关于加强政府投资基建项目资金管理的思考——+以山东省烟台市K 区为例

●胡松岩

近年来， 山东省烟台市K 区基建项目建设主要依靠政府投资， 根据财政收入计划切块政府性基金和一般公共预算资金用于项目建设， 以政府债券和上级奖补资金作为补充， 统筹结转资金弥补建设缺口。2011 至2022 年烟台K 区共投入建设资金774 亿元，用于学校医院、道路桥梁、景观绿化等项目，持续推动重点项目建设、巩固脱贫攻坚成果，保障普惠性、基础性、兜底性民生建设顺利推进。 平均来看，烟台K 区基建投入约占年财政支出的60%，相较2001 至2010 年财政支持力度大幅提升。

一、加强基建项目资金管理的重要意义

（一）发挥基建投资稳增长的关键作用

基础设施是经济社会发展的重要支撑， 在国民经济中具有基础性和引领性地位。 基建投资主要由各级政府主导， 相较于房地产投资和制造业投资， 基建投资更能发挥稳定经济增长的“压舱石”作用。 作为政府投资的重要方式之一， 公共支出规模扩大带来的乘数效应， 有助于推动相关产业链的完善发展，有效拉动投资，稳住市场主体，具有很强的宏观调控效应。

（二）提高财政资金的使用效益和配置效率

基础设施建设周期长、 需要巨大的资金保障， 财政资金一直是基建投资实现高增长的主要支撑， 近年来地方政府加快专项债券项目储备， 投入基建的比例较以往进一步提高。 考虑到财政可持续性等相关影响因素，加强基建资金管理， 有利于建立跨年度预算平衡机制， 在中期财政规划中加大预算统筹力度， 提高财政资金统筹使用效益，有效防范资金风险。

二、当前存在的主要问题

（一）管理思路未打开，筹资渠道狭窄

K 区基建项目建设资金来源显示，建区以来至2022 年，本级财政投入多年来占比达80%以上， 地方政府债券、上级补助资金占比较小，在资金投入上存在渠道狭窄、 依赖性强的问题。 伴随着日渐加快的开发建设速度，财政筹资项目逐年增多， 在开发模式上却长期停留在政府投资、 统抓统管的传统阶段， 利用社会力量参与城市建设、管理和运营的思路没有打开，没能准确预判后期园区开发规模、 快速筛选区内符合条件的项目实现社会资本自行开发运营和产业导入， 对PPP模式较高的融资成本及后期财政支付压力存在较大顾虑， 直到2020 年才抓住国家推广PPP 模式的契机。 同时，区内国企在项目控规设计、 开发运营上缺乏大型项目建设经验，现阶段尚不具备完全按照市场化筹融资方式参与开发建设的能力，未来一段时间地方财政收入与GDP 增长相匹配的情况下，K 区将面临较大的基建项目资金支付压力。

（二）制度机制不完善，管理流程欠缺

在项目资金管理上，K 区未建立一套科学、严谨的政府投资决策、实施和监管机制。在现有的预算编制模式下，道路桥梁、景观绿化、征迁收储等基础性项目投资计划由建设交通局汇总编制，学校医院、交通设施、老旧小区改造等公益性项目投资计划由财政金融局汇总编制，同时，建设交通局作为职能部门还承担着审批项目规划设计方案、参与政府投资工程项目施工等职责，部门职能界定的不清晰影响了预算编制的客观性和可靠性。在预算申报阶段，各部门提报标准把握不一致，当前不少项目的落地涉及规划、环评、招投标等诸多环节，前期准备的不充分在一定程度上限制了资金的及时拨付和实物工作量的形成。

资金管理上，除财政资金管理办法、部门单位预算绩效管理办法等综合性财政资金管理办法外，在基建项目预算编制、预算调整与调剂、资金申请与拨付等方面未形成相关的正式文件，长期以来未实现国库集中支付，各建设单位委托财政金融局统一进行付款手续办理和在建工程核算，极大削弱了建设单位作为甲方的项目管理和资金使用责任。在资金支付上，业务科室增加了资金拨付计划批次审批环节，因报批手续繁琐、批次汇总审批时间不规律，部分单位因对审批流程不了解而错过审批节点，直接降低了项目资金的支付效率。 财务管理与会计核算方面，在建工程、固定资产核算等制度文件不够具体、细化，指导性不强，比如对征地拆迁补偿项目投入费用化或资产化界定不清晰，会计账务处理上难以准确核算项目成本，也影响了项目的后续管理。 在项目后续建设阶段，很多往年项目未能及时办理竣工结算或财务决算手续，不仅财务账目上“在建工程”科目长期挂账，而且工程完工后长期未交接，资产管理工作难以正常开展。

