乡村振兴背景下脱贫人口后续帮扶：实践困境与政策转向——以兴山县A村为例

□刘宏宇，袁文艺

一、研究背景与微观样本

（一）研究背景：脱贫人口后续帮扶的总体要求与历史地位

我国脱贫攻坚战已经取得了全面胜利，如何完善脱贫人口的后续帮扶，建立解决相对贫困的长效机制，进而推进脱贫地区乡村振兴，成为后续帮扶的工作重心。

后续帮扶是指脱贫攻坚完成后对帮扶对象的过渡性、跟进式帮扶。党和国家高度重视脱贫人口的后续帮扶工作。2019 年4 月16 日，习近平总书记在重庆召开的解决“两不愁三保障”突出问题座谈会上强调，要把防止返贫摆在重要位置，适时组织对脱贫人口开展“回头看”，对返贫人口和新发生贫困人口及时予以帮扶。做到“摘帽不摘责任、摘帽不摘政策、摘帽不摘帮扶、摘帽不摘监管”[1]（p4-12）。这对脱贫人口的后续帮扶提出了明确的总体要求。2021 年1 月4 日，中共中央和国务院联合发布的《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见（二〇二一年中央一号文件）》中明确提出，要抓好脱贫后续帮扶工作，具体措施包括：一是设立衔接过渡期。对于完成脱贫攻坚目标任务的县，从脱贫之日起设立长达五年的过渡期，做好“扶上马、送一程”。二是持续巩固脱贫攻坚成果。如健全防止返贫动态监测和帮扶机制，对易返贫致贫人口及时发现、及时帮扶。三是接续推进脱贫地区乡村振兴，包括对符合条件的就业困难人员进行就业援助。四是加强农村低收入人口常态化帮扶，开展农村低收入人口动态监测，执行分层分类帮扶等要求[2]。这为各级政府通过后续帮扶巩固脱贫成果，提升脱贫质量明确了工作方针。

据此，通过对贫困户在扶贫工作方面的满意度进行深入调查和访谈，了解当前脱贫人口的后续帮扶工作的实践困境以及脱贫工作的经验与教训，有助于调整制定后续帮扶的相关政策，巩固脱贫攻坚成果，阻止各类返贫现象的发生，从而实现脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接。这充分表明了脱贫人口后续帮扶工作在我国全面推进乡村振兴，加快农业农村现代化的进程中的重要作用和历史地位。

（二）脱贫工作满意度研究述评

贫困户对扶贫工作的满意度是评价脱贫攻坚项目绩效的重要指标[3]（p153-157）。刘小珉对民族地区农村扶贫开发绩效进行调查发现，仅六成左右农户对扶贫工作持满意态度[4]（p29-41）。黄林秀等发现，当前多数对扶贫工作考核的研究集中在综合性考核或单独某政府部门的考核上，对贫困户自身满意度的调研较少[5]（p59-66）。

部分研究关注贫困户满意度的具体调查方法，李毅等采用数据包络分析法（Data Envelopment Analysis，DEA）对西南地区农民对扶贫工作满意度问题进行调查，发现地理位置、资源分布会导致农户满意度的变化，特别是资源浪费问题，会导致贫困户对扶贫工作的满意度较低[6]（p49-55）；龙海军、丁建军采用“人—业—地”综合减贫分析框架发现，贫困村村民对扶贫工作满意度较高[7]（p1384-1390）；王立勇、许明等采取准自然实验研究表明，精准扶贫项目有效提升了农户家庭人均收入，而家庭收入提升又促进了满意度的提升[8]（p15-26）。

在扶贫工作满意度的维度研究方面，大部分研究关注扶贫政策对于农户收入水平的提升[9]（p982-995），以及扶贫工作中社会资本的支持程度[10]（p18-23）；肖云和严茉通过对贫困户致贫原因、收入来源等因素的考察，分析研究上述因素对其扶贫政策满意度的影响情况[11]（p107-112）；曹军会等通过对陕西省农户对扶贫工作满意度的调查发现，农户自身特征与家庭特征，农户对扶贫政策的了解度，扶贫活动的参与度以及扶贫工作带给农户的受益度，是农户对扶贫政策满意度的重要指标[12]（p16-23）；郑烨等发现，精准扶贫政策中的精准识别和精准帮扶工作都能有效提升农户对扶贫工作的满意度[13]（p15-19）；刘裕、王璇提出，精准帮扶措施的实施情况，农户家庭人均收入的增长情况以及脱贫退出的相关机制，是影响贫困户对脱贫工作满意度的主要因素[14]（p98-103）。

已有关于农户对扶贫工作满意度的研究存在两方面问题，一是在研究时效上，已有研究多集中在脱贫攻坚工作过程中的农户满意度问题，鲜有研究在脱贫攻坚取得全面胜利之后继续跟进，调研已脱贫的农户对扶贫工作的满意度问题。二是在研究方法上，多数关于满意度的调查研究或强调自然科学的严谨性，采用实验方法等对政策成效进行分析，或直接采用西方研究模型，鲜有将自然科学的模型架构与人文社科的深度调研访谈相结合。因此，在已脱贫出列的地区，采用问卷调查分析与深度访谈相结合的方式，了解和研究农户在后脱贫时代对于扶贫工作的满意度问题，构建本土化脱贫人口满意度测量指标体系，不仅能够为脱贫人口后续帮扶的政策制定提供有价值的参考，而且能够为有效衔接实施乡村振兴战略提供支撑。

