碳普惠的法律表达

□文/孟春阳 彭子强

（江西理工大学法学院 江西·赣州）

［提要］碳普惠是对碳排放权交易创新和发展的新兴减排机制，具有法治价值，同时也存在法治问题。据以往实践经验，可以确定碳普惠的最佳立法模式应当是单独制定《碳普惠条例》。以《碳普惠条例》为核心，以相关特别法、行政法规、地方立法为制度体系的重要组成部分，以技术规则为制度体系的重要支撑，是碳普惠法律体系的应然架构，由此建立规范、监管与激励并重的规则体系，促进严格核量与宽松交易的结合，创新节能减排奖励机制，方可实现“更严密的法治、更科学的减碳”。

碳普惠是出于鼓励市民及小微企业践行节能减碳并赋予其价值的一种激励机制，是将低碳权益惠及公众的具体体现。但是碳普惠作为新兴减碳项目，在实践过程中不可避免地出现种种法律问题，当前要务在于如何应对碳普惠立法困境。总结实践经验、直面现实问题、确立立法模式、制定法律法规是解决问题的必由之路。

一、从碳排放权交易到碳普惠：碳排放权交易的新发展

碳排放权交易是近年来发展迅速、应用广泛且成效显著的市场化减排机制，但与碳税等众多机制一样，都是将减排工作集中于工业生产领域，作用对象主要是大型企业部门。碳普惠则是一种将节能减碳业务拓展到公众生活消费领域的新型市场化减排机制，是对碳排放权交易制度的创新和拓展，也是我国“双碳”目标实现的潜在助力。

（一）碳普惠的概念与内涵界定。碳普惠作为一种新兴减排机制，无论是理论研究还是试点实践都处于起步和探索阶段，关于碳普惠如何定义，我国学术界展开了讨论，但至今也未能得出统一的结论。靳国良指出，碳普惠旨在建立一套长期的信用体系，以数据量化积累作为主要方式，目的是鼓励公众低碳行为并加以惠及，宣传绿色发展和低碳环保的生活消费理念，以彰显公众的社会主义道德荣誉，是一种对碳市场的创新发展。刘海燕、郑爽则认为，碳普惠是指以识别小微企业、社区家庭和个人的绿色低碳行为作为主要内容，通过自愿参与、行为记录、核算量化、建立激励机制等形式，达到引导全社会参与绿色低碳生活的目的。除了学者们进行研究探索，我国地方试点实践区域的政府主管部门在其出台的相关政策指导文件中，对碳普惠的概念也进行了界定。广东省发改委提出，碳普惠是指将小微企业、社区家庭和个人的节能减碳行为进行具体量化并赋予价值，同时建立起相应的以商业激励、政策鼓励与核证减排量交易相结合的正向引导机制。广州市发改委在此基础上进一步提出，碳普惠是通过财政支持、商业激励等方式，将社会公众节能低碳行为中的减碳量予以量化，并以碳惠方式的奖励返还公众的一种机制。

综上可知，碳普惠是一个由公众参与推动的创新性减排机制，是通过市场交易和经济手段加以运用开展，标志性活动是对公众的绿色低碳行为给予普惠性质奖励，最终目的是最大限度地激发全社会参与节能减碳的积极性，以求在生活消费领域寻求新的减碳量突破。总结现有的碳普惠理论和实践，该基本思路内容大致为以下几点：第一，针对主体都是以小微企业、居民等用户单位，属于微观层面的减排制度。第二，活动方式是通过认证用户减碳行为转换为特定的碳币或碳积分，再用以兑换相应物品。第三，制度理念是完全以自愿为主导、以激励为方法，以大众喜闻乐见的方式促进生活消费领域的节能减碳工作开展。

（二）我国碳普惠制度的形成发展。直至现今，碳普惠实践在我国仍处于起步探索阶段，但我国中央部委已经出台相关政策，对碳普惠工作的目的、步骤和方式等做出明确指导，也对碳普惠做法取得的成果给予肯定，如2014年国家发展改革委发布的《关于开展低碳社区试点工作的通知》，又于2018年12月联合九个部委发布《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》，以及中共中央、国务院于2019年2月印发的《粤港澳大湾区发展规划纲要》。

除了中央的规定外，我国地方省市已经率先开展了关于碳普惠的推广与试点工作。2015年7月，广东省发展改革委印发全省的《广东省碳普惠试点工作实施方案》（以下简称《实施方案》）、《广东省碳普惠试点建设指南》（以下简称《指南》）首次提出了“碳普惠”这一节能减排理念。2019年9月，江西省发布的《江西省生态文明建设促进条例》在地方法规层面首次提出了探索建立碳普惠机制，并于次年首日正式实施。诸如该类规定、方案的还有《深圳经济特区绿色金融条例》等。截至2020年底，全国范围内已经有北京、江西、河北等11个省级权力机关重视起了碳普惠工作的开展与研究。

在实践层面，碳普惠实践目前大致分为政府主导型和企业主导型两大类。前者典型例子便是广东省建立并已经初具规模的碳普惠制度，后者则是阿里巴巴集团开展的“蚂蚁森林”项目。此外，武汉的“碳宝保”、深圳的“碳账户”、南京的“绿色出行”以及北京的“每周再少开一天车活动”等，都是贯彻深入碳普惠行动理念的减排项目。

