国土空间规划语境下郊野地区详细规划单元划分及规划技术路径探索——以无锡市为例

■沈洋 沈琪 邵祁峰

引言

“十三五”以来，我国形成了一批“万亿级”俱乐部城市①，城镇化水平和质量显著提升，无锡就是其中之一。根据2022 年自然资源部对“三区三线”划定结果的批复，无锡市陆地总体现状（不含太湖水域）开发程度高达52.4%，规划城镇开发边界总面积为809.73 平方千米（图1），占无锡市陆地国土总面积的62.4%②，扣除水域面积后的无锡市不足3700平方公里。为解决土地资源约束紧、生态环境恶化、城市竞争力下降等发展难题，无锡市将发展目光转向郊野地区，希望通过激发郊野地区发展潜力来实现社会经济和城市能级的二次跃升。与此同时，郊野地区作为国土空间规划改革和国土空间精细化治理的重要区域，亟须对郊野地区的各类资源进行全面统筹谋划，以期释放郊野地区的发展潜力与动力。

图1 无锡市国土空间控制线规划图

城镇开发边界外的郊野地区是传统城乡规划和土地规划管理较为薄弱的地区[1]，该区域的建设用地主要通过镇村布局规划、村庄规划、增减挂钩专项规划等进行规划管控[2]，而该区域的非建设用地主要通过耕地进出平衡规划、高标准农田建设规划、全域土地综合整治规划、现代农业专项规划等方式来实现用途管制[3]。从体系建设、编制方法、建设实施等层面来看，不同类型的规划均注重单个行政村而相对忽视从跨行政村的区域层面审视郊野地区的发展需求[4]。由于管控内容单一或者管控区域单一，不同类型的规划缺乏统筹协调的平台和机制，导致村民建房、企业办厂、乡村现代农业和休闲旅游业发展政策支撑、景观风貌特色塑造、土地用途管制、自然资源保护利用等历史遗留问题还难以解决。为进一步落实土地管理政策，满足城乡全域全要素管控以及机构改革管理要求，在2021 年全国开展市县国土空间总体规划编制工作的背景下，无锡市适时在城镇开发边界以外进行“郊野单元规划”研究实践，结合实用性村庄规划，通过优化城乡建设用地结构，有序引导农民建房和其他乡村建设行为，全面推进乡村振兴战略。

一、郊野地区内涵界定及郊野单元规划研究与实践

（一）郊野地区内涵界定

郊野地区的概念随着国土空间规划改革和各地开展“三区三线”划定工作③而被不断提及，但其内涵界定，目前尚无统一认识。部分学者认为，郊野地区是城镇集中建设区（城镇开发边界）之外的区域[5]，另一部分学者则认为郊野地区是与城镇集中建设区（城镇开发边界）距离较远的零散的城镇建设用地[6]。而在上海市的探索与实践中，将“郊野地区”界定为城市开发边界以外的乡村地区[7]。这几种定义的争议焦点在于中心城区以外乡（镇）域、村域所辖范围内的集中建设区是否属于郊野地区。实际上，郊野地区地类复杂，是山、水、林、湖、草、村等不同元素相互交织、组合的复杂系统，同时具有自然属性和空间属性。像无锡这样高度城镇化的城市，由于乡村地区经过多年开展“三集中”“三旧”改造、“合村并居”等相关工作④，自然村数量逐渐减少，建设用地规模和布局不断朝着减量化和集约化方向发展，集中建设空间和非集中建设空间的区域范围日益清晰。因此，笔者认为可以从国土空间全域全要素分级分类管控及规划管理体系构建角度出发，将城镇开发边界以外所有空间范围和所有用地类型（包括建设用地和非建设用地）界定为郊野地区。

（二）郊野单元规划研究与实践

浙江、上海、南京、广州、武汉等城镇化水平较高的省市先后就郊野单元规划进行了创新性研究和规划实践，探索构建郊野单元规划的地位作用、内容框架和操作路径。经过多年的研究和实践，各地逐渐统一对郊野单元规划的认知。由原来普遍将郊野单元规划认定为非法定规划（规划研究或专项规划），转变成认定为法定规划（详细规划）。目前，城市规划行业内已基本形成“郊野单元规划是城镇开发边界以外地区详细规划”的共识，并认为郊野单元规划是落实宏观发展战略目标，引导郊野地区资源要素的全域统筹安排和综合调控，优化城乡功能空间布局，对保护与利用的项目做好规划引导和管控的一项实施性规划。