（三）分配使用不科学，预算约束不足

在资金分配上，项目前期预算安排谋划不充分，资金统筹使用意识不强，可选取的发债项目、可承接的上级资金项目储备不足，实施范围和项目属性与政府债券发行要求、上级资金支付进度要求匹配度较低， 存在为获取资金、扩大项目匹配范围而临时性“大水漫灌”的情况。 前期对项目了解不充分，预算编制不精准、不合理，后期因项目审批手续不完善、工程施工进度不达标等原因导致资金滞留，直接降低了资金使用效益。

K 区基建项目储备库制度建立较晚，项目资金支出标准总体不够全面、清晰，与预算评审、绩效评价衔接不畅，年度财政投资计划无法依据项目优先次序安排滚动预算，跨年度项目预算相关事项未形成有效规划，一定程度上削弱了财政资金的统筹保障能力。在资金安排上，K 区一直沿用按资金用途切块的模式管理，部门预算多头申报、资金交叉安排，同一个项目的资金来源分散、分配混乱，无法控制项目支出规模， 也给资金使用监管带来较大困难。 在资金控制上，预算刚性约束不足的问题比较明显。建设单位项目立项主要从本领域建设发展需要出发， 鲜少考虑当年政府预算规模约束，在预算执行中经常性地追加项目支出、突破预算限额， 影响了本年度财政预算的严格执行。某些项目“先上车后补票”，更加剧了资金兑付过程中工程互相挤占、难以平衡的现象。

（四）绩效管理不到位，评审控制乏力

部门单位内部财务管预算、工程管建设的旧模式仍未改变，在不以项目绩效为导向的前提下，部门缺乏对政策法规解读、工程成本控制和项目运作等方面的深入研究， 重争取、轻管理，重使用、轻绩效，导致项目立项不规范、无手续随意变更、 大幅超概算等问题屡屡发生。绩效管理方面，部门重视程度不足、业务水平不高，因绩效评价结果的运用性不强，考核结果并未实现与部门下一年度预算安排挂钩，很多部门只关心资金使用，对参与绩效管理没有太大热情。 从入库项目来看，项目成本、产出绩效指标普遍采用“较好”“有所提升”等内容作为评价标准，绩效目标设置过低、未与预算规模相匹配，不利于后期绩效评价工作的具体开展。 同时，评价指标的具体设计缺乏项目个性， 指标权重的分配缺乏科学测算依据，后续评价建议缺乏实际指导意义。

政府投资评审是财政职能的重要组成部分， 项目评审作为对政府投资项目资金使用情况核查的重要一环，在项目支出审定、预算控制上作用发挥并不充分， 部分项目设计变更、工程款拨付、决（结）算等重点环节评审不到位，评审资料归集、存档、保管不完善，存在对社会中介机构委托程序不规范、 协审报告审核不足、协审机构考核不严等问题。2022 年通过抽取13 项工程进行结算复核，核减初审值1800 万元，核减率达1.9%。除此之外，工程项目作为贪污腐败现象的易发领域， 实际工作中对招标合同、施工合同、分包合同中相关资金支付条款却缺乏应有的关注， 对项目建设单位工程进度、 资金支付比例和支付方式等监管严重不足。

三、提高管理水平的建议

（一）转变履职理念，拓宽投融资思路

近年来， 地方财政由于土地出让收入下行以及防疫、民生保障支出加大，一定程度上挤占一般公共财政用于基建的投资性支出。 基础设施公募REITs、绿色PPP、开发性金融、地方产业和基础设施投资基金等新模式，拓宽了基建融资渠道，让各级政府、国有企业、民营企业以及其他机构都参与进来， 形成多元化、可持续的资金投入机制， 既有利于整合社会资源、盘活社会存量资本，又能够有效提升地方政府的综合投资能力，有助于推动重大基础设施项目建设。 同时，城投融资或将进入相对宽松的周期， 随着基础设施项目加快储备和落地，合理项目贷款投放也会加速，将为基础设施建设提供重要的增量资金。 政府部门应转变传统的履职理念，积极作为、综合施策，结合项目实际做好项目融资模式创新和融资方案设计，加强政策供给，提升公共服务效率和质量，充分发挥专项债券、信贷支持等全方位、多元化金融优势，支持重点基建项目发展。