（三）微观样本：宜昌市兴山县A村

兴山县位于湖北省西部山区，是湖北省省级贫困县，2018 年成功摘帽。A 村地处宜昌市兴山县昭君镇（原高阳镇）西北部，全村5 个村民小组，有75 个自然湾，466 户，总人口1466 人，其中劳动力876 人。山村面积45000 亩，其中耕地面积1968亩，旱地1738 亩，水田230 亩。A 村是湖北省省级贫困村，也是宜昌市第二批重点贫困村，于2017年实现整村出列。全村建档立卡贫困人口规模218户611 人，其中2014 年脱贫17 户65 人，2015 年脱贫31 户86 人，2016 年脱贫72 户201 人，2017 年脱贫97 户258 人，2018 年脱贫1 户1 人。经多方面持续帮扶，该村实现了贫困人口全部脱贫。

选择宜昌市兴山县A 村作为调查的微观样本主要基于以下原因：一方面，兴山县属于国家扶贫开发重点关注的14个集中连片特困地区之一的秦巴山区，又与另一连片特困地区武陵山区接壤，是湖北乃至全国具有典型性的深度贫困县。在自然环境方面，兴山县地貌结构为“八分半山一分田”，人均耕地仅1.08亩[15]，该县A 村更是当地远近闻名的贫困村，海拔从300 米至1500 米，地势海拔落差大，交通不便，信息闭塞，村集体经济落后，长期欠发展；在社会环境方面，贫困人口多是兴山县典型特征之一，据兴山县人民政府发布的相关统计数据显示，该县常住人口16万人，2014年全县建档立卡贫困人口总规模为56855人，约占全县人口的三分之一，且当地多民族聚集，包括蒙古族、土家族在内的多达29个少数民族人口居住于此。2011年国务院印发《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》。同年，湖北省委、省政府出台了《湖北省农村扶贫开发纲要（2011—2020 年）》《湖北省农村扶贫“十二五”规划》等一系列文件。以上文件提出将幕阜山、武陵山、大别山、秦巴山列为四大集中连片特困地区，作为扶贫开发主战场，其中就包括兴山县。因此，选择宜昌市兴山县A 村作为调查的微观样本，深入调查分析脱贫后续帮扶工作的相关实际情况，研究乡村振兴背景下脱贫人口后续帮扶的有效对策，对湖北乃至全国集中连片特困地区的脱贫人口后续帮扶与乡村振兴具有普适性意义。

另一方面，兴山县及A 村脱贫攻坚成效显著，后续帮扶工作措施得力，具有自身特点和创新性。兴山县党和政府高度重视脱贫攻坚和脱贫人口后续帮扶工作，结合当地实际，自创了“红黄卡”贫困户制度①红卡户是指对2015 年8 月全国精准扶贫攻坚战打响之后按程序锁定的贫困户采用“红册”识别,称为“精准扶贫重点贫困户”，即精准扶贫红卡户。黄卡户是指摸底掌握按2013 年家庭人均纯收入低于2736 元，但在2014 年、2015 年已整体脱贫非剔除、无硬伤的户，称为“精准扶贫巩固提升户”，即精准扶贫黄卡户。，严格按照中央、省、市的安排部署，在成功出列后，认真落实“四个不变”的要求，继续实施市县两级政府对贫困户的对口帮扶，并强化驻村工作队成员的选用、培训与管理。A 村村级组织积极响应、密切配合。相关工作得到了各级政府的好评，时任湖北省委书记的应勇视察该县脱贫后续帮扶工作后给予了充分肯定，并提出了进一步的要求。因此，其成功经验和有益探索具有推广价值，对其脱贫人口后续帮扶存在的困难与问题进行深入的调查分析，具有现实意义。

通过对摘帽后的A 村采用问卷调查与实地访谈相结合的实证研究方式进行调研。在问卷发放上，为保证数据信息的完整性、准确性和真实性，采用逐户入户的方式，对A 村218 户贫困户进行后续帮扶的满意度调查。由于部分贫困户常年在外务工，样本数据很难收集齐全，据此，调研组采用入户“一对一”的半结构化访谈形式对留守家乡未外出务工的171户进行问卷调查，回收问卷率达到78.44%，最大程度保证了调查数据的完备性和有效性。调研组还对县镇相关领导、驻村工作队、村委会等工作人员及相关部门帮扶人员共计8 人展开深度访谈，深入了解后续帮扶的工作机制、帮扶政策、具体帮扶方法及帮扶过程等方面的情况。此外，问卷调查时也对部分典型的贫困户进行了深度访谈。

二、问卷调查与满意度分析

（一）PSI模型与问卷设计

采用问卷调查的形式采集相关数据。调查的基本内容包括：（1）受访者基本情况，如性别、年龄、受教育程度、社会身份、劳动能力和健康状况等；（2）受访者家庭生计资本状况，如人力资本、自然资本、物质资本、金融资本、社会资本和心理资本等；（3）扶贫基本情况，如贫困户类型、致贫原因、脱贫时间、扶贫效果、现状偏见和扶贫满意度等。

