邓小平主政西南时期关于法治建设的探索研究

[摘要]新中国成立初期，邓小平在领导西南地区各项工作中，对如何提高干部和群众的法律意识进行了一系列探索，形成了较为系统的法治思想。第一，要依法办事，做好法律宣传工作；第二，在统一战线中既要重视党的领导，又要在法律范围内实现党的领导；第三，党的干部要率先模范遵守法律；第四，在法律实施上要坚持实事求是原则；第五，重视道德对法律的支撑作用。

[关键词]邓小平；西南地区；法治建设；法律意识

[作者简介]罗芳芳，成都工业学院马克思主义学院讲师，四川成都 611730。

[中图分类号] D929 [文献标识码] A [文章编号] 1006-8031（2023）05-0009-06

1949年11月～1952年7月，邓小平负责西南地区的政权建设、社会改造和经济恢复等工作。西南地区地域辽阔，地理环境复杂，少数民族人口众多，经济文化比较落后，干部群众的法律意识不强。面对复杂的情况，要转变党员干部和人民群众的旧有观念，提升他们的法律意识，使他们严格按照相关法律法规的要求办事异常艰难。对此，邓小平指出：“从总的方面说，西南解放了，战争结束了，但真正艰苦的斗争还在后头。”①他强调：“今后的斗争要比普通的军事斗争复杂与艰苦得多。”②短短的两年多时间里，邓小平在领导西南地区的清匪反霸、改编旧军队、土地改革、“三反”“五反”、进军西藏等工作的过程中提出了一系列法治思想，为西南地区肃清旧思想的余毒，树立新观念奠定了良好的法治基础，为刚解放不久的西南地区各项事业的建设、社会秩序的稳定提供了重要指导，为巩固新生的人民政权作出了重要贡献。

一、依法办事，做好法律宣传工作

（一）改变工作方式，特别是要依法办事

新中国成立伊始，相继颁布了一系列法律、法令来指导各项工作。一些党员干部在新民主主义革命时期形成了靠上级领导指示来推动工作的惯性思维，刚解放的西南地区的部分党员干部也习惯性地运用这种工作方式来开展各项斗争和工作。邓小平敏锐地察觉到党员干部队伍中的这种工作偏好。1949年10月27日，他在西南服务团云南支队干部大会上作的报告中明确提出：“形势变了，党的任务变了，工作方针也要变。”③邓小平认为，作为一个在全国范围内执政的党，如果在工作中仍然习惯于按领导人的意志办事，“会给敌人破坏革命工作以可乘之机，会在客观上给敌人以口实去煽惑落后群众，会使自己孤立起来”④。

邓小平在主政西南期间，在不同场合的讲话中多次强调党员干部在日常工作中要依法办事，特别是要打破过去的习惯性工作思维。只有这样，才能更好地完成党和国家的各项工作。1950年7月14日，他在参加西南财经委员会召开的西南工商厅局长会议上对经济工作人员提出依法办事的要求：“每一个经济工作人员为使自己不犯或少犯错误，只有以《共同纲领》为依据，……税收工作人员必须改进工作方法，开辟税源，坚决同逃税现象作斗争。只顾完成任务忽视执行政策是错误的，只有认真执行税法，才能完成税收任务。”⑤在“三反”运动中，针对有的地方出现私刑、逼供等行为，邓小平明确表示：“近日各地‘打虎’成绩尚好，但在某些地方某些部门，发生了吊打、逼供行为是很错误的，必须认真纠正。”⑥为了让干部树立法治观念，邓小平强调要有针对性地开展工作，不能任何事都包办、任何事都管、任何事情都干预。尤其是属于法律范围内的问题，他要求“一切违法行为交法院依法惩处”⑦。在“三反”“五反”运动中，他明确要求各级党员干部要坚决按照《共同纲领》办事，不允许胡作非为，且“对贪污犯判决徒刑和死刑，要经过司法机关，并按照惩治贪污分子条例的程序和规定处理”⑧。