1.上海市郊野单元规划的探索与实践

上海市自2012年底正式提出开展郊野单元规划以来，历经三次修编（规划），形成了“1.0版”、“2.0 版”和“3.0 版”三个版本的规划编制导则，每个版本都有其时代背景和要求。其中，1.0版在2008 年上海在管理体制上将规划、国土两局合并后实行“规土合一”[8]和启动第二次全国土地调查的背景下诞生，这一时期的郊野单元规划属于专项规划范畴，主要用于处理“多规合一”⑤、土地整理和建设用地集约利用等事项；2.0 版是在党的十八大提出树立生态文明理念和上海市完成城市总体规划（2017—2035 年）编制工作的背景下诞生，这一时期的郊野单元规划仍属于专项规划范畴，规划重心从农用地变为生态用地，面向规划近期落地实施的项目，对项目进行规划落图和管理，由此确立一套较为完整的成果管理模式；3.0 版诞生于国土空间规划改革和实施乡村振兴战略的背景之下，也是上海市当前实施的郊野单元规划。这一时期的郊野单元规划从乡镇级土地综合整治规划转向以建设引导为主的村庄规划，从专项规划变为详细规划，是镇村域层面国土空间规划的单元化管控的重要抓手，重点解决传导体系建设、用途管制要求、建设指标确定、规划实施路径等问题[9]。近年来，一些乡村项目发展机构尝试推出独立村庄规划的4.0 版本例如微笑草帽乡村发展机构。相比起4.0 版本，3.0 版本相当于若干村庄规划的合并编制，但4.0 版本并非3.0 版本的延续和升级。因此，4.0 版本未得到行业广泛认可和进行大规模实践。

2.浙江省郊野单元规划的探索与实践

浙江省是我国乡村振兴实践探索的先行者、排头兵，浙江省内多个城市均已开展郊野单元规划的相关研究和实践。其中，杭州市通过“单元——功能区——地块”三级控制体系，在功能区层面对非建设区提出了相应的管控内容及管控目标[10]，实现生态空间和农业空间的精细化管控，进一步落实非建设用地的用途管制、容量控制等保护性内容。宁波市则是在“三加一减，有控有用”的规划编制技术思路⑥之下，将宁波市郊野单元分为城乡统筹型、乡居田园型和资源协调型三类，根据每种类型的单元所承担的城市功能和自然资源禀赋特点，提出不同的规划重点。此外，桐乡市探索城镇开发边界外农业主导地区的郊野单元规划编制，区别于城镇单元的规划管控机制，主要创新农业单元的主要内容、技术方法和实现机制⑦。金华市探索城市开发边界外农旅融合区域郊野单元规划编制⑧，推动文旅产业发展和用地科学规划，推进文旅“小项目”精准招商和产业可持续发展。

3.其他城市郊野单元相关研究与实践

除了上海之外，广州、南京、武汉等城市也开展了郊野单元规划的相关研究和实践。例如，广州在结合上海的实践经验和本土乡村群规划经验的基础上，对郊野单元进行规划探索，尝试将郊野单元分为农业农村单元和生态单元两类[11]，并根据这两种类型的单元的要素特点进行差异化的规划管控。而南京市认为郊野单元规划编制的技术方向，要结合大都市区与乡村地区的特征和需求，回应乡村发展诉求，针对性提出村庄规划编制方向与要点，并起到规范、引导的作用，采取村域通则与重点地区管控图则相结合的方式，构建开发边界外全域全要素管控体系[12]，通过规划项目清单等措施，增强规划弹性。武汉市将郊野单元称为“田园功能单元”[13]，认为其是从非集中建设区全域规划、全面实施角度出发提出的编制、管理和建设单元，也是实现非集中建设区特别是乡村地区的居住、产业、服务、旅游及生态环境保护等多功能一体化的基本单元，需顺应乡村新兴产业发展的趋势，以行政村界为基础予以划定。