调查问卷主体部分是在综合分析国内外学者相关研究后，根据扶贫工作和脱贫人口后续帮扶的特性，对甘臣林等人提出的改进农户满意度（Improved Farmer Satisfaction Index，IFSI）模型[16]（p62-78）进行充实和调整而形成。IFSI 模型适用于调查农地流转过程中农户满意度情况，模型结合了农户满意度的形成逻辑机理与过程，充分考虑了我国本土情况，模型构建过程严谨科学。据此，通过修订该模型，本研究构建适用于扶贫政策绩效评价的脱贫农户满意度（Poor-farmer Satisfaction Index，PSI）理论模型，模型结构如图1所示。

图1 ：扶贫政策绩效评价的贫困户满意度（PSI）模型逻辑

PSI 模型的核心指标为贫困户满意情况，针对贫困户脱贫满意度问题，设置包括政府支持、贫困户期望以及感知质量作为前置因素指标，设置贫困户抱怨情况与脱贫路径依赖为贫困户脱贫满意程度的后向结果（图1所示）。

其中，贫困户满意（PS）表示贫困户对自己享受精准扶贫政策的脱贫经历所做出的满意度评价。在前置因素指标中，政府支持（Government Support，GS）是指政府各部门对贫困户精准扶贫的相关举措和行为；贫困户期望（Poor-farmer Expectation，PE）是指贫困户对扶贫工作的成效和品质的预期；感知质量（Perceived Quality，PQ）是指贫困户接受帮扶后对精准扶贫工作的成效与品质的主观感受。在后向结果中，贫困户抱怨（Poor-Farmer Complaints，PFC）是指贫困户对于帮扶过程中的抱怨想法和行为；路径依赖（Path Dependence，PD）是指贫困户主观上对扶贫政策产生的认同心理，以及贫困户在脱贫过程中对扶贫政策的依赖程度。

其中，为感知质量（PQ）设置三类前置因素，分别是规范性（Normative，N），是指让贫困户感受到的精准扶贫工作的规范程度的因素；可靠性（Reliability，R），是指让贫困户感受到的精准扶贫工作的可靠程度的因素；人员互动（Personnel Interaction，PI），是指精准扶贫过程中帮扶小组与贫困户的交流相关人员互动行为。通过这三类因素的调查分析，可以得到精准扶贫政策实施过程中一些具体的微观质量信息。

调查问卷的主体设计主要围绕PSI 模型的27个观测变量展开，参考Likert 五点量表的设计方法，以贫困户对问卷题项的认同度为指标赋值，从1 到5 分别表示“完全不赞同”“比较不赞同”“不确定”“比较赞同”以及“完全赞同”五个程度。

（二）问卷调查结果分析

1.基本情况

调研组采用逐户入户的准普查方式，对A 村218 户贫困户进行了问卷调查。调查通过入户“一对一”的半结构化访谈形式进行，实际收回有效问卷171 份，有效样本占样本总数的比例达到78.44%。各村民小组的受调查率从1 组到5 组分别为97.37%、76.00%、84.62%、52.78%和84.62%，各组均高于半数，说明总体上样本抽样具有一定的代表性。样本基本情况如表1所示。

表1 ：样本基本情况

由表1 可知：（1）本研究的调查对象主要为贫困户户主，部分为贫困户中最长者，其中男性134人，占总样本数的78.36%；女性37 人，占总样本数的21.64%。（2）调查对象在年龄分布上，主要以中老年为主，46 岁以上者，占比高达89.47%；年龄在35—45 岁和35 岁以下的样本较少，比重分别为6.43%和4.09%。一方面，是由于贫困户户主的年龄结构普遍偏大；另一方面，青壮年贫困户户主较多选择外出务工，导致数据不可得，因此在一定程度上影响了调查样本的年龄结构。（3）调查对象的文化程度主要为小学、初中学历，比重分别为43.27%和36.84%；其次是未接受过学校教育者为12.87%；具有高中及以上学历者仅占7.02%。说明样本贫困户户主的整体受教育程度处于较低水平。（4）171名调查对象中，有36名贫困户户主或部分或完全丧失了劳动能力，剩余的135名贫困户户主中，以只从事农业生产的纯农为主，占比为全村贫困户的39.18%；兼业型贫困户中，半纯农、兼农和半兼农的比例分别为9.36%、8.19%和11.11%；在本地从事非农行业的贫困户仅19 户，占比为11.11%，说明本地非农务工人员少，非农务工环境存在改善和发展的空间。（5）171 名调查对象中，身体健康的比例仅为23.98%，而患有长期慢性病的贫困户户主占比高达60.82%，此外家中有人残疾或患大病的贫困户占比分别为12.28%和2.92%。可见，疾病和身体残疾是致贫的重要原因。

2.帮扶效果分析

调研组分别就帮扶效果（个体）、帮扶效果（集体）、贫困户现状偏见、路径依赖（个体）和路径依赖（集体）等问题进行了调研，对171名贫困户的扶贫效果进行了定量研究。问卷题项及指标均值、标准差等统计结果如表2所示。