（二）运用法律手段保护人民利益，坚决制止违法乱象

面对西南地区的诸多困难，邓小平认为：“许多困难问题，必须要以为人民服务的精神，逐步地求得解决和克服。”⑨刚解放不久的西南地区，“扶持贫雇农应视为党和政府在农村的长期方针”⑩。按照此种方针，在实际的减租退押、清匪反霸中，特别是在对待地主阶级时出现了乱打、乱吊、乱抓等违法乱象。对此，邓小平强调要坚决制止，要求“在斗争中要有方法有策略”⑪。一方面，在法律上要给农民撑腰，“坚决地支持农民的合理要求”⑫。1950年2月，邓小平在为中共中央西南局起草的电报中明确指出：“川东对地主抽田问题的指示，我们原则上同意，但在执行中必须以保护佃权为主，即对小地主亦应如此。因为目前农民尚未组织起来，尚无力量抵挡地主的进攻，故在法律上要给农民撑腰。”⑬另一方面，要重视人民法庭的作用。邓小平始终认为，在减租、反霸、退押等运动中出现混乱，不仅对于革命不利，而且对于农民更不利。他主张在这些运动中一定要注重策略和方法，认为“组织人民法庭，这是避免混乱的方法”⑭，强调“人民法庭是一个很有力的工具”⑮。当工作中遇到争议或出现混乱时，也要“由人民法庭解决”⑯。比如在征粮时，有的地方出现部分地主有粮拒交或少交的现象，对此邓小平要求：“凡属坚决拒抗的恶霸地主，应由法庭依法惩办。”⑰

（三）重视法律的宣传普及工作，提高群众的法律意识

新中国成立后，制定和实施了一系列法律、法令，但部分干部和群众法治意识淡薄，对相关的法律、法令重视程度不够，常常把领导人说的话当成是“法”。邓小平认为：“要改变一个人的脑筋就要做宣传工作。”⑱广泛开展法律、法令的宣传普及工作，不但可以教育广大干部群众，而且还能够减少法律在实施过程中的阻力。1950年1月29日，邓小平在重庆市第一届各界人民代表会议上的讲话中指出，当前存在的主要问题之一就是“对政策即《共同纲领》的宣传还不深入”，“致使若干可能克服的困难不能克服。这点尤需我们多做工作”。⑲

关于如何做好法律宣传工作，一方面要注重顶层设计，要把对法律的宣传纳入工作部署中。《婚姻法》颁布后，1952年1月15日，邓小平亲自主持召开了中共中央西南局常委办公会议，专门研究“三反”运动和西南地区贯彻《婚姻法》的问题。⑳同年3月8日，邓小平出席西南军政委员会第六十五次行政会议，在讨论宣传落实《婚姻法》問题时指出：“宣传《婚姻法》在建政工作中应是中心内容之一。”为了更好地开展宣传工作，邓小平还建议应成立宣传部。他认为：“为了迎接今后艰巨的宣传教育任务，必须建立宣传部，并逐步健全。”另一方面，要依靠群众来宣传法律。邓小平结合西南地区“干部确实太少，而且工作条件也差”的客观实际指出：“我们依靠群众，发动群众，事情要好办些，不然则更困难。”在农村，主要就是通过“进行农民的组织与教育，发动群众，组织农会，开办训练班”等方式，对农村略通文字的积极分子和贫苦知识分子进行培训，由他们来承担农村地区的法律宣传普及工作。在城市，则依靠统战内的党外人士来开展宣传。邓小平曾多次提到，党员干部在法律方面还不如党外人士熟悉，因此在法律宣传方面也要“团结他们，改造他们，以便为国家所用”。他强调：“党外人士的作用不是我们党员能够代替的。”他要求科学文化教育等部门也要加入到法律宣传工作中来。