4.郊野单元规划的发展趋势与不足

在实现高质量发展和提升国土空间治理能力的要求下，“政策要求+现实需求”使开发边界以外郊野地区的详细规划编制和管理工作被赋予更高期望。目前，郊野地区详细规划正向着全覆盖、单元化、网络化、精细化、法定化方向发展，向着促进资金、产业、技术等要素跨区域统筹的方向发展，推动项目建设、人口布局、自然环境出现正向优化。规划兼具建设和生态双重导向，由单纯的建设用地管控转向全域全要素管控[14]。然而，目前郊野单元规划普遍存在的与其他层级详细规划衔接不顺畅、生态评价基础分析不充分、非建设用地管控规则不完善、建设用地管控手段不精细等问题，这些难题需要在实践中进一步妥善解决。

（三）郊野单元规划地位及作用

郊野单元规划在“五级三类”国土空间规划体系⑨中，介于镇村布局规划、乡镇国土空间规划和村庄规划之间，属于郊野地区的详细规划，向上承接国土空间总体规划中的各类规划管控要求，对下引导各类郊野地区建设活动（图2），是实现详细规划全覆盖的基础。郊野单元规划是实现郊野地区现状建设用地规模减量化的实施性规划，通过对郊野地区的建设空间、生态环境和形象风貌等进行综合谋划，来指导开展城镇开发边界外用地优化、生态治理、农房翻建、旅游开发、配套建设等规划许可和土地管理工作[15]。同时，郊野单元规划也是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发乡村建设项目规划许可等进行各类建设活动的法定依据[16]。

图2 无锡市规划管控要素传导示意图

二、郊野地区详细规划单元划分方法研究——以无锡市为例

（一）划分思路及原则

无锡市通过总结其他省市实践经验，结合自身行政、社会和经济管理体制，以明确的规划编制和规划实施主体为基本原则（图3），按照“一套标准、四个层级、四个匹配”的详细规划单元划分体系，构建了开发边界外郊野地区“基本单元→管理单元→郊野单元”的分级传导体系。这一分级传导体系要求郊野单元的研究范围是开发边界以外所有地区，以行政村（社区）界为基础，不跨区界、镇（街道）界为原则，划定基本单元；相关联的、具备共同发展条件的若干基本单元，统筹为一个管理单元；同一街镇的若干管理单元，统筹为一个郊野单元（图4）。无锡市城镇开发边界以外，共划定29 个郊野单元、56 个管理单元和157个基本单元，与城镇开发边界内31 个片区单元、91 个编制单元和230 个街区单元，共同构成无锡市区全域全要素单元化管理体系（图5）。

图3 无锡市郊野地区单元划定原则及思路示意图

图4 无锡市开发边界外详细规划三级单元划定图

图5 无锡市详细规划单元划分体系图

（二）基本单元的划分

基本单元是郊野地区落实规划强制性内容、统筹村级公共配套设施和实施详细规划动态更新的最小单位。为加强郊野地区详细规划动态更新制度建设，将规划分级传导体系与镇、村等基层行政体系进行衔接，同时兼顾划分单元功能的相对完整性，以现状行政村界作为基本单元划定基础，去除城镇开发边界内空间，即获得基本单元。但由于部分行政村在去除开发边界空间后行政村已不复存在或不存在规划村庄居民点；抑或是行政村被开发边界切割后获得基本单元面积过小或者形状怪异，不利于村庄的规划管理和空间发展谋划；再或者出现一个行政村包含了独立的林场、茶厂、果园、研究所或另一个行政村的飞地等情形，管理主体不一导致无法对村内建设用地进行有效管控。

截至2023 年1 月1 日，无锡有484 个行政村，且大部分面积位于1～5 平方千米范围内。为了与现有村庄行政管理边界相协调，同时确保划分的基本单元内有行政村现状或规划村庄居民点，根据“面积适中，形状合理”的规划原则（即与周边基本单元进行融合，联合形成新的基本单元），笔者将基本单元的面积划定在1～5 平方千米的区间范围内。如无锡市阳山镇普照村，在去除城镇开发边界空间后，剩余空间面积过小且不存在农村居民点，因此不适合单独划定基本单元。故将普照村与东侧桃源村合并为桃源基本单元。再比如无锡市惠山区堰桥街道堰北村和刘仓村，在去除开发边界空间后，剩余空间形状狭长且被京沪高铁切割，因此将二者与西北幢村合并为北幢基本单元（图6）。