表2 ：帮扶效果指标的统计结果

由表2可知：

第一，帮扶效果（个体）和帮扶效果（集体）这两个观测变量的样本均值分别为3.83和3.89，均大于中间值3，说明贫困户无论是对自家还是对村集体的扶贫效果均给予较为积极的评价，但帮扶效果（个体）的离散程度大于帮扶效果（集体）。

第二，是否产生现状偏见是衡量公共政策质量的重要维度，该项指标的样本均值为3.40，大于中间值3，说明贫困户对自己享受的扶贫政策存在一定的现状偏见。

第三，路径依赖（个体）和路径依赖（集体）这两个观测变量的样本均值分别为3.32和3.35，均大于中间值3，说明贫困户在脱贫后普遍存在一定程度上的路径依赖，希望有后期帮扶跟进机制，以保障其不再返回贫困状态；但路径依赖（个体）的标准差高达1.15，说明贫困户对扶贫政策的路径依赖存在异质性，进而对帮扶过程提出是否已经建立因人而异的可持续生计的相关疑问。

3.政策满意度分析

调研组分别就产业扶贫满意度、基础设施建设满意度、非农务工环境满意度、农村社会保障满意度、扶贫工作满意度等问题进行了调研，从而对171 名贫困户的后续帮扶政策满意度进行了定量研究。问卷题项及指标均值、标准差等统计结果如表3所示。

由表3可知：

第一，产业扶贫满意度的样本均值为2.80，小于中间值3，说明贫困户对扶贫中农业产业发展带动农民就业的满意度偏低。

第二，基础设施建设满意度的样本均值为4.12，达到大于4 的较高水平阈值，说明贫困户对扶贫政策实施期间本村基础设施建设的改善高度肯定。

第三，非农务工环境满意度的样本均值为2.77，小于中间值3，说明贫困户认为本地非农就业环境不容乐观。

第四，农村社会保障满意度的样本均值为4.00，等于4 的阈值，说明贫困户对现阶段的教育、医疗、养老等农村社会保障政策较为满意。

第五，扶贫工作满意度和其他工作满意度是两个对比的概念，首先，贫困户对当地政府/村委会的扶贫工作和其他工作的满意度均值分别为4.05和3.95，均大于中间值3，说明贫困户总体上对当地政府/村委会的公共服务水平给予了较高评价，同时贫困户对扶贫工作比其他公共服务更加满意。

4.PSI模型指标分析

汇总PSI的27个观测变量值，结果如表4所示。

表4 ：PSI模型指标的统计结果

由表4可知：

第一，前置因素描述性统计分析。政府支持（GS）有三个观测变量，分别测度了贫困户关于政府相关部门对脱贫帮扶政策在财政支持（GS1）、宣传引导（GS2）以及监督管理（GS3）方面支持行为的评价。从统计结果来看，三个观测变量的均值分别为3.78、4.24、3.61，均大于中间值3，表明贫困户对政府相关部门政策支持脱贫帮扶工作的评价整体上较为积极；从三个观测变量的相对大小来看，宣传引导（GS2）的评价均值位居第一，其次是财政支持（GS1），评价相对较低的则是监督管理（GS3），且最小值为2，说明在贫困户对精准扶贫工作的政府支持的认知中，对政府宣传引导工作的评价最为积极，而认为财政支持和监督管理工作还需进一步改善。

贫困户期望（PE）共计三个观测变量，分别测度了贫困户对脱贫帮扶政策的个人期望（PE1）、家庭期望（PE2）和集体期望（PE3）。从统计结果来看，三个观测变量的均值分别为3.63、4.05、3.78，三个均值都超过了中间值3，表明贫困户在接受扶贫前对脱贫帮扶政策的期望普遍较高。从三个观测变量均值的相对大小来看，接受扶贫前，贫困户对扶贫政策能够解决家庭实际困难的期望值最高，其次是改善村庄的村容村貌，再次是提高个人的生活水平。这在一定程度上反映出贫困户对扶贫内容的主要诉求是解决家庭实际困难，同时期望集体生存环境的改善要优先于个人生活条件的改善。

感知质量（PQ）也有三个观测变量，分别测度了贫困户关于脱贫帮扶政策对个人（PQ1）、家庭（PQ2）和集体（PQ3）产生影响的质量感知，并在题项设计上与贫困户期望一一对应。从统计结果来看，三个观测变量的均值分别为3.91、3.78、4.25，三个均值都大于中间值3，总体上，贫困户对脱贫帮扶政策的感知质量（PQ）持积极的评价。但值得注意的是，三个指标的满意度大小排序为集体质量＞个人质量＞家庭质量，与贫困户期望（PE）的满意度大小排序（家庭期望＞集体期望＞个人期望）的排序有所差异，并主要表现为对解决家庭实际困难的政策预期出现了落差，而对村容村貌的改善则超出了预期，这说明在相关扶贫政策的效果上，存在预期与结果之间的错配问题。