二、在统一战线中强调在遵守宪法和法律前提下实现党的领导

（一）在法律范围内实现统一战线中党的领导

新中国成立后，一些党员干部错误地认为既然革命已经取得成功、政权已经掌握在党的手里，就不再需要统一战线了。邓小平尖锐地指出，“现在党内普遍存在着一种严重的思想问题，就是不懂得统一战线的重要性”，“共产党内部也还存在着关门主义”。更为严重的是，一些党员干部在工作中不擅于、不乐意与党外人士合作共事，片面夸大党外人士的缺点，总认为自己是对的、党外人士总是错误的。对于这种现象，邓小平强调，必须团结一切可以团结的力量，“凡能开展统一战线团结了一些开明士绅的，都易于克服困难减少障碍；凡不重视统一战线而孤军作战的，都是一筹莫展困难重重”。

对于如何和党外人士搞好团结的问题，邓小平强调，团结是有原则的团结，即要坚持党领导下的团结。如何在统一战线内实现党的领导，邓小平认为：“只要党员正确地执行政策，就体现了党的领导。”他将是否分清了敌我、是否认真执行《共同纲领》作为区分谁是朋友、谁是敌人的标准，要求党员、干部要带头学习政府颁布的法律、学懂党的各项政策，努力在各项工作中成为执行《共同纲领》和遵守法纪的模范。邓小平指出：“一个共产党员如果不熟悉共同纲领和政府法令，不懂得运用这些武器去团结和教育人民同敌人作斗争，那末不仅说不上什么领导，而且还会做出违反共同纲领和政策的事情，做出违法乱纪的事情。”他强调，如果在实际工作中出现和党外人士意见不一致的情况，“遇有争执，也要在《共同纲领》的基础上获得解决”。这是因为，“我们的《共同纲领》拿到政协会议上去通过，就有了全国代表性，就有了广泛的代表性”。只有在具有广泛代表性的法律、法令框架下去解决争执问题，才能让各方都心服口服，从而搞好统战工作。

（二）重视民族团结工作，主张在法律范围内搞好民族工作

西南地区少数民族人口众多、民族问题较突出。来到西南后，邓小平就非常重视民族问题。他认为，西南地区的民族问题如果解决不好，就“容易陷于被动，且有出乱子的可能”。他尤其重视民族团结工作，坚信要把西南建设好，需要依靠各民族的共同努力。

如何调动少数民族参与各项建设的积极性，邓小平认为：“首要的问题就是要团结。”他强调，民族团结一定是建立在《共同纲领》基础上的团结，要坚决反对大民族主义或大汉族主义。为了向西南少数民族宣传《共同纲领》中的民族政策，党中央于1950年7月向西南少数民族地区派出中央民族访问团。访问团的重要任务就是“在各少数民族地区，宣传毛主席和中央人民政府的关怀，宣传中央的民族政策”。邓小平主张在开展少数民族工作时，有关少数民族的各项决议、规定都要坚决遵守《共同纲领》的要求，要用实际行动得到少数民族的理解和支持。“少数民族重视的是事实，如果只讲不做，他们就会怀疑和反对我们。”为了持续深入宣传法律、法令，邓小平强调，不仅要尊重民族地区的宗教信仰及风俗习惯，充分考虑民族地区的实际，而且宣传人员应尽可能由少数民族同胞来担任，因为“少数民族的改革，只能由少数民族自己去决定”。他的这些主张集中体现在西藏和平解放上面。在进入西藏前，邓小平多次召开会议，坚持在贯彻《共同纲领》精神下讨论西藏解放的方案，最终拟定了和平解放西藏地区的“十项条件”，促成了西藏的和平解放。正是由于在少数民族问题上，邓小平始终坚持按照《共同纲领》精神办事，才开创了新中国成立后西南地区基本稳定、和平的局面，才能让“中国境内各兄弟民族空前团结起来，西藏内部也空前团结起来”，解决了“多少年未能解决的问题”。