图6 无锡市基本单元划定方法示意图

（三）管理单元的划分

为进一步统筹郊野地区山水林田湖草等自然资源，解决村庄规划不能解决的跨行政村域的要素流动、产业协同、指标分配等问题，无锡市从基本单元的区位特征、地形地貌、历史文化、特色产业、交通条件五个维度进行综合分析，将具备共同发展条件和内在关联的若干乡村基本单元统筹为一个管理单元（图7）。管理单元是开发边界外详细规划的最小编制单元，原则上编制过管理单元规划的村庄可以不再单独编制村庄规划。与此同时，根据每个管理单元自然禀赋的优劣，可以将管理单元分为一般管理单元和特色管理单元。在乡镇国土空间规划编制中，对特色管理单元给予发展指标的倾斜。管理单元的划定是实现郊野地区建设用地合理布局，提高发展综合效益的重要规划技术路径，有助于统筹郊野地区的诸多不同类型的规划，促进建设用地集约化，统筹用好自然资源，特别是有利于推进全域土地综合整治工作，改善当下城乡土地利用粗放的局面。

图7 无锡市管理单元划定方法示意图

（四）郊野单元的划分

作为详细规划的一种，郊野单元规划需向上承接国、省、市、区、镇等各级国土空间规划的传导要求，向下统筹各类郊野地区建设活动，横向衔接各类专项规划，统领郊野地区保护、开发、建设、整治等工作。因此，郊野单元的划定应当与“五级”国土空间规划中的最低层级乡镇级相衔接，即按照我国最小行政管理区域——镇（街道）划定郊野单元。当前，无锡将市区内（含开发边界外郊野地区）的镇（街道）均划定为一个郊野单元。郊野单元规划以镇（街道）域为单位组织编制，镇（街道）一级政府需要坚持“因地制宜、详略得当”的原则，以“郊野单元规划”为抓手，由自然资源和规划部门牵头，协同农业农村、住建、环保等部门进行审查指导。特色管理单元的规划成果除了含有“多规合一”、村庄布点、土地整治等规定内容以外，还体现了生态环境保护、乡村风貌、历史文化、乡村产业、实施政策、衔接风景名胜区、旅游度假区管理要求等方面的内容。

三、郊野单元详细规划编制基本内容及成果构成

根据郊野单元规划传导功能的不同可以将郊野单元详细规划分为郊野单元、管理单元和基本单元三个层级。但从规划成果产出的角度来看，郊野单元这一层级仅做统筹谋划，不单独产出规划成果。因此，郊野单元规划的成果体系仅包括管理单元和基本单元两个层级（图8）。作为组织编制规划和建设落地实施的主体，每个乡镇（街道）可结合区（县）国土空间总体规划（分区规划）和乡镇国土空间规划编制同步开展。每份郊野单元规划包含一个或若干个管理单元层级详细规划成果，管理单元详细规划也可单独编制。规划成果包括规划文本、图件（图纸、管理单元图则）、附件及数据库（图9）。郊野单元详细规划编制的基本内容如表1所示，其中基本单元层级详细规划是以基本单元图则作为规划成果的核心内容。

图8 无锡市某郊野单元规划传导图

图9 无锡市郊野单元规划成果体系

表1 无锡市郊野单元规划编制内容一览表

续表1

（一）管理单元层级

管理单元层级详细规划承接上一级规划管控要求和战略需求，落实上一级国土空间总体规划（分区规划）所确定的单元功能定位、基本农田、生态保护、文化保护、基础设施“邻避”⑩等各类管控传导要求。按照国土空间规划用地用海分类要求，要形成全域全地类的用地布局方案，需要加强城市设计和旅游发展引导，并将相关管控要求分解传导至基本单元，同时还要提出郊野地区零散建设用地地块开发管控通则。管理单元层级详细规划重点包括刚性管控、发展引导、空间布局、规划实施和规划传导等五大部分内容。