第二，核心变量描述性统计分析。贫困户满意（PS）是PSI模型的核心测量变量，也是脱贫帮扶政策绩效评价中最重要的被解释变量。该变量共设计了三个观测变量，分别是贫困户对扶贫政策实施整体的满意情况（PS1），与期望情形比较的满意情况（PS2）以及对现状的满意情况（PS3）。从统计结果来看，PS1、PS2、PS3这三个观测变量的均值分别为3.84、3.51、3.58，三个均值大于中间值3，表明贫困户对扶贫工作整体持较为积极的满意度评价。从三个观测变量的相对大小来看，贫困户对脱贫帮扶政策的整体满意情况（PS1）的评价最为积极，其次为现状满意（PS3），而对期望满意（PS2）的评价相对较低，这反映出在贫困户心目中，当前扶贫政策实施效果的整体水平尚可，切实改善了贫困户生活的现状，但与事前预期的扶贫效果仍存在一定差距。

第三，后向结果描述性统计分析。贫困户抱怨（PC）也设计有三个观测变量，包括当贫困户对脱贫帮扶政策存在不满时而产生的投诉上访想法（PC1）、向陌生人抱怨（PC2）以及与熟人交谈抱怨（PC3）三种情况。从统计结果来看，PC1、PC2、PC3这三个观测变量的均值分别为1.69、1.70、1.78，出现三个均值都低于2的较低水平阈值，表明在扶贫政策实施过程中，贫困户的抱怨行为整体较少。从三个观测变量的相对大小来看，投诉想法（PC1）的均值低于向熟人抱怨（PC3）和向陌生人抱怨（PC2），表示当前有些贫困户对于扶贫政策的某些不满情绪，其中多数是通过向他人抱怨的方式来进行宣泄，而不是通过上访等方法来解决问题，一方面是因为扶贫工作确有实实在在的成效；另一方面也说明了贫困户在扶贫政策实施过程中处于被动接受的地位。

路径依赖（PD）也有三个观测变量，分别测度了贫困户对当前脱贫成果的路径认同（PD1）、脱贫后贫困户户主对后期帮扶跟进机制的依赖（PD2）和村集体其他成员对后期帮扶跟进机制的依赖（PD3）。从统计结果来看，PD1、PD2、PD3这三个观测变量的均值分别为3.83、3.32、3.35，三个均值都大于中间值3，表明实现脱贫后，贫困户对当前脱贫攻坚效果的认同度较高，但无论是对自身而言还是对村集体而言，贫困户主观上都对后续帮扶抱有较高的期待，从而也形成了一定的路径依赖。

第四，质量因子描述性统计分析。感知质量（PQ）是PSI模型中一个重要的抽象概念，是对扶贫政策绩效内涵的描述，包括对规范性（N）、可靠性（R）和人员互动（PI）三个方面的考量。在PSI模型中，质量因子主要受到政策实施主体即政府支持（GS）的影响，同时也对贫困户的感知质量（PQ）产生直接影响。

规范性（N）共设计了三个观测变量，分别测度相关扶贫政策实施是否回应了精准扶贫理论框架下精准识别（N1）、精准帮扶（N2）和精准管理（N3）的原则性要求。从统计结果来看，N1、N2、N3这三个观测变量的均值分别为3.80、3.77、3.64，三个均值都大于中间值3，表明在相关脱贫帮扶政策实施过程中，贫困户对扶贫政策落实的规范性整体持较为积极的评价。从规范性（N）的三个观测变量的相对大小来看，贫困户对精准识别（N1）、精准帮扶（N2）的评价相对较高，而对精准管理（N3）的评价相对较低，这反映出扶贫工作中在管理上可能存在不够“公平、公开、公正”的相关问题。

在可靠性（R）方面，也设计了三个观测变量，包括贫困户对帮扶过程的流程透明感（R1）、帮扶小队成员信誉良好感（R2）和因享受扶贫政策而可能引发邻里矛盾风险的感知评价（R3）。从统计结果来看，R1、R2、R3这三个观测变量的均值分别为4.01、4.13、3.89，其中流程透明（R1）和信誉良好（R2）均超过4 的较高水平阈值，而风险可控（R3）的均值也大于中间值3，表明扶贫政策实施过程中，贫困户对扶贫政策效果的可靠性整体持较为积极的评价。从可靠性（R）的三个观测变量的相对大小来看，贫困户对信誉良好（R2）的评价最为积极，其次为流程透明（R1），而对风险可控（R3）的评价相对较低，这反映出贫困户在享受帮扶政策时容易因“公平感知”而与非贫困户产生矛盾，而对于这类纠纷的妥善处理还有待政府/村委会进一步加强和改进。

人员互动（PI）共设计了三个观测变量，分别测度了贫困户享受扶贫政策的过程中对有关组织者在帮扶方案知晓（PI1）、民主决策（PI2）以及积极响应登门帮扶的效果（PI3）方面的感知。从统计结果来看，PI1、PI2、PI3这三个观测变量的均值分别为3.91、3.97、4.25，其中方案知晓（PI1）和民主决策（PI2）的样本均值大于中间值3，而积极响应（PI3）的样本均值更是突破了4 的较高水平阈值。表明在相关扶贫政策实施过程中，贫困户对扶贫工作能积极响应国家政策要求的做法给予相当积极的评价，对脱贫帮扶工作中的“一对一”进行帮扶的做法得到了普遍赞誉，而对帮扶方案知晓（PI1）、民主决策（PI2）这些具体工作细节的整体评价虽然也较高，但仍有进一步改进的空间。