三、加强党员干部对相关政策和法令法律的学习和掌握

（一）通过对法律法令的学习和掌握，纠正官僚主义、命令主义等不良倾向

刚解放不久的西南地区，一些党员干部在工作中急于求成，不按照法律办事，“滋长了命令主义”、官僚主义等不良倾向。这引起了邓小平的高度重视。1950年6月6日，邓小平在出席中共重庆市第二次代表会议上作的关于整风问题的报告中明确指出：“目前我们党内主要的错误倾向是什么呢？……主要是官僚主义、命令主义，其中更主要的是命令主义。在西南来说，这个问题比之其他地区有过之而无不及。”邓小平已经意识到这些不良工作作风不仅违反了党和国家的政策法令，更会损害党的声誉、形象，甚至还可能脱离人民群众。长此以往，即便再怎么努力也完成不了工作任务，因为“领导作风恶劣，群众就不会服从”。针对党员干部队伍中暴露出来的这些不良倾向，邓小平认为只有通过整风才能克服、纠正，要通过整风来加强党员干部对相关政策和法令法律的学习。1950年7月22日，邓小平在中共中央西南局委员会第三次全体会议上的报告中明确要求参加整風和干部轮训的主要课程是土地法、减租条例、农协章程、阶级分析方法等，要“学懂政策，掌握团结大多数、打击极少数、孤立敌人、分化敌人的工作方法”。邓小平强调要通过整风来严格党的支部生活，“没有支部生活就没有战斗力”。但是，“到西南后我们忙于行政，党的组织松懈，支部工作没人做了，坏思想、坏作风就腐蚀我们党”。他主张：“党的纪律检查委员会和政府的监察委员会要建立和加强起来，这是反对官僚主义、命令主义，监督党员遵纪守法的重要武器。”

（二）加强干部宣传培训，统一党员干部思想认识，提高干部的法治水平

中国问题的关键在于党。要树立党员干部的法治观念，核心就在于提高其法律水平和法律意识。1951年9月10日，邓小平在给中央汇报西南区清理积案和第二期土改情况时指出：“我们在工作中最感困难的是干部问题，主要是领导骨干问题。”《共同纲领》《婚姻法》《土地法》等颁布后，一些党员干部在思想上对这些法律、法令认识不够，在具体行动中不落实或乱落实，“使自己完全居于无理和被动的地位”。基于此，邓小平强调对于《共同纲领》，“共产党员更有坚决实行的责任”，要率先成为执行法律、政策的模范。因为“如果共产党员不执行，就是违背了人民的利益，就是违反了党的最低纲领，也就是在政治上犯了错误。对于这个纲领发生任何怀疑或者阳奉阴违，都是不许可的”。《婚姻法》颁布后，一些干部以《婚姻法》规定婚姻自由为由，公然闹离婚，甚至出现男女关系问题，严重破坏了党的威信，阻碍了工作的开展。邓小平强调，一定要通过整训干部来加强干部对法律的学习，他还要求把组织党员干部学习政府颁布的新法律、法令当作一件大事来抓，并多次在讲话中要求要在农村夜校、短期干部训练班上加入宣传新颁布的法令、法律等方面的内容，要把法律宣传作为“建政工作中”的“中心内容之一”。邓小平认为，这个问题不是依靠短期培训就能解决，而是需要长期持续的教育，“要向同志们灌输政策思想，人人要做执行政策法令的模范”。

四、在法律实施上坚持实事求是，从实际出发

“实事求是，是邓小平同志一生最重要的思想特点，也永远是中国共产党人应该遵循的思想方法。”强调从实际出发，实事求是，也是邓小平一直坚持的。邓小平认为：“要取得经济、政治、文化各方面的斗争的胜利，我们不仅要坚定勇敢，更重要的还要有智慧、有策略、有方法。”