（二）理顺部门职责，规范管理流程

首先应从制度上明确相关部门各自职能，规范基建项目投资计划编制、预算提报、项目实施等程序标准。 基础设施建设是一项系统工程， 其决策和管理要打破以往条块分割、多头管理的项目管理模式，确定一个综合管理部门进行统筹协调，由综合管理部门负责政府投资项目年度计划的拟定、报批和下达。 项目申报阶段，综合管理部门会同其他有关部门建立相关领域政府投资项目储备库， 实施动态管理，入库项目按照成熟度，编入三年滚动政府投资计划，并与中期财政规划相衔接。 计划编制阶段，综合管理部门会同财政部门每年下半年根据三年滚动政府投资计划、 项目前期准备、下一年度财政基本建设资金规模和建设项目轻重缓急，在充分征求各主管部门意见的基础上，提出下一年度政府投资年度计划，财政部门根据工委管委审定的政府投资年度计划，编制年度财政性基本建设支出预算，并按照规定程序报批。 预算执行阶段，相关部门严格按照预算管理一体化的要求对全部项目支出实行国库集中收付管理，财政部门根据政府投资计划和项目单位编制的项目用款计划及时下达项目支出预算。 同时，业务处室应结合区情实际出台政府投资项目资金管理、PPP 项目运作等相关办法和指导意见， 优化项目资金支出审核拨付流程，提升资金使用效率。 项目单位负责项目全过程实施，建立健全财务核算和内部控制制度，定期向综合管理部门报告项目建设进度等基本信息，按相关规定办理竣工验收、工程决算、资产移交。

（三）科学分配使用，强化预算约束

在投资计划编制上，项目主管部门应当根据地区经济社会发展实际和项目建设必要性、紧迫性，做好源头性审核。财政部门督促项目主管部门认真做好项目预算执行的各项前期准备，编实、编准、编早预算，确保预算一经批复即可执行，加快资金拨付进度，从源头上解决资金结余沉淀的问题。 专项债作为地方政府扩大基建项目投资的主要发力点， 在债券项目实施条件变化等原因导致专项债券资金无法及时有效使用时，地方政府应根据实际需要调整债券资金用途，积极整合存量资源、盘活沉淀资金，压紧压实预算执行主体责任， 增强其预算执行管理的主动性， 有效解决资金浪费和闲置问题，避免无序支出。

与此同时， 把支出标准作为预算编制的基本依据和预算执行的硬约束， 加快基建项目支出标准体系建设。 根据项目支出政策、项目要素及成本、财力水平等，逐步建立分类分档的预算项目支出标准体系，并根据经济社会发展和财力变化等进行动态调整。预算部门负责安排的建设项目，要坚持一切从实际需求出发， 对每个支出项目的必要性、 合理性、 重要性进行决策分析， 按照先评审、 后安排的原则纳入项目库。财政部门强化对执行预算的控制，全面实施项目全生命周期管理， 建立重大项目支出跟踪机制，严禁超预算、无预算安排项目支出。 一方面推进上级转移支付资金与本级资金统筹管理， 对部门提报的支出预算进行整体性、系统性审核，综合考虑支出政策、资金需求、可用财力等因素，督促预算单位提高预算编制的精细化、 科学化水平； 另一方面严格履行预算调整或调剂程序， 相关部门结合项目投资调整计划及建设进度、年初预算执行、调整后的项目绩效目标等情况， 依照各自职责审核项目投资调整依据是否充分合理， 对实施中存在严重问题的项目要暂缓执行或停止拨款，对问题整改不到位的予以调减或收回资金。

（四）优化绩效管理，加强评审控制

财政部门应会同行业主管部门加快建立基建项目预算绩效指标标准体系， 以政策规划为导向，增强绩效指标的可行性。绩效指标的设置应厘清项目支出与基本支出的绩效边界， 结合工作实际， 尽量定量细化，避免部门单位回避硬性指标、矮化绩效目标等倾向。 绩效标准应结合历史数据、行业标准、计划数据等合理设定，明确绩效标准的种类、出处以及不同种类标准下的标准值，不能以量化形式表述的，可采用定性描述，但应便于获取、具有可衡量性。 在基建项目领域有序推进成本预算绩效管理，在项目入库分析成本、预算编制细化成本、预算审核核定成本、预算执行控制成本、 预算完成评价成本等方面管实、管细，有效解决“重投入、轻成本”问题， 督促相关预算部门严格绩效目标管理，加强对绩效目标实现程度和预算执行进度的“双监控”。

同时， 进一步加大基建工程项目资金监管力度， 一方面项目主管部门应突出源头控制， 督促建设单位对设计方案充分论证，严格控制建设规模、建设标准，严禁建设单位肢解设计变更、 规避审批以及擅自改变设计方案的行为； 另一方面财政部门切实加强项目评审管理、 规范项目评审行为，对影响工程造价的设计变更、工程签证等严格实施预算控制管理，就审减（增）项目有关事实是否清楚准确、 评审程序是否符合规定等加强复核，严格变更管理、强化过程控制，提升全过程跟踪评审效能。