机构编制监督检查“十多十少”现象透析——基于江苏的实践与思考

●江苏省委编办机构编制监督检查处

近年来，江苏省不断强化机构编制监督检查工作，在推动机构编制重大决策部署落实、强化机构编制刚性约束等方面发挥了重要作用，但仍存在不足和短板，表现为“十多十少”现象，需要进一步更新理念观念、拓展思路办法、完善制度机制、强化队伍建设。

近年来，机构编制监督检查法规制度密集出台，职能内涵不断拓展，各级紧跟形势任务，奋力开拓进取，在推动机构编制重大决策部署落实、强化机构编制刚性约束等方面发挥了重要作用。与此同时，也存在一些短板和不足，集中表现为“十多十少”，需要引起关注并在实践中加以解决。

一、具体表现

（一）从业务角度考虑问题多，思考关注面上问题少

平时满足于完成基本任务，对于机构编制监督检查如何融入党内监督体系、如何有力服务和保障经济社会发展大局，以及违规违纪违法行为背后的深层次原因等问题，缺乏主动深入的思考。

（二）事后纠错多，事前预防少

一些同志把督查简单定位为“后道工序”，与“上医治未病”理念不相符合。在实际工作中，对法规纪律宣传、风险隐患排查等工作重视程度不够、投入精力不足。

（三）督查下级多，督查同级少

一些同志认为，对平级部门和编办内部开展督查，某种意义上是“揭兄弟的短、亮自家的丑”。为照顾工作关系，开展督查习惯于“眼睛向下”，有的甚至倾向于“隔级查”。

（四）被动督查多，主动督查少

从省本级情况看，机构编制督查大多是“借东风”“搭便车”，除中央编委、中央编办部署的机构编制核查、专项督查外，立足本级安排的督查检查较少，某种程度上存在等靠思想。

（五）“单兵作战”多，“联合作战”少

相关职能部门之间以及编办内部尚未完全构建起“管理全流程、业务全链条”的协作配合机制。有的业务处室同志，忽视业务指导责任，参与督查工作的积极性不高。

（六）是查处问题多，总结经验少

部分从事督查工作的同志，习惯于“举鞭子”，不太注重“扬旗子”，形成了“只盯问题、不看成绩”的思维定势。近几年，省级层面虽然转发了部分市县机构编制报告、机构编制管理评估等方面的经验做法，但与基层大量生动鲜活的实践相比，仍有一定反差。

（七）“键对键”指导多，“面对面”帮带少

随着“数字编办”建设进程不断加快，在提高办事效率的同时，也出现了以“远程指挥”代替一线指导的现象。在实际工作中，基层同志更加期盼上级机关当面指导。

（八）督查具体事项多，关注统计数据少

部分同志对机构编制统计的重要性认识不够，数据不全、不准、不及时等问题时有发生，从数据中查找问题、从问题中验证数据的意识不强、能力不足。

（九）就事论事多，举一反三少

一些同志查处问题习惯于“一事一办”，不善于由点到面、由此及彼总结经验反思教训，进而形成规律性认识和制度性成果。

（十）整改问题多，追责问责少

查处违规问题习惯于“对事不对人”，考虑到问题发生年代久远、当事人已离岗等因素，大多没有追究相关人员责任，难以达到“查处一案、警示一片”的效果。

二、成因分析

“十多十少”的成因是多方面的，既有客观条件的制约，也有主观能动的欠缺；既有“不会做”的困惑，也有“不愿做”的顾虑；既有上级示范引领不够的原因，也有自身担当作为不够的因素。

（一）观念理念跟不上时代步伐

一是对监督检查的职能定位认识不够到位。机构编制监督检查本质上是政治监督。对此，一些同志缺乏应有的思想自觉。二是对监督检查的功能作用理解不够到位。有的同志感到督查“既费时又费力”甚至“吃力不讨好”，不同程度存在重审批、轻监管的问题。三是对全面从严治党的思想领悟不够到位。少数同志面对矛盾问题不敢动真碰硬，削弱了机构编制纪律的严肃性。

（二）思路办法跟不上形势任务

一是在履行职责上聚焦主责主业不够。决策督查是监督检查的重要内容，但从实际情况看，少数同志的工作视角往往局限于具体事项和一般业务，造成工作缺位和责任缺失。二是在工作落实上统筹推进不够。面对多项工作同时推进、主次矛盾突出时，不善于“弹钢琴”，不同程度存在忙乱现象。三是在日常工作中把握特点规律不够。少数同志不注重总结提高，满足于工作能应付、问题能处理，致使一些工作低层次徘徊、低效率运转。

（三）制度机制跟不上实践需求

“十多十少”现象的形成，都能从制度机制方面找到原因。比如，归口管理之前出台的行政法规，与归口管理之后的党内法规缺乏有效衔接和过渡措施；一些行业和领域编制标准不够明确，致使编制资源配备缺少底气，编外人员管理“各显神通”；有关法规仅对构建部门间协作配合机制提出原则要求，实践层面线索移送、查处问责等机制的构建相对滞后，难以形成监督合力等。