在法律实施上，邓小平强调要坚持实事求是。比如在减租退押土改运动中，针对大、中、小地主违法事件，邓小平认为要区别对待。即在“原则上对小地主和一部分中地主放宽，采取‘少’、‘不’两字解决，对于一部分中地主采取‘缓’、‘少’两字解决，对于守法的大地主也不宜节外生枝，对于那些顽抗的大地主必须坚持斗倒”。在“三反”运动中，邓小平主张：“对中小贪污分子及一般浪费行为，采取教育改造，以至纪律处分的办法；对严重者才以法律制裁。”1951年2月14日，邓小平在回复贵州省委并转中共中央的电报中就明确指出，“在中央条例中对贪污分子的判刑标准，不只是根据贪污数目大小（这是主要的），同时还根据对国家损失大小，政治影响，情节轻重，坦白程度等等，作为量刑的统一标准”即使是贪污数额巨大的“坦白彻底者还可从轻，主动者还可免刑”。“五反”运动中，关于如何对待违法工商业者，在党内和社会上出现了两种错误的看法和认识，一种认为不加区分一律坚决严惩，另一种则认为为了统一战线可以不加处理。邓小平则认为，在斗争中，应该对于大多数犯法的工商业者采取从宽处置的政策，从而争取其中的绝大多数组成统一战线，去反对最坏的少数的奸商。1951年8月10日，邓小平在审阅全国总工会西南办事处关于贵州大成煤矿资本家虐待工人、不给饭吃、破坏生产等问题的报告中作出如下批示：“不能因系统战人物而不加处理。自然，方法上注意是对的，但法令是必须执行的。”只要做到有的放矢，把打击目标聚焦于少量最坏的奸商，“就不至于影响到城乡交流和人民生活”，才能让工商业者在遵守《共同纲领》的同时守法经营，也不会影响统战工作。

邓小平认为，在少数民族地区立法和执行法律要考虑到这些地区的实际情况，必须秉持“慎重稳进”的方针，坚持《共同纲领》中的民族基本政策，以维护西南地区的稳定。

首先，要尊重少数民族宗教信仰及风俗习惯。1950年3月，邓小平和西南局、西南军政委员会根据《共同纲领》的精神和中共中央“慎重稳进”的民族工作方针，专门讨论拟定了《西南军政委员会对各少数民族施政方针》。主要从政治、经济及文化教育等方面，对在少数民族地区如何开展工作提出了有别于汉族地区的政策、措施和要求。该文件下发后，邓小平多次在不同场合重申了对少数民族的方针政策，即要反对大汉族主义和狭隘民族主义，汉族地区实行的各方面政策不能照搬到少数民族地区中去，处理少数民族的事情必须依靠少数民族的力量等。在减租反霸退押运动中，只针对汉族，凡涉及少数民族的部分一般不开展。

其次，在法律执行上要有所区别。邓小平要求各级干部在少数民族地区处理问题时既要严格遵照《共同纲领》中民族政策的要求，但在具体执行上还是要有所区别。在少数民族地区土地改革中，邓小平始终强调尊重民族风俗习惯，加强民族团结，强调区别不同情况，进行分类指导，采取了一些区别于汉族地区的措施。在税收方面，邓小平主张“西南少数民族的负担应该少于汉族，因为少数民族居住区要贫瘠些。但将来经济发展以后，经济条件一致时，各民族的负担就应该一样了”。

最后，在法律宣传上，要重视依靠少数民族自己的人才。1950年7月21日，邓小平在参加欢迎赴西南地区的中央民族访问团大会上建议：“应在少数民族地区举办一些教育事业”，“最好先办一些训练班，着重宣传民族政策”，“迅速创办民族学院，吸收一些青年进民族学院深造”。在他的建议和推动下，1951年6月1日，西南民族学院在成都成立，为民族地区培养了大批人才。这些人才回到各地后积极参加地方建设，极大地推动了西南民族地区各项工作的开展。