1. 刚性管控。具体包括明确粮食安全、生态安全、文化保护、“邻避”防护等四类刚性管控要素的边界和规模，提出各类空间管制要素的主要管控要求，形成“刚性管控要素图则”。同时根据上位规划，明确建设用地上限，永久基本农田保护总量、耕地保有量、生态保护红线面积等刚性管控要素的规模数量。

2. 发展引导。具体包括立足自身地理特征、生态环境、交通区位等资源禀赋和上级规划明确的功能定位，提出一二三产融合的空间布局和发展引导；与镇村布局规划进行衔接，明确镇村体系，引导宅基地归并与集中；与相关专项规划衔接，明确道路交通及公共设施的规模和布局，促进基础设施优化升级；保护和利用好历史文化资源，探索非物质文化遗产的产业化发展，突出与山水资源结合的地域特色风貌，提出差异化的风貌引导策略。

3.空间布局。具体包括提出管理单元整体空间结构，以土地综合整治为抓手，对郊野地区的耕地、园地、林地、草地、湿地、陆地水域等生态类用地以及农村宅基地、公共服务设施用地、产业用地、道路与交通设施用地等建设用地进行空间布局，用地方案做到全域全地类覆盖。

4.规划实施。具体包括优化永久基本农田布局，明确保留、新增、减量的建设用地，经营性，公益性用地，工矿企业，宅基地，其他建设用地的规模和布局；明确生态修复、市政道路、公共服务、农房建设、土地整治等近期重点建设项目，促进规划实施。

5.规划传导。作为基本单元规划的上级规划依据，管理单元图则应当做好规划传导，具体包括各基本单元主导功能与规模、用地布局管控、各类控制线管控、各类设施管控以及城市设计引导等内容，管控要素通过图纸与表格两种方式统一呈现，图纸与表格表述内容应统筹一致。

（二）基本单元层级

在严格遵循管理单元层级详细规划管控要求的基础上，结合基本单元实际情况，基本单元层级详细规划需落实管理单元图则（表2）明确的规划人口和建设用地指标。通过加强用地策划，优化空间布局，明确建设用地现状保留、存量利用、规划新增等利用方式，给出规划建设用地（含宅基地、经营性用地和公益性用地）性质、强度、高度等开发指标，用以指导项目建设实施。为保证图则内图纸内容的表达更加清晰，以行政村边界为基础的基本单元图则（表3），其图幅显示范围宜控制在3～10 千米2以内。由于法定图则在无锡市城乡规划实施管理中处于关键地位，借鉴无锡市开发边界内详细规划“单元图则+街坊图则+重点地区附加图则”规划管理经验，在郊野地区实施“管理单元图则+基本单元图则+附加图则”的管控体系，可以在郊野地区进行法定化、可视化、单元化、精准化的全要素管控。

四、基于无锡市郊野单元规划实践的若干思考

目前，无锡对郊野单元的规划实行按需编制，并未将郊野单元规划认定为法定规划，从而导致郊野单元规划无法全覆盖实施。首先，现有规定尚未厘清郊野单元规划与村庄规划、风景名胜区详细规划、旅游度假区详细规划的关系，一些风景名胜区和旅游度假区详细规划的审批等级较高，各类规划之间重复编制、交叉重叠甚至有时仍出现“相互打架”的现象。其次，一些地区在开展郊野单元规划工作中存在“农民局外人”的现象，他们有的存在“事不关己、高高挂起”的心态；有的受限于信息不对称，缺乏了解相关信息的渠道；有的过于关注自身利益，规划有利就遵从，不利就抵触。再次，由于当前无锡市关于“市——区——镇”三级国土空间规划尚未编制完成，从国土空间总体规划到详细规划的传导内容也还不确定。郊野单元规划编制的主要目的是自下而上解决建设项目具体问题，缺乏自上而下的整体性谋划，导致郊野单元规划对上级规划要求承接不足。最后，“项目至上”的规划导向还导致建设用地减量化实施力度不足，对如何完善乡村产业规模、公共设施建设和人居环境短板等问题的思考不足。