（三）实地访谈与后续帮扶的实践困境分析

调研期间，调研小组访谈了兴山县委领导Y常委，市县两级驻村工作队的T 书记、S 书记、Z 书记，宜昌市结对帮扶人员Q经理，昭君镇C书记，镇主管扶贫工作的R 副书记（兼A 村党支部书记），A村村委会B 主任，并对11 户贫困户做了重点访谈。实地考察了易地扶贫搬迁安置小区，与安置户进行了深入交流。根据访谈的实际情况，以下重点分析后续帮扶的队伍构成、帮扶政策及帮扶工作面临的实践困境。

1.后续帮扶的队伍构成

一是驻村帮扶工作队。A村作为省级贫困村，驻有两级工作队：市政府驻村帮扶队和县政府驻村帮扶队（下文简称为“市队”和“县队”），涉及六个扶贫单位，有六名驻村工作队成员。

二是帮扶单位。市队由宜昌市政府办、宜昌高新产业投资控股有限公司、大数据管理局三个帮扶单位构成。市队驻村帮扶工作队成员由三个单位每个单位抽出一人组成，其中政府办的T主任任市队第一书记。县队由兴山县邮政储蓄银行、中国人民银行兴山支行以及银监会宜昌监管分局兴山办事处（简称“银监办”）三个帮扶单位组成。由于银监办人员不足，当时只派出一名结对帮扶干部，没有派出驻村工作队人员。县队成员由中国人民银行兴山支行抽出两人，邮政储蓄银行抽出一人组成。

三是结对帮扶责任人。针对A 村建档在卡的218 户贫困户，帮扶工作队实行结对帮扶，将工作队员和相关单位的帮扶干部分配到户。市队扶贫单位的帮扶干部一般每人负责一个红卡户，县队扶贫单位的扶贫干部一般每人负责四户（包括一个红卡户和三个黄卡户）。如宜昌市政府办71 个编制，结对帮扶65户贫困户，基本上全员参与。除了六个扶贫单位的扶贫干部（包括6名驻村工作队成员）以外，结对帮扶人还包括县领导、镇领导和村委会干部，确保每个贫困户至少要有一名帮扶人。如宜昌市政府J 秘书长结对帮扶红卡贫困户陈某，兴山县委W 书记结对帮扶红卡贫困户万某，村委会B主任结对帮扶黄卡贫困户袁某和黄某①见兴山县昭君镇精准扶贫结对帮扶名册。。

2.后续帮扶的工作机制

一是驻村工作队与各级组织和相关单位的衔接。包括：（1）与村委会的衔接。驻村工作队主要负责协助村委会抓好脱贫帮扶工作，不干预村里的公务和党务工作，仅提供建议和意见。驻村工作队成员和村委会干部采取一个月至少开一次例会的办法，对上月的帮扶工作进行总结，同时讨论和安排下月帮扶工作。（2）与地方政府的衔接。驻村工作队开展的各项工作都需向镇党委汇报，在其领导下开展工作。在筹划一些比较大型的项目时，驻村工作队需经过详细的论证和谋划，再寻求镇政府和县政府的支持和帮助，最后转化成可实施的项目。（3）与派出单位的衔接。派出单位不得给驻村干部安排其他工作。驻村工作队员是党员的，党组织关系转至帮扶村，确保专心专职驻村帮扶。六个帮扶单位分别确定一名工作人员作为脱贫帮扶工作的联络员，该联络员一般为分管精准帮扶工作的领导。驻村工作队通过联络员与派出单位联络。驻村工作队在帮扶工作中需要派出单位的支持时，也只需提交文字材料，由联络员负责相关工作的对接与落实。

二是入户帮扶机制。驻村工作队坚持五天四夜工作规定，严格执行考勤纪律，并督促帮扶单位的帮扶干部按规定进村入户做好工作。强调帮扶要坚持原则、量力而行，重在关心引导贫困户自身发展。按照规定，市队帮扶单位的帮扶干部一个季度入户一次，一个月跟结对贫困户电话联系一次；县队帮扶单位的帮扶干部一个月入户一次，一个月跟结对贫困户电话联系两次。此外，会按照县里和镇里集中入户帮扶的要求不定时展开入户帮扶工作。

入户帮扶工作的具体内容包括：（1）询问贫困户的日常生活情况，确保其衣食住行得到保障。（2）宣讲政策，帮助贫困户谋划产业发展。（3）帮助解决农户的实际困难。帮扶干部有能力解决的自行解决，解决不了的问题要做好记录，向上反映，寻求解决问题的办法。（4）做好过程记录。每一个帮扶人员都有专门的帮扶手册，用于记录帮扶的具体过程及贫困户的相关情况，每次结束入户访问后，由贫困户签字或盖章确认。

调研期间，调研小组偶遇宜昌市某公司结对帮扶人Q 经理入户帮扶。Q 经理从2016 年开始负责一对一帮扶谭某（女），至今已经坚持了多年。谭某年岁已高，家里也只有她一人，主要靠五保补助生活，平时也种植茶叶、土豆等农产品。数年的帮扶使Q 经理与谭某之间早已形成亲人一样的关系。Q经理一直把谭某当作自己的亲奶奶看待，春节还特意带家人陪谭某一起过年。Q经理表示，通过帮扶谭某，加深了彼此之间的亲情，今后也会一直帮扶下去。Q 经理对谭某的帮扶除了平时送些生活物资，逢年过节送节礼以外，还帮助其销售农产品，如茶叶、土豆、玉米以及猪肉等，有时也会自己消费扶贫，购买谭某的农产品。此次入户Q 经理就购买了300元的茶叶。

