进欧盟成员国在政治和经济等许多领域的协调发展。

我国区域协调发展与欧盟一体化发展存在相似性，尤其是关于环境管理领域的区域合作。因此，本文将欧洲碳交易与碳税政策协同的实践与我国实情结合分析，我国可借鉴的经验如下：

4.1 控制管辖区域的适度分离和重叠

欧盟排放交易体系涉及覆盖排放较高的电力行业以及石油、钢铁、水泥、玻璃和造纸5个主要工业部门。而碳税主要涉及小型工业企业、住宅、汽车燃料和其他小排放源。征收碳税的国家倾向于减少两种机制的重叠，例如法国和葡萄牙征收碳税与碳交易不重叠；卢森堡引入了碳税，以补充欧洲联盟碳排放交易制度未涵盖的运输、建筑行业相关的主要部门；拉脱维亚主要对欧盟碳市场以外的工业和能源部门征收碳税。已经根据欧盟碳排放交易制度实行碳税的国家，例如冰岛、挪威、丹麦和瑞典，对欧盟碳排放交易制度所涵盖的公司实行不同的税收豁免。碳交易和碳税可以覆盖同一部门。近年来，根据碳减排目标，一些国家开始同时控制一些高碳工业，例如挪威、冰岛和丹麦。欧盟碳排放交易体系开始后，许多挪威长期以来是碳税范围内的经济部门，也加入碳交易中。首先，造纸业、石油和天然气业以及其他支付碳税的行业进入欧盟碳排放交易体系；其次，国内航空业等也陆续加入，使其同时受征税和碳交易的双重管制。

4.2 建立碳价格的互补机制

税率和碳交易价格是碳价格的不同形式。许多国家建立了碳税和碳交易价格挂钩的机制。葡萄牙将碳税率与2022年的欧盟碳市场的平均碳价格挂钩。2020年，将税率从13美元提高到26美元，并与碳市场的价格跟随波动。德国、法国打算启动碳交易“地板价”。第三种方法同样是价格补充机制，允许公司进行碳配额和碳税之间的贸易和使用，以抵消减少排放或税收。例如，支付碳税的公司可以从碳市场上购买碳配额以抵补所欠税款，支付碳税的公司可以支付比应缴税款多的税款，并向受碳交易监管的公司出售碳交易配额，以减少排放，将其转化为“排放抵免额”。

总的来说，虽然这一形式的贸易尚未在国家层级实施，但在墨西哥已经采用了类似的方式，允许公司根据清洁发展计划发放碳信用相关售卖，以抵消碳税义务，从而有助于减少国内碳排放。

4.3 税率结合碳配额价格动态调整

大部分欧洲国家的碳税税率并非固定不变，而是依据各国减排目标的完成情况和经济发展情况进行动态调整。如拉脱维亚为实现减排目标，将未被欧盟碳市场覆盖行业的碳税税率调整到与碳配额价格更为接近的水平；自2020年1月1日起，拉脱维亚的碳税税率从每吨二氧化碳当量5美元增至10美元，2021年增至14.1美元，2022年调整至16美元。葡萄牙将碳税率，与上一年欧盟碳市场份额的平均价格挂钩。当碳配额价格波动较大时，税率也变动较大。2020年葡萄牙的碳税税率从每吨二氧化碳当量13美元增至26美元，2021年又进一步调整至28.19美元。

从上述国家碳税税率方面的实践经验可看出，不同国家税率差异较大，但整体随时间推移呈上升趋势，税率的调整主要受减排目标影响，拉脱维亚和葡萄牙等欧盟成员国将税率与碳配额价格相关联，依据上一年度碳配额的平均价格对税率进行适当调整。

4.4 税收优惠呈下降趋势

为了减少公司的碳税税收负担，一些国家规定某类行业企业可以享受税收优惠。如丹麦、挪威和冰岛对欧盟碳市场覆盖的企业及国际运输和国际航空等行业进行一定程度的豁免，瑞士对其碳市场覆盖的企业进行豁免，瑞典对欧盟碳市场覆盖的企业及电力生产、农业和林业等行业进行一定程度的豁免，卢森堡对发电行业的化石燃料进行豁免。

但从总体趋势来看，为确保税收政策与减排目标相一致，各国税收优惠力度呈逐步降低趋势，部分优惠政策甚至被取消。如瑞典从2019年8月1日起废除了采矿用柴油按碳税税率40%征税的碳税豁免。另一欧盟成员国，对于碳市场覆盖范围以外的排放设施，从2020年起取消了使用天然气、石油的发电设施享受100%碳税豁免的力度，碳税税率分别按10%和25%的比例进行征税。荷兰采用类似免征额的税收优惠制度，只有当碳排放量超过基准线时，相关设施才会被征收碳税，基准线的设立参考国家发展目标指导下相关产业所需的排放阈值和减排因子。

此外，各国税收优惠政策还受经济发展情况的影响，在经济萧条时，原本取消的优惠政策也可能会被恢复。如挪威之前为减轻税负，取消了对某些工业过程中液化石油气和天然气的碳税征收。但由于新冠肺炎疫情，在 2020年4月1日恢复了对这些工业加工用液化石油气和天然气的碳税豁免，不过优惠幅度逐年下降，从2021—2024年以每年25%的幅度逐步下降直至取消。

从上述国家在税收优惠方面的实践经验可看出，各国税收优惠方式主要有两种，对税率进行减免或设立碳排放量免征点；税收优惠力度基本呈下降趋势，但也受经济发展情况影响，在特殊时期原本被取消的优惠政策也可能被恢复。