（四）队伍建设跟不上岗位职责

从江苏省督查队伍建设现状来看，“既缺又弱”的矛盾还比较突出。一方面，人员配备不足。13个设区市委编办中，有6个市仅配备2人，“一官一兵”普遍感到工作任务重、人手紧。另一方面，工作经历欠缺。据统计，全省机构编制部门新进人员“进门”就从事督查工作的占29.3%，上岗时间不足三年的占31.7%，与干部成长规律和实际工作需求不相符合。

三、对策思考

适应新时代新征程新要求，机构编制监督检查工作必须坚持以党的创新理论特别是习近平总书记关于机构编制工作的重要论述为指导，提高政治站位，健全制度机制，丰富方法手段，建强专业队伍，以机构编制监督检查工作高质量发展，服务保障机构编制工作高质量发展。

（一）更新观念理念，清晰工作指导，确保机构编制监督检查方向正确

一是坚持政治监督与职能监督相统一。解决“为谁监督”的问题，不断增强“各级党政机关的第一属性是政治机关，党员干部的第一职责是为党工作”的政治意识，牢牢把握政治监督这一根本职能定位；解决“怎样监督”的问题，坚持靠真理服人、靠组织撑腰、靠制度约束；解决“监督什么”的问题，始终把确保党中央关于机构编制工作的方针政策和决策部署贯彻落实作为首要任务，切实增强为党的机构编制纪律“站岗放哨”的使命感责任感。

二是坚持监督与服务相统一。增强纪律规定宣传的主动性，通过编印工作手册、开设网站专栏、举办培训研讨等，推动法规制度上门、法纪教育上线，有效防止“不知而违”的现象；突出督查计划安排的精准性，不搞没有实际意义的督查，不做“只留痕不留绩”的检查，持续为基层松绑减负；注重预防教育的超前性，对各类苗头性问题及时采取函询、告诫和专项督查等方式进行提醒督促，防止“木已成舟”，努力做到在服务中实现监督，在监督中体现服务。

三是坚持原则性与灵活性相统一。失去原则性，监督检查工作就会患上“软骨病”，致使机构编制纪律成为“稻草人”；缺乏灵活性，往往会造成动机与效果相脱节，甚至事与愿违。在政策规定把握上，既要维护其权威性，又要看到其局限性，还要考虑相互间的关联性。在实际问题处理上，要坚持实事求是，具体问题具体分析，不能简单套用、机械执行相关规定。在相关责任认定上，要落实好“三个区分开来”的要求，综合权衡问题发生背景、影响程度、纠治效果等因素，依规依纪依法妥善处理，既体现规矩的“硬度”，又传递组织的“温度”。

四是坚持问题导向与结果导向相统一。问题是监督检查的基本抓手，结果是工作成效的评判依据。做好监督检查工作，要把觉悟体现在正视问题上，把水平体现在发现问题上，把价值体现在解决问题上。比如，对编外人员管理、“吃空饷”、超职数配备领导干部等“跨界”问题，机构编制部门要勇于担当，切实发挥好机构编制在管理全流程中的基础性作用；对“只想做加法、不愿做减法”等倾向性问题要见微知著、加强引导，及时采取针对性措施；对各类存量问题要综合考虑必要与可能、时机与条件，突出重点、把控节奏，有力有效地加以解决。

（二）紧跟形势任务，拓展思路办法，确保机构编制监督检查走深走实

做好新形势下机构编制监督检查工作，必须务实作为、开拓创新，努力实现管理模式由粗放式向精细化、由经验型向科学化的转变。

一是以标准化的权限程序支撑合法性。权限和程序是开展机构编制监督检查的基本前提。从工作实践看，以下三个问题需要重点研究：第一，根据新修订的《中国共产党问责条例》，编办作为党的工作机关，对于本机关本系统本领域具有问责权。在此前提下，需要结合实际对典型案例通报主体及范围、线索移送情形及流程、终身问责实施条件等作出进一步细化和明确。第二，适应归口组织部门管理体制要求，在计划方案、督查需求、处理问责等方面，需要与干部监督工作有机衔接。第三，《机构编制监督检查工作办法》（以下简称《办法》）明确“各级机构编制委员会办公室根据授权和规定程序处理机构编制监督检查具体事宜”，各级编办如何既发挥好编委的参谋助手作用，又履行好“三定”规定的主要职责，需要从编委工作规则和编办工作细则等方面加以研究规范。

二是以规范化的基础台账保障精准性。台账是机构编制监督检查工作的业务基础。目前，督查台账主要包括机构编制实名制、机构编制问题、处（局）级领导职数、副厅级及以上机关事业单位领导职数四本台账，着眼作用发挥，还需要在“建、管、用”三个方面下功夫。建设上求“精”，以省委编办机构编制电子政务一体化平台和各地综合管理系统为载体，打通机构编制审批管理链条，逐步实现“基础数据一网归集、管理台账各取所需”的“一本账”目标；管理上求“准”，建立问题台账年度会审制度，及时把巡视、审计、自查、评估等发现的问题入账管理，做到一事一账、动态调整；使用上求“实”，通过对账、晒账、清账、算账，推动基础台账进入领导决策、进入审批流程、进入督查机制。

