财政资金国库监管的实践与探索——以上海市闵行区为例

●顾宇洁

党的二十大报告提出， 要健全现代预算制度，推动预算编制完整科学、预算执行规范高效、 预算监督严格有力。 财政国库监管是落实财政预算执行的重要内容，国库监管在强化财政资金使用的安全性、规范性及有效性方面发挥不可或缺的作用。 为贯彻落实党中央、国务院决策部署，推进国家治理体系和治理能力现代化，建立健全现代财政制度，我国国库监管制度设计、 职能框架不断更新完善。2013 年财政部制定发布了《中央财政国库动态监控管理暂行办法》， 指导各地实施约束有力的国库动态监控，强化预算执行对国家重大战略任务的基础保障作用， 有力保障了宏观调控目标的实现。

随着预算管理一体化系统的深入推进，国库工作持续创新拓展，国库管理领域持续延伸， 国库监管的信息化思维不断提升，国库监管全面性、合理性、有效性要求不断提升。当前的国库监管制度与实践层面仍然存在监控制度不够完善、 预警规则不够精准等问题，尚需进一步完善。本文以上海市闵行区国库监管实践为例， 分析该区国库监管的实践成效与存在的问题，尝试提出改进的对策与建议。

一、 闵行区财政资金国库监管的实践

（一）国库集中支付电子化改革

国库集中支付电子化改革是对财政预算执行国库事中监督的有效补充。信息化趋势下，推动国库集中支付电子化改革，是创新预算管理制度、提升国库监管水平的必然选择， 有利于提升财政资金集中支付管理的规范化、精细化和信息化水平，促进国库部门对财政资金拨付进行全流程、 多层次监管监控，进一步严肃财经纪律，提升财政资金安全性。

上海市闵行区于2018 年初进行区本级行政事业单位国库集中支付电子化改革试点工作，加强规范，分步推进， 于2019 年初在镇级进行推广应用，至2019 年末在全区范围内完成国库集中支付电子化制度改革工作。 国库集中支付电子化制度推行至今，在创新国库体制改革、 提高资金拨付效率、 提升财政资金安全性等方面正向促进作用明显。 国库集中支付电子化改变了授权支付业务的操作过程，建立了财政资金使用部门、财政部门、代理银行、 国库银行之间安全有效的资金拨付、清算、回单等业务的电子化管理通道，以“信息跑路”替代“人工跑路”，以电子密钥签章代替手工签名签字，以电子支付数据取代纸质支付凭证， 将原有相对独立分散的流程整合成完整的监控管理链条，财政资金安全管理进一步强化。 国库集中支付电子化管理实现了全闭环信息管理、 全过程操作留痕、多层次权限管理、多层面数据校验，建立了紧密连接的内控机制， 强化国库部门对财政资金的监控，有效提升了国库监管水平，促进国库管理制度深化改革。

（二）直达资金监控管理

为有效应对新冠疫情对基层财政运行的影响，2020 年起我国实施财政资金直达管理机制，并作为常态化管理机制，逐步扩大直达资金监控范围。直达资金按照预算单独下达、资金单独调拨的管理模式， 要求资金直接支付至最终收款人，避免财政资金的截存、挪用。 依托直达资金监控管理系统， 对违规支付的资金及时预警，有效提升国库监管效率。

上海市闵行区2020 年收到直达资金指标共计31.63 亿元， 其中抗疫特别国债28.50 亿元，主要用于疫情防控支出、应急物资保障、公共卫生体系建设、援企稳岗补贴、困难群众救助补助等，直达机制运转有力、有序、有效，在做好“六稳”“六保”工作、提升财政资金监管效率方面发挥了重要作用。 2021 年根据财政部管理要求，将直达资金管理作为常态化管理机制，并将中央直达资金的区级配套资金纳入直达资金管理规范，参照直达资金管理。 2021 年收到中央直达资金指标共计4.60 亿元，纳入直达资金管理的区级配套资金4.32 亿元。 2022 年与2023年继续扩大直达资金监管范围， 用于解决就业问题、社会保障、医疗卫生、教育资助及重大项目建设等民生领域，旨在提升资金分配效率、资金使用安全性， 为人民群众的幸福生活提供强有力保障。