5 中国政策建议

欧洲各国的实践表明，碳交易和碳税之间存在良好的互相补充协调发展关系，可以提高政策的效力。碳税是国际上实现碳达峰、碳中和行之有效的重要政策选择。虽然不同国家在政策选择和碳税征收方法方面有一些差异，但在设计和协调方面有一些相似之处。中国碳税可以吸取其建设精髓，探索在碳税和碳交易之间，建立协同作用的补充机制。

5.1 碳交易与碳税联动，明确协同范畴

碳税和碳交易的政策结合，实际上是财税政策和金融政策之间建立联系，以及政府在市场上“有形的手”和市场本身“无形的手”合力对碳减排进行控制的阐释。通过合理配合有效减少功能冲突，提高调控的效率性和公平性。作为世界上温室气体排放大国之一，中国最急迫的任务是实现碳排放与吸收抵消持平，实施低碳技术创新和转型。考虑到碳交易的碳排放降低逻辑，限制碳排放是其重要手段，并已成为中国的主要碳减排措施。碳税可作为补充措施，是碳定价政策的补充，帮助确定如何设置价格。因此，现阶段，碳税应是对碳交易的补充，形成“碳市场为主，碳税为辅”的政策合力。合理设定碳交易与碳税的调控范围，框架范围协调以解决重复控排为目的，在避免重复运用、双重管控的前提下，确保两项政策的制定涵盖整个碳排放主体。

首先，对尚未参与碳交易的中小企业征收碳税，特别是那些难以逐步纳入碳市场的企业。其次，在一定的条件下，允许公司在两种政策中进行自由选择，甚至考虑建立相关的相互抵消机制。例如对需购买碳市场排放配额的公司征收碳税，然后实施免其参加碳市场交易的政策。

5.2 坚守税收中性准则，减少负面影响

目前各方对于征收碳税的主要担忧为：开征碳税可能会对经济增长造成负面影响。有效弥补对经济社会的负面效应是碳税改革成功的关键。为有效弥补对经济和社会的负面影响，并发挥碳税“回报”双重作用，已经实施碳税的国家重点关注于中性税收政策，目的为保证税收总体平稳。例如，丹麦设计税收制度包括缓急和补偿措施，从而保障税收中性。而像德国、英国等虽然对税收的使用领域不同，如芬兰、英国运用碳税收入补偿社会保障相关的税；瑞典、德国等减收所得税来平衡碳税。但各个国家的目的均是运用碳税收入为国家居民提供相应福利。因此，建议将碳税与现有税种统筹协调，实施一定的减税政策，避免企业税负过重。减税政策可聚焦于低碳领域，以更好促进清洁能源技术、碳捕捉和封存技术等绿色碳治理技术的开发和应用。另外，调整优化目前已有税收结构，在我国已有资源税、环境税的税收体系中，加入碳税。基于我国国情，根据不同经济状况及碳排放实际情况，考虑动态调控碳税征收机制。在确保碳税征收有效的基础上，控制各部门对碳税征收的监管成本。

5.3 以试点地区为起点，碳税逐步实施

结合我国国情考虑，碳税的开征，可仿效碳交易实施路径，即从试点地区循序渐进，推向全国统一的道路。另外，从国内外政策实施的经验可以看出，碳税的引入实施，需遵守分步骤、分阶段的缓和推进的战略措施，并且应随机应变，以各种方式减少对社会、经济等方面的影响及冲击。以试点地区为起点评测碳税实施的可行性，可首先选取碳排放量较大的行业，结合地区发展情况及趋势，对碳税征收、税率设定等进行灵活多样设计。在此起步阶段，测试实施碳税对碳减排的效果影响、经济发展影响，为之后逐步推行碳税在全国实施做好铺垫。根据测试结果，各试点地区不仅要考虑本地区的经济发展与碳排放情况，还要发展自身存在的“人与自然”问题，积极按照政策方针，完善制度、设施等相关建设，支持碳税与碳市场并驾齐驱，合理分配相关税收，在“实施政策、发现问题、分析问题、解决问题”的实施道路中，将碳税政策实施落地。非试点地区可借鉴试点地区的实施路径，先考虑本地区发展的实际情况，尽可能做好准备，在政策推广至全国市场时，找准适当时机，完善本地区的规章制度与国家接轨，加入全国市场开征碳税中。

5.4 先于生产端征碳税，支持低碳经济

目前，征税方式主要有三种模式，一是在生产端，即化石燃料的制造方征税；二是在消费端，即化石燃料的使用方征税；三是在生产端和消费端都征税，即在化石燃料的整个流程开始和结束征收税款。如荷兰将经手化石燃料的生产商、进口商、批发商、经销商、消费者等都成为纳税人。当前我国开展碳减排工作主要依靠上级政策手段实现降碳目标，这是由多元现实因素决定的：我国碳市场机制尚未完善，难以形成强大的减排推动力。我国企业减排降碳意识还未完全到位，开展减排工作的内生驱动力不足，减排量主要依靠外部行政要求进行强制约束。碳税实施的目的是向社会传递一种碳减排的边际成本理念，增强企业和个人减排意识，因此将征税环节设置在消费环节更容易影响能源消费行为来达到减排目的。但是从管理成本、简便性操作和现实可行性来看，应将征税环节设置在生产环节。考虑到我国的发展实际，在碳税实施初期，可考虑将其从生产端入手征收，便于职能部门进行有效监管，有效降低征税成本。随着征收和管控能力提高再调整到消费环节。通过将价格信号传导给消费者，利于税收调节，同时唤起企业和消费者节能减排的意识，形成绿色低碳的生产生活方式。