五、重视道德对法律的支撑作用

邓小平在西南开展土改、退押等运动中非常重视道德与法律之间的辩证关系，特别强调道德在法律实施过程中的支撑作用，主张依理服法。在西南土改、退押与惩治不法地主等运动中，有的农民群众认为可以随意对待地主尤其是不法地主，有的地方甚至出現了农民吊打、乱捕地主的事件，引起了地主的强烈抵抗。川北某地的地主“杀了一条狗丢在村干部家门前，还把刀钉在门上叫‘杀狗钉刀’，来吓唬村干部”。针对此类冲突事件，邓小平认为要“与农民搞好关系，让农民依据法理进行斗争”，这样才能避免混乱。要给农民群众讲道理，进行说服教育，提高农民的阶级觉悟，让农民明白采取极端方式对待不法地主不仅会被反革命分子所利用，更不利于运动的开展。要让农民知晓“哪个地方打的人多，就是哪个地方的地主抵抗多，哪个地方打的人少，就是哪个地方的地主抵抗少一点”的道理，因为“四川有一句话叫依理服法，如果哪个地方是依理服法，哪个地方杀人就会少一点，打人就会少一点，这是开展运动普遍的规律”。在对待地主阶级时，“在策略上，我们对于地主也要做得入情入理，但对于地主按政务院规定的负担内必须缴纳的，不能让步，以击破地主的抵赖风气，而利今后各项政令之推行”。

针对退押运动中地主兼城市工商业者在农村有违法事件该如何处罚的问题，邓小平强调，我们的“目标对着大地主，但须有理，依照惩治不法地主条例办事”。要以“不使工厂商店关门为原则”，主张“在违法问题上，则应主动地照顾一下资产阶级，使他们感到有底”。然而，这种处置方式有可能引起农民的不满，因此，“需要耐心地向农民解释清楚，说明只有这样处置，才真是符合于农民利益的”。

[注释]

①邓小平文集（1949—1974）（上）[M].北京：人民出版社，2014：19.

②邓小平文集（1949—1974）（上）[M].北京：人民出版社，2014：24.

③邓小平文集（1949—1974）（上）[M].北京：人民出版社，2014：2.

④邓小平文集（1949—1974）（上）[M].北京：人民出版社，2014：121.

⑤邓小平年谱（1904—1974）（中）[M].北京：中央文献出版社，2009：928-929.

⑥邓小平年谱（1904—1974）（中）[M].北京：中央文献出版社，2009：1038.

⑦邓小平年谱（1904—1974）（中）[M].北京：中央文獻出版社，2009：1033.

⑧邓小平年谱（1904—1974）（中）[M].北京：中央文献出版社，2009：1030.

⑨邓小平文集（1949—1974）（上）[M].北京：人民出版社，2014：92.

⑩邓小平文集（1949—1974）（上）[M].北京：人民出版社，2014：244.

⑪邓小平文集（1949—1974）（上）[M].北京：人民出版社，2014：279.

⑫邓小平文集（1949—1974）（上）[M].北京：人民出版社，2014：117.

⑬邓小平文集（1949—1974）（上）[M].北京：人民出版社，2014：39.

⑭⑯邓小平文集（1949—1974）（上）[M].北京：人民出版社，2014：119.

⑮邓小平文集（1949—1974）（上）[M].北京：人民出版社，2014：280.

⑰邓小平年谱（1904—1974）（中）[M].北京：中央文献出版社，2009：993.

⑱邓小平文集（1949—1974）（上）[M].北京：人民出版社，2014：190.

⑲邓小平文集（1949—1974）（上）[M].北京：人民出版社，2014：30.

⑳邓小平年谱（1904—1974）（中）[M].北京：中央文献出版社，2009：1032.

邓小平文集（1949—1974）（上）[M].北京：人民出版社，2014：353.

邓小平文集（1949—1974）（上）[M].北京：人民出版社，2014：192.

邓小平文集（1949—1974）（上）[M].北京：人民出版社，2014：16.

邓小平文集（1949—1974）（上）[M].北京：人民出版社，2014：20.

邓小平文集（1949—1974）（上）[M].北京：人民出版社，2014：25.

邓小平文集（1949—1974）（上）[M].北京：人民出版社，2014：17.

邓小平文集（1949—1974）（上）[M].北京：人民出版社，2014：5.

邓小平文集（1949—1974）（上）[M].北京：人民出版社，2014：6.

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