三是网格化帮扶机制。按照Z 镇党委政府要求，镇帮扶小组开展后续帮扶网格化管理。对镇工作组干部、村两委干部、驻村工作队进行统一分工，每组由一名镇干部带队，驻村工作队抽调一名干部组成五个小组，每个小组负责一个村小组，进行动态管理，包括召开村民贫困情况分析会，了解村情贫情，认真分析重点帮扶对象相关情况，确定帮扶措施和帮扶动态管理进程表，严格对标对表落实落细帮扶工作。

3.后续帮扶的实践困境

一是帮扶资金不稳定。六个帮扶单位在A 村扶贫工作上都有一定的资金帮扶。如2018年中国人民银行兴山支行投入10 万，用于A 村的环境治理；每年各帮扶单位共投入21300元为村里的贫困户购买社会治安保险；A 村文化建设综合实验站，其规划及建造需花费35 万，由宜昌市政府办承办等。由于一些帮扶单位的预算中没有列出专项帮扶资金，其资金来源主要由两部分组成：小部分从机关办公经费中挤出来，大部分通过帮扶单位的影响力来争取项目资金，导致帮扶单位难以提供稳定的保障帮扶资金。此外，相关部门和驻村工作队在对村委会的帮扶资金尤其是争取到的项目资金的使用上，还需要加强相应的监管与经费使用指导。

二是资源配置不科学。具体表现在户与户之间不平衡，村与村之间不平衡，区与区之间不平衡。户与户之间不平衡指帮扶干部的能力参差不齐，对帮扶对象的帮扶力度相差较大，容易引起帮扶对象之间甚至是帮扶干部之间的相互攀比。村与村之间不平衡指因帮扶单位的财力物力的不同，对被帮扶村的帮扶力度不一样，容易造成差距，产生心理失衡，如一些非贫困村的基础设施建设反而出现了赶不上经过帮扶的贫困村。区与区之间不平衡指先进地区和落后地区之间的差距，帮扶力度和帮扶成效也会存在较大差距。资源分配不科学不合理，有的资源配置不符合当地实际情况与经济发展的客观规律，是造成户与户之间、村与村之间、区与区之间不平衡的根本原因，有时甚至让人感到资源配置没有起到正向激励作用，反而成为一种鼓励落后的负激励。

三是产业扶持难度大。客观上，A 村位于山区，土地比较分散，不利于大面积规模化发展；村里的年轻人大多数选择外出打工，劳动力不足。此外A 村农副产品尚未规模化、品牌化，与市场对接困难；同质化产业扶贫现象严重，没有因地制宜进行产业扶持。主观上，农户文化程度普遍较低，对市场经济缺乏认识，适应市场经济的能力较差，仍依赖于政府包办和加大产业扶持。如2017年县里统一发展食用菌产业，但此类食用菌品种根本就不适合A 村种植，最后种出来的食用菌质量不好，合作社不收，村民自己也卖不出去。这件事之后很多村民曾一度不相信村委会的产业引导，让村委会的工作难以开展。

对A 村贫困户后续帮扶的调研表明，各级党委和政府高度重视脱贫帮扶工作，调研对象对帮扶工作的认同度和满意度较高。然而，从PSI模型的数据分析来看，帮扶效果与预期存在某种程度的偏差，调研对象对产业扶贫和非农务工环境的满意度偏低，有的贫困户对输血式扶贫政策的依赖性强，脱贫人口的返贫风险较大。调研对象反映帮扶资金不稳定、资源配置不合理不科学、产业扶持难度大等问题。这些困难和问题的确使乡村振兴背景下脱贫人口的后续帮扶工作面临实践困境。因此，必须遵循党和国家关于后续帮扶工作的总体要求，切实有效地对相关政策进行调整和改进，以保证后续帮扶工作与乡村振兴战略的顺利实施。

三、乡村振兴背景下后续帮扶的政策转向

基于脱贫攻坚取得全面胜利的时代背景，根据A 村后续帮扶调研的实际情况，以提高贫困户对脱贫政策的满意程度，建立起稳定脱贫的长效机制，巩固提升脱贫成果，真正助力和实现乡村振兴战略为目标，需要进一步做好脱贫人口后续帮扶的政策转向。

（一）推动后续帮扶对象、范围、目标任务的转向

扶贫脱贫旨在弥补全面建成小康社会的短板，乡村振兴意味着农村农业的高质量发展。从这个意义上讲，对脱贫人口的后续帮扶，可理解为脱贫攻坚和乡村振兴之间的有效衔接，即通过后续巩固脱贫成果，进而为乡村振兴夯实基础。在对A 村的调研中，市队T 书记提出了疑问：脱贫出列已经实现，脱贫攻坚已取得全面胜利，乡村基础设施建设已有明显成效，那么驻村帮扶工作队今后的任务和目标是什么？在脱贫攻坚取得全面胜利之后，应重点考虑如何战胜脱贫人口的返贫风险，做好脱贫人口的后续帮扶工作，为全面实施乡村振兴战略奠定坚实的基础，这就要求帮扶工作对接乡村振兴战略，优化后续帮扶的资源配置，有效实现后续帮扶政策的整合与转向。