随着无锡市“三级三类”[11]国土空间规划体系不断完善，郊野单元规划更要分级分类明确各类空间规划的管控要点和深度，特别是在开展郊野单元规划过程中解决好农民对规划工作缺乏主人翁意识的问题，立足广大农民的切身利益，充分尊重农民意愿，提高农民的知情权、参与权和决策权，真正让农民从“台下看戏”转为“台上唱戏”。要结合国家、省、市各行政管理层级的管理权责建立有效的管控体系，自上而下系统推进国土空间精细化治理。从分区准入、用途准入、清单管理、控制线要求等方面完善国土空间规划中的管控边界和内容，构建以“功能定分区，用途定指标”的国土空间规划管控体系，形成面向管理实施、分级分类的详细规划成果，推动城镇开发边界外的空间管理，以期为实现全域全要素管控提供参考建议。

结语

郊野单元规划作为一种整体性、实用性和统筹性很强的规划工具，正逐渐被政府、市场、企业和公众等主体所认知。在国土空间规划体系中，郊野单元规划也在逐渐确立其法定地位，并在空间精细管控、集约利用、用途管制、精明拓展等方面均发挥了关键作用。但是，当前郊野单元规划管控体系仍不完善，特别是和相关详细规划的衔接关系以及对于非建设空间的规划管控问题，有待深入研究和解决。未来，可根据当地城镇化发展水平的差异，因地制宜编制郊野单元规划，市、区（县）、镇（街道）有关部门应配合开展城镇开发边界内外详细规划管理。同时，持续探索多样化试点和差异化示范，为全域推进国土空间治理现代化提供技术支撑。

注释：

①万亿俱乐部城市是指，在国内，全年国内生产总值达到或超过一万亿元人民币的城市，这一统计数据不包括香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区的经济数据。

②数据来自《自然资源部办公厅关于北京等省（区、市）启用“三区三线”划定成果作为报批建设项目用地用海依据的函》（自然资办函〔2022〕2207号）。

③“三区”即指农业、生态、城镇三个功能区，“三线”即指永久基本农田、生态保护红线和城镇开发边界。

④“三集中”指“工业向园区集中、农业向规模集中、农民向城镇集中”的发展模式。“三旧”改造指开展老旧城镇、老旧厂房、老旧村庄等可更新资源的专项改造规划。“合村并居”指将几个邻近自然村整合起来，建立农村社区的综合改革和探索。

⑤2019 年《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》印发实施，明确指出“将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现‘多规合一’”。

⑥“加”指的是都市+郊野，建设+非建设，刚性+弹性。郊野单元既有都市功能区，也有郊野功能区，郊野单元规划既要对建设空间实行全要素精细化管理，同时做好非建设空间的管控和管制规则。郊野单元规划的编制既要有刚性底线，也要注意到乡村未来发展和非建设空间中项目实施的不确定性，要做好弹性空间留白。“减”指的是以质定减，以减定增，以增减生效益，减量发展、利用存量是未来城乡建设用地发展的主要方向。“有控有用”控制性土地用途管制及引导性土地发展指引。

⑦《桐乡市农业经济开发区郊野单元控制性详细规划（2021—2035 年）》[EB/OL]，2022 年11 月24 日，http://www.tx.gov.cn/art/2022/11/24/art_1651195_59117494.html，访问日期：2023年8月30日。

⑧《金华开发区“农旅融合”提升“农字号”战斗力》[DB/OL]，2021年9月17日，https://www.ndrc.gov.cn/fggz/nyncjj/xczx/202109/t20210917_1296963_ext.html，访问日期：2023年8月30日。

⑨从规划层级和内容类型来看，可以把国土空间规划分为“五级三类”。“五级”是从纵向看，对应我国的行政管理体系，分五个层级，就是国家级、省级、市级、县级、乡镇级。“三类”是指规划的类型，分为总体规划、详细规划、相关的专项规划。

⑩“邻避”（Not In My Back Yard，NIMBY）是指居民反对邻近他们住宅或者主要活动公共场所开发建设新设施的行为。“邻避效应”是各种建筑设施所有负面效应的总称，是城市发展中形成的新的公共利益矛盾点。

[11]对比“五级三类”国土空间规划体系，无锡市实际上是“三级三类”国土空间规划体系，三级对应的是市、区、镇三个行政管理层级。