通过直达资金监管系统， 可以直观清晰地看到资金分配、支付的全流程，同时依托直达资金监管系统的预警功能， 有效提升了国库监管效率。 根据直达资金管理要求，资金分配下达、支付数据挂接、 惠企利民发放表上传工作均有时限要求， 超过时限未处理会触发直达资金监管系统的业务督促类提醒。确保资金“一竿子插到底”， 直达资金需直接支付给最终收款人，相关用途需填写规范，若出现疑似违规支付情况，会触发直达资金监控系统预警， 国库部门对直达资金违规问题进行日常跟踪监控， 提醒相关业务人员及时核实处理， 避免出现违规支付现象，保证资金支付的安全性。

（三）预算执行监督专项行动

过去财政部门的预算分配执行、 报表编制管理等业务分散于不同管理系统， 上下级财政部门的预算管理系统缺乏连贯统一。 2020 年财政部印发了 《预算管理一体化规范 （试行）》；2022 年印发了《中央财政预算管理一体化资金支付管理办法（试行）》，规定了预算管理一体化系统的配置要求、技术规范和推进措施，把全国各地预算管理的“方言”统一成“普通话”。 根据上海市财政局管理要求， 闵行区作为3 个试点区之一，于2022 年进行预算管理一体化系统试点工作，通过有序组织、全面落实、总结经验，于2023 年在全区范围内推广预算管理一体化系统，一体化信息系统承载财政运转要求，推动财政管理业务集成统一、协同规范，便于财政信息的交互共享，拓宽财政资金监管范围，更好地推动财政治理能力现代化。

为进一步严肃财经纪律， 提高财政资金使用效率，加强国库对财政资金的监管，2023 年3月财政部印发《预算执行监督专项行动方案》，将管理规范嵌入预算管理一体化系统， 通过对资金支出用途、支付经济科目、支付业务类型、收款人账户名称等信息要素设置监控字段，当监控到违规字符时自动触发系统预警， 实现以“机控为主，人控为辅”的国库监管模式。上海市闵行区于2023 年5 月底上线预算管理一体化系统监控模块，6 月正式组织开展重点监督和常态化监控工作。 根据上海市财政局要求，在15 项中央重点监督转移支付资金基础上，将16项地方转移支付资金纳入重点项目监管， 预警规则区分为通用预警规则和专项预警规则，在预警级别上设置橙色、黄色、蓝色三个级别。 根据预警规则，预算管理一体化系统在资金申请、拨付的各环节自动识别疑似违规支付款项，进行实时监督预警，线上监控与线下核实相结合，强化监督过程， 提醒相关财政专管员及时核实处理，并由国库人员汇总跟踪处理情况。同时上线财政运行重点监督项目，结合库款、暂付款等管理要求，提醒财政部门及时落实措施，保障财政平稳运行。

二、财政资金国库监管取得的成效

（一）实现财政资金全生命周期监管

预算管理一体化系统的推广实现了财政资金每一分钱的追根溯源。 预算管理一体化系统覆盖预算单位基础信息统一管理、 预算项目库管理、预算资金全生命周期记录、国库集中支付管理等多个财政管理业务环节，为预算编制、预算调整、执行监控、资产管理、绩效评估等业务提供了系统支撑，财政信息集合统一，方便财务信息的传递与运用。 这不仅可以提高财政业务运行管理效率， 还可以依托预算管理一体化系统实现财政资金的全生命周期集中监控， 提高财政资金从分配下达至拨付使用的透明度，提升国库监管的便捷性与连贯性。

（二）实现财政资金动态监控

将财政制度要求和管理规范编写入预算管理一体化信息系统运行脚本， 按照预算执行监督专项行动制度规范，通过“规则驱动”，对实时发生的财政资金拨付进行实时监控。 不同于以往对已支付的资金进行监督， 对违规支付资金进行退回处理，在预算管理一体化系统下，预算单位申请拨付时， 疑似违规的支付能即刻触发预警，系统自动形成提示或冻结等操作，实现事后监督向事前事中监督的转变， 保障财政资金安全。

（三）扩大财政资金监控范围

直达资金管理不断扩大资金监控范围，2021 年将现代职业教育质量提升计划资金等转移支付资金作为参照直达资金管理的转移支付资金，纳入直达资金监控系统监管；并将直达资金的区县级配套资金纳入直达系统， 扩大了资金监控范围。 预算执行监督专项行动的资金监控范围包含所有中央转移支付资金， 并要求省市级进一步扩大监控范围。 2023 年上海市预算执行重点监督资金共有包含困难群众救助补助资金、耕地建设与利用资金等在内的31 项资金。 上海市闵行区依托预算管理一体化系统设立的“同名账户转账”预警规则面向所有财政预算资金，财政资金监控范围进一步扩大。