二、从排污权交易到普遍惠益：碳普惠的法治依赖

碳普惠作为新兴减排机制，其制度设计、理论探索以及具体实践都得到发展和取得成效，但在法律规范方面仍然未受重视，由此也造成碳普惠实施的重重困境，碳普惠的法制建设问题也亟待解决。碳普惠的法治依赖主要体现在以下几个方面：

（一）法治能为碳普惠提供法律依据。碳普惠虽然在地方试点区域实践中取得了一定进展和成效，但就全国范围推广而言，存在的问题依旧很多。第一，碳普惠作为减排新机制，无论是理论方面还是实践方面都与碳排放权交易存在明显差距，单单就社会认知程度上，碳普惠仍显不足。碳排放权交易目前作为国内外最主要的市场化减排机制之一，得到了社会各界的广泛认可和实施，在法律规范层面也体系健全，受到国家的重视和发展，该制度本身也通过不断完善而独具规模。而碳普惠目前尚未形成统一有效的制度框架，在地方更多是作为一种试点项目展开实践，在机制完善层面无法与碳排放权交易相比，而在法律规范层面更是缺乏，但最严重的问题还是在社会认知程度和接受程度上。例如，即便是在碳普惠的试点周边地区，当地的居民、小微企业等主要机制面向的群体对于何为碳普惠都存在认识错误，只将其当作是消费活动之类的社会项目，对碳普惠有所了解的部分群体，也因为其缺少法律依据的支持而难以信任和参与其中，减碳主体们都更倾向于选择碳排放权交易机制。第二，碳普惠到目前为止的事实依据多以地方性的政策指导文件为主，缺乏法律规范的规制和引导，在实施推广方面，常常遭遇“于法无据”的困境。无论是碳排放权交易还是碳普惠，作为面向社会的节能减碳机制，必须有法律和制度双层面的条件支持，才能顺利开展和取得成效。而到目前为止，我国的碳普惠探究最具成效的还是广东省的碳普惠制度，也出台了相关的地方指导文件，但无论是《实施方案》还是《指南》，都未上升到法律规范的级别。换言之，碳普惠目前的法律地位较低，地方性文件的法律效力完全不足以支持该机制的推广适用，也无法使社会群体遵守采信之。

（二）法治能防范碳普惠的治理陷阱。碳普惠因推出时间不长，管理监督方面都不够完善，又因为与市场交易相挂钩，在治理方面经常会出现失灵甚至陷阱。第一，碳普惠项目缺乏有力的市场监管机制，市场交易本身的自发性容易导致交易混乱，甚至会被利用漏洞趁机牟利。例如，碳积分作为碳普惠市场交易流通的主要“虚拟货币”，对于维护碳普惠市场秩序具有关键性作用，然而由于目前在碳积分的管理上仍缺少有力的监督和规制，时而会被某些商家和用户投机取巧，通过私下交易和非法获得积分等方式牟取利益，将碳普惠作为非法获益渠道，不但严重扰乱了碳普惠市场秩序，损害其他参与主体的正当权益，而且对国家节能减碳工作的展开也造成了阻碍，完全有悖于碳普惠的减排初衷。第二，碳普惠一直致力于动员更多社会群体参与节能减碳，但由于缺少法律规制，时而陷入了主体混乱，惠益无法得到全面普及的误区。例如，碳普惠作为微观层面的减排机制，主要的活动范围集中于消费端，面向主体也多是以居民和小微企业等为主，但是对于其他参与主体，地方指导文件中并未做过多限制，这就造成了部分试点地区参与主体纷繁复杂的状况，碳积分交易也难以规制管理，碳普惠的资源调配失衡，导致部分减碳主体无法获得应有的惠益，从而导致减排积极性降低。

三、从实践到法律：碳普惠的法治实现路径

我国碳普惠法律体系必须有可以贯彻执行的法治对策，以此约束相关主体，并且要随着实际情况的变化而不断调整优化。

（一）明确碳普惠参与主体。碳普惠根据机制运行需要大致需要以下几个参与主体：第一，小微企业、社区家庭和个人。这是碳普惠主要面向的目标对象，也是节能减碳行为的实施主体，在其完成规定的绿色低碳行为后，可以获得对应数量的碳积分，之后用以兑换、抵现、出售、转让、买卖和投资等，可以随时随地做到供给与需求的双方切换。第二，政府主管部门。这是碳普惠的主要推动主体，负责相关的政策制定以及后续的实施、监督工作，是保障碳普惠机制正常运行的重要引导主体。第三，企业。这里是指小微企业以外的控排企业与非控排企业，同时也是碳普惠的推广和受益主体，非控排企业是通过为碳积分主体提供折扣优惠以此拉动销量增长，获得利润，而控排企业可直接通过获得碳积分按比例抵消自身碳排放。第四，投资机构。是碳普惠机制运行重要的资金来源主体，根据投机和市场需求，以碳积分的买入和卖出方式实现多方共赢。第五，公益机构。是碳普惠的激励主体，通过购买一定碳积分发放给家庭个人加以激励，同时也可将碳积分用于自身的碳中和。