三是以信息化的方法手段助力科学性。围绕中央编办数字化建设五年规划，紧跟“数字编办”“智慧编办”建设步伐，在以下三个方面下功夫：统筹利用信息资源，编办内部推进各业务条线问题线索汇集，部门之间加强机构编制关联数据共享，用好单位门户网站、微信公众号等互联网资源，实现违规行为早预防、早发现、早纠治；加强数据分析应用，依托机构编制实名制管理平台，定期对超编超职数、实有人员年龄学历结构等进行分析，为巡视巡察、公务员招录、领导干部配备等提供参考；夯实业务基础，依托政务信息共享机制，分批分期建设机构编制法规制度、典型案例、专业培训等专门数据库，逐步实现督查工作电子化、可视化。

四是以集约化的要素运用提升实效性。靠协调配合聚力，在进一步完善机构编制审批和监督检查联动机制的基础上，加强与纪检监察机关和组织、财政、人社、审计等部门的沟通，在信息共享、情况通报、线索移送、重大问题会商等方面构建分工协作、衔接紧密的工作机制；向专业人员借力，在处理跨行业跨领域复杂问题时，及时问计于专家、智库、第三方机构等；在人人参与上发力，强化“人人有责、人人有为”理念，借助领导信箱、政风热线、“12345”政务服务便民热线等平台，提高机构编制工作的社会知晓度和公众参与度。通过多要素的集约化运用，努力构建“惩防并举、平战结合、上下联动、内外协调”的大督查格局。

（三）坚持法治思维，完善制度机制，确保机构编制监督检查有章可循

一是注重实际运用，实抓细化完善。针对不同层级机构编制管理特点，区分权限、明确标准、规范流程。比如，对违规违纪违法行为立案查处问责，需进一步明确权限和程序；对相关责任主体量责、相关典型案例通报等，需进一步细化具体标准；对于机构编制报告内容动态调整、评估指标体系细化完善、信访举报闭环管理等，需进一步构建便捷高效的业务流程。

二是注重衔接贯通，紧抓立改废释。坚持以《中国共产党机构编制工作条例》（以下简称《条例》）为准绳，持续推进机构编制法规制度体系建设三年行动计划。抓配套。2020年以来先后制定《江苏省贯彻〈中国共产党机构编制工作条例〉实施办法》《贯彻落实〈机构编制监督检查工作办法〉的若干措施》等法规制度。抓更新，总结近年来的实践经验，对职数预审制度和工作流程作出进一步优化，下一步将对省级党政机关事业单位机构编制实名制管理办法等进行修订。抓清理，结合法规文件清理和条条干预自查自纠等工作，全面清理与现行法规不一致的政府规章和部门规范性文件，维护法规制度的系统性、整体性、权威性。

三是注重落地见效，严抓贯彻执行。将《条例》《办法》纳入各级党校主体班次教学、党组（党委）理论中心组学习、领导干部学法用法以及任职谈话等内容，通过领导干部这一“关键少数”的示范引领，推动制度落地落实；加大制度执行情况的监督检查力度，对近三年来出台的机构编制法规制度贯彻落实情况开展一次专项督查，坚决杜绝做选择、搞变通、打折扣等现象；从严查处各类违规违纪违法行为，认真落实中央和省委编委会议精神，对典型案件剖析原因，以案释法、以案警示，让机构编制法规制度“长牙齿”。

（四）着眼长远发展，强化队伍建设，确保机构编制监督检查人岗相适

机构编制监督检查政治性、政策性、专业性强，做好督查工作既要能独当一面，又要能协调各方；既要会办事，又要会办案；既要精业务，又要懂技术；既要正人，又要正己。对照新形势新任务对督查干部队伍建设的新要求，要在以下三个方面下功夫。

一是严立建设标准。坚持以“讲政治、重公道、业务精、作风好”为目标，对标对表组织部门“模范部门和过硬队伍”要求，以严的纪律、实的作风、好的形象支撑“打铁还需自身硬”，切实将归口管理体制优势转化为监督检查的工作优势和人才成长的平台优势。

二是强化政治历练。锤炼党性原则，认真学习党的创新理论，积极参加组织生活，自觉接受纪律约束和组织监督；发扬斗争精神，在查处违规违纪违法行为、处理复杂棘手问题过程中，不当“老好人”、不怕得罪人，当好机构编制“纪律卫士”；培塑为民情怀，在指导基层和受理办理人民来信来访等工作中，注重换位思考，竭尽所能解决群众急难愁盼问题，切实把以人民为中心的思想落到实处。

三是增强实践本领。加大督查干部系统内纵向流动和跨系统横向交流力度，推荐优秀年轻干部到中央编办业务司局挂职、到基层编办任职，每3～5年组织一次处室轮岗，不断丰富经历阅历。搭建专家讲坛、青年讲堂、业务论坛等平台载体，开展岗位练兵、学习之星等活动，激发自主学习热情和干事创业动力。组织力量编写通用专业教材、开发在线学习平台、录制精品课程，为学习提升创造基本条件。