（四）提升财政资金使用规范性

在预算执行国库监管的日常监督管理下，财政资金使用规范性有效提升。 闵行区直达系统监控预警信息逐年减少，2020 年直达系统共出现红灯预警信息17 项、黄灯预警信息80 项，提示“疑似违规收款账户”“未上传发文扫描件”等。在财政部门的提醒督促下，预算单位的财政资金支付规范意识不断提升， 直达系统预警条数逐年减少。 2021 年直达系统未出现红灯预警，出现黄灯预警36 条；2022 年出现红灯预警1 条， 黄灯预警14 条；2023 年上海市闵行区将资金监管要求“同名账户转账”预警规则从中央转移支付资金推广至全口径预算资金， 推广至今未发现确属违规的支付现象， 财政资金使用规范性有效提升。

三、当前财政资金国库监管面临的挑战

（一）信息化背景下监控规则设置不够精准

依托预算管理一体化系统， 将财政制度要求和管理规范嵌入信息系统，实现“制度规范+技术约束”的监控机制，是当下财政资金国库监督的重要途径， 监控预警规则的精准性和科学性，直接影响了监控预警的效果和预警的级别。当前部分规则不够精准， 易对合规的资金支付形成预警， 增加动态监控人员审核支付业务工作量，降低资金拨付效率。例如“同名账户转账”预警规则， 付款人名称与收款人名称一致即会触发预警信息，但是部分委托收款的资金，如水费、电费、电信费等，无法通过零余额账户实现支付，需先由单位专用存款账户垫付，后由零余额账户归还专用存款账户垫付资金， 往往预算单位的零余额账户与专用存款账户都以单位名称命名， 在零余额账户归还专用存款账户资金时，会触发“同名账户转账”预警信息。闵行区已将支付用途包含“水费”“电费”“电信费”等字样的支付数据列为白名单，不做预警处理，但预算单位用途填写各有不同， 如用途填写为“水电费”“网费”，则仍旧无法精准规避合法合规的同名账户转账资金。

（二）对财政资金国库监管的重要性认识不足

财政资金国库监管不仅为了查处资金违规支付、资金分配使用效率低等情况，更应对预算安排起到正向反馈作用。 闵行区现阶段的财政资金监管主要通过财务部门对各项财政资金的分配、支出等过程进行监督，主要对接各预算单位的财务人员， 导致部分预算单位的管理人员对财政资金国库监管的重要性缺乏认识。 部分预算单位存在重预算、轻执行等认识误区，认为国库监管是辅助性工作、滞后性工作，只要做到账表一致、账实一致即可，对于提升预算安排合理性、防范资金风险等工作不够重视。没有根据预算执行过程中国库监管发现的问题进行深入思考， 没有在反思总结的基础上对往后的预算安排、预算管理进行调整、创新，导致国库监管整改成果浮于表面， 无法从根本上起到优化预算资金安排的作用。

（三）缺少国库监管“尖兵”人才

在国库管理数字化背景下， 做好财政资金国库监督管理工作对基层财务人员的要求与挑战不断提升。 国库监管人员不仅要掌握国库管理制度、了解资金分配流程、涉猎各部门的管理要求，还要熟悉电子化操作规范。当前闵行区财政局在职干部多为财经管理类专业， 电子信息技术专业人员较为缺乏， 部分中年干部在财政资金管理方面经验丰富， 但电脑操作技能较为欠缺，对电子化操作系统掌握程度较为薄弱，导致国库监管对预算管理一体化系统软件工程人员的依赖程度较高，国库监管“财会+IT”复合型人才缺乏。同时镇级财政力量薄弱，人员配备欠缺，往往一人身兼数职，实际参与动态监控的业务人员未能及时掌握政策制度与操作规范，不能很好适应动态监控工作的需要， 导致资金监管不到位，国库监管力量亟须加强。

（四）现有国库监管法律制度较为滞后

有关国库监管的规章制度较为滞后， 制度更新不及时，国库监督依据不足。我国已经建立了人民代表大会及其常务委员会事前监督、财政与预算单位事中监督、 审计与监督局事后监督的财政资金监督管理基本框架， 但在国库事中监督的管理上，相关法律法规仍有滞后，特别是预算管理一体化系统实施以来， 现行管理制度中规定的国库监督要求与责任已落后于实践操作，难以提供制度保障。国库集中支付电子化改变了财政资金支付的操作流程， 在提升资金拨付效率的同时，业务风险也相应增加，现行的国库监督制度已难以为监管工作提供有效的指导与支撑。国库集中支付电子化改革实施至今，财政部印发了《国库集中支付业务电子化管理暂行办法》，上海市财政局印发了《上海市市级国库集中支付电子化管理实施细则》等制度，但这些制度停留于业务操作层面，《预算法实施条例》 等国库监管所依据的制度仍基于手工操作模式， 相关管理规定已难以适应快速发展的信息化业务监管模式。