（二）以相关特别法、行政规章、地方立法作为法律体系的重要组成部分。碳普惠立法除了“全面推广”这一初期目标外，还应有所侧重，即满足“突出重点”“分区实施”“注重实效”等要求。以碳普惠的“减碳”为基础，重抓碳积分发行、碳行为认证、碳积分兑换等环节，考虑到当地温室气体排放量、碳普惠普及率、当地居民的环保意识等要素，因地制宜、科学合理地设置碳普惠的运行方案和管理机制，作为碳普惠法律体系的重要组成部分。第一，各地碳市场交易管理工作由当地的特别法保护规定，特别法未规定或没有出台特别法的，由《碳普惠条例》统一规定适用。第二，根据当地居民环保意识、碳普惠普及率、温室气体排放量、相关法律法规完善程度等要素选定重点地区，由国家主导推行碳普惠工作落实，以规章形式制定规则条例，重点抓地区的生活消费减碳实效。第三，上述重点地区以外的其他地区碳普惠工作的展开，应由当地立法承担推进管理的职责。地方政府应结合本地时宜，紧抓《碳普惠条例》的落实贯彻，对碳市场的运行与监管进行定期评估工作，对于违规人员、违规行为应给予应有的警示乃至处罚。除了贯彻落实规范，地方立法还应在其立法权限之内，根据市场变化与政策导向，对当地的相关规定条例进行适时修正更新，确保其实施的合理性、科学性。地方政府应以当地的碳市场规定为基础，动员更多的利益方参与协助碳普惠工作的推行展开，以提供资源和职权上的便利为当地节能减排工作提出解决途径。

（三）建立并创新节能减排奖励机制。建立实物型奖励与荣誉型奖励相结合的奖励机制。为了进一步调动居民与小微企业的减排积极性，除了建立碳积分激励机制，对于减排表现积极优异的企业或个人应当给予一定奖励，这也是国家对碳普惠工作大力支持的体现。第一，立足于地方实情，由地方政府统筹建立当地碳普惠奖励机制，因地制宜地规定具体奖励事项，以提高当地居民减排积极性为出发点。第二，奖励机制应以实物型和荣誉型相结合的方式推行，荣誉型奖励应具有实质意义，例如市县级单位颁发的“先进减排个人”和“先进减排企业”证书、锦旗等，实物型奖励也同样有所意义，例如一定数额奖金或礼品。总之，建立奖励机制的目的就是要发挥正向激励作用，提高减排关注度与参与度。

（四）完善法治问责制度。建立完善的碳普惠法律架构，规范设置应立于整体、融于体系，结合科学技术适时反映碳普惠动态，在制度层面应当做到权责统一的要求，为碳普惠实践工作的展开提供法律依据。具体内容如下：第一，将碳普惠规范措施法定化。规范效力不高导致的受重视不足是碳普惠推行的最大阻力。长期以来，我国各地无论居民还是小微企业，对于这个新兴减碳项目了解甚少，由于缺乏强有力的规范性文件支持，对其关注度不太高。因此，将明确规定碳积分发行主体、统一减碳量核证标准、保护健康合法的碳市场交易、禁止扰乱碳市场秩序等措施赋予法律效力，这是碳普惠法律体系的重要组成部分。第二，将碳普惠监管、激励机制制度化。因为多方利益冲突、当地温室气体排放量、碳市场的自发性等因素，不可避免会影响到碳普惠法律体系运行的稳定性。而与碳排放权相比，我国碳普惠实践仍存在具体措施贯彻难、碳积分管理乏力、碳市场监管不力、居民配合度不高等问题，但其中蕴含的巨大减碳潜力亦是不可忽视。为了提高碳普惠的工作实效，相关的制度设计应当在国家生态文明整体战略的指导下，以激励为核心，同时加强对碳市场与碳积分的监管工作。充分考量碳市场、居民、企业、排放量等因素，实行碳普惠的分级管理制度，在坚持自愿自主的前提下，结合技术规则对碳市场进行精准必要的国家干预，形成碳普惠良性发展、自我更新的长效机制。

综上，我国目前生活消费领域的节能减碳主要是通过媒体呼吁和社会宣传等形式进行，仅仅依赖于公民环保意识的增强，缺乏激励和效率，显然无法满足“双碳”目标实现的需要。因此，我们需要一个全新的机制来调动公众积极性，形成一条完整科学的减碳链。碳普惠是国家“双碳”目标达成不可或缺的减排助力，也是推进全面依法治国的法治建设新领域，实现碳普惠法治，以法律规范规制和引导碳普惠的发展和完善，为我国节能减碳做出更多贡献。近年来，在我国各地都展开了碳普惠或类似的减排惠益项目，取得了显著的社会效益与经济效益，具有极大的发展前景，有望向全国推广实施。但在此之前，碳普惠作为新兴减排机制所存在的种种问题也不容忽视，文中关于碳普惠的法治设想也存在许多困难之处，碳普惠制度本身的理论研究、机制完善也需进一步深入。