四、提升财政资金国库监管的建议

（一）依托预算管理一体化系统，优化国库监管体系

1.升级整合财政资金监控模块。 当下直达资金监控管理与预算执行监督专项行动并行，分别依托直达资金监控系统与预算管理一体化系统， 财政资金在预算管理一体化完成支付后传输至直达资金监控系统， 在直达系统进行数据挂接后，支付数据上传直达资金监控平台，进行监控处理。然而资金监控范围均为中央、省级转移支付资金，监控预警规则也存在重叠，双系统并行导致业务工作量增加。 可将直达资金监控系统的功能并入预算管理一体化系统， 升级整合财政资金监控模块， 保留原直达系统业务督促提醒、资金支付台账等功能，将资金监督监控与预算执行监督专项行动结合， 实现事后监督向事前事中监督转变。

2.优化监控预警规则。 预警规则设置的科学性直接关系到动态监控预警能力， 国库部门应及时对监控工作进行分析总结， 分类汇总触发预警信息的支付数据， 分析梳理预警信息的有效性与针对性，剔除监控价值较小的规则，完善改进不够准确、不够合理的规则。应充分利用预算管理一体化系统建设成果， 细化预警白名单，在不降低资金监控纠偏作用的基础上，优化现有监控流程和预警规则， 提升预警规则的精准性，避免出现正常业务的“误拦截”现象。如通过业务类型、支出经济科目、收款方账户类型等多渠道优化白名单，提升监控针对性，同时减少相关业务科室资金审核工作量。

（二）完善财政资金国库监管制度

1. 加快信息化背景下国库监管制度建设。信息化背景下， 要根据国库动态监管的发展要求，研究制定国库监管制度，及时更新完善国库动态监控管理办法， 规范系统运行安全操作流程。大数据背景下，国库资金风险与系统安全的联系更加紧密， 应将支持系统运转的软硬件设备、系统参数设置等都纳入监管工作，通过制度安排来促进国库监管提质增效， 继续推动国库监管法制化建设， 有相应的法律法规制度为国库监管保驾护航，使国库监管有法可依。

2.加强对乡镇财政资金监管的指导。 乡镇国库监督不能只依靠乡镇财政所人员单打独斗，应该集合区镇两级更广泛的力量，在凝聚国库监督共识的基础上， 形成国库监督工作合力。 区级财政应加强对镇级国库监管新制度、新业务、新系统的指导，强调国库监督的规则规范与监督重点， 跟踪核实预警信息处理，建立畅通的沟通协同关系，共同研究解决国库监督过程中发现的问题。要加强对基层国库监督人员的学习培训，提升其财务专业技能、信息化系统操作水平等， 提高监督人员对国库业务的熟悉程度，提升对资金运行风险的识别能力，提高监督效率。

（三）加强国库监管队伍建设

1.发挥青年干部在财政资金国库监管中的作用。国库动态监管电子化发展趋势下，要充分发挥青年干部在财政资金国库监管中的尖兵作用，青年干部要敢想敢为、锐意进取、改革创新，熟悉国库监管政策法规， 提升财税管理专业知识储备与信息化操作水平， 在工作中不断积累经验，为国库监督职能贡献青春智慧。财政部门要提供青年干部学习交流的机会， 加强业务培训，定期学习最新的国库、财税等制度以及系统操作规范，创新培训模式，请经验丰富的国库业务骨干对青年干部进行经验传授，进一步提高青年干部业务知识水平和实际操作技能，努力打造一支作风过硬、业务精良的国库监管队伍。

2.完善岗位设置，优化人力资源结构。 国库监管范围的全面性对国库队伍提出了更高的要求。 加强国库监管队伍建设，要完善岗位设置，明确岗位职责分工，根据国库业务人员的个人能力与专业特长来安排相应工作，将责任落实到个人，增强国库人员的风险意识和责任意识， 提高国库人员对国库监督的重视程度。在干部录用时应适当偏向信息技术类专业人员，将业务扎实、计算机水平较高的人员充实到国库监督岗位，形成结构合理、工作高效的国库监管人才梯队， 推动国库监管向信息化综合监管转变。