乡村振兴背景下后续帮扶工作要克服面临的实践困境，切实根据乡村振兴战略和后续帮扶工作的总体要求，科学有效地实行政策转向。首先是帮扶的主要对象从贫困户转向全体村民，即要按照乡村振兴战略的总体要求，开展惠及全体村民的工作，发展相关产业和事业；其次是帮扶范围从单一的扶贫脱贫转向乡村振兴要求的全面发展，包括产业发展、生态环境、村容村貌、乡村治理、精神文明等；再次是帮扶的目标任务从之前的主动助推扶贫工作向加强队伍建设转变，重在培养和建设村干部队伍。尚未脱贫时，驻村工作队为了完成脱贫任务，往往采取积极引导主动助推的工作方式来完成和实现脱贫攻坚的目标任务。脱贫工作任务完成后，就要考虑培育被帮扶村的内生发展动力和能力，培养长期驻村的村委会干部班子，重点培养一支能坚持“不走”的乡村振兴驻村工作队。这就要求驻村工作队要协助村里建好领导干部班子，抓好党的“神经末梢”，组织和培养好村干部队伍、党员队伍、村民代表、乡贤、文艺工作爱好者、外出的能人学子这六支队伍，鼓励和吸引人才回乡干事创业。

（二）实施“扶能人、帮穷人、治懒人”的分类帮扶

农村劳动人口大致上可分为三类。第一类是奋发图强，有一定的文化水平，掌握一定劳动技能的人，即“能人”。第二类是年老、多病、残疾，或部分失去劳动能力或完全失去劳动能力的“穷人”。第三类是缺乏脱贫内生动力，“等、靠、要”依赖政府输血式扶贫的“懒人”。后续帮扶工作，应因人而异，分类施策，精准帮扶。对“能人”要扶。对农业大户，应在基础设施、补贴、贷款等方面予以实实在在的扶持，助力其发展壮大，形成示范效应。如A 村的两户养殖大户，他们在山上有一定规模的养殖，政府专门为他们修通了道路，帮他们进行环境整治，对于他们养殖的蜜蜂、牛、羊等也都进行了补贴，提供贴息贷款。对“穷人”要帮。这里的穷人特指失去劳动能力的原贫困户，如一级、二级残疾人，就只能由政府来兜底，保障其基本生活。要么纳入五保，要么纳入高水平的低保，“要鼓励穷人适度劳动，自食其力”。如前文中提到的独居老人谭某，享受五保金之余，也种茶叶、养猪、养鸡，每年农副产品收入约5000元，这些农副产品大都由结对帮扶干部消费扶贫和帮助推销。对“懒人”要治。贫困户脱贫的内生动力不足，是脱贫攻坚的共性难题。A村也有不少的懒汉贫困户，对帮扶干部不给其现金就心生埋怨，要求产业补贴不发物资直接发钱等。实行扶贫扶志治“懒人”，一方面要为这类懒人贫困户解决实际问题，给他们以生活和发展的信心，如帮助光棍贫困户牵线搭桥组建家庭，或帮助其寻找或安排就业务工岗位等。另一方面，要发挥帮扶干部和党员的教育、引领、督促作用。针对“懒汉”，要加强教育和引导，激发他们劳动致富的激情和行动，培训和提升他们的劳动技能。通过政策的引导，党员的带头作用，党组织在基层的领导作用，激发被帮扶对象的脱贫致富的内生动力，真正实现“扶能人、帮穷人、治懒人”的分类帮扶，真正做到“脱真贫、真脱贫”。

（三）坚持市场导向的产业帮扶

产业发展是“两不愁”的经济基础。同时，产业扶持也是扶贫脱贫最大的难题。以A 村为例，因其位于山区，土地零散，交通不便，产业发展先天不足。政府主导的产业发展往往导致产业扶贫同质化，且面临自然风险、技术风险和市场风险。如山区大都发展茶叶、中药材、养蜂等产业，平原地区多发展虾稻产业、水产业，同质化严重，加剧了“丰产不丰收、谷贱伤农”的市场风险。要根据当地的实际情况，因地制宜发展相关产业。产业帮扶，应树立市场导向的思路，政府从主导转向引导，从无限责任转为有限责任，从直接帮扶转为间接帮扶，从直接为被帮扶对象谋划“种什么、养什么”转为间接提供技术、信息、销售渠道支持，从而培育他们发展产业的内生动力、市场的主体意识和适应市场经济的能力。另外，产业政策从扶持分散的农户转为重点支持和帮扶市场主体和农业大户，通过市场主体和农业大户的发展与示范效应带动全体村民的发展。

（四）打造多层次的教育帮扶

与产业帮扶相比，教育扶贫是“授人以渔”的治本式帮扶，“治贫先治愚，扶贫必扶志”，需要以提高人力资本的方式推进脱贫能力提升培养工作和脱贫动力激发工作[17]（p123-125）。湖北省及兴山县的教育扶贫政策，规定了七项可以享受政策的情况，已经超过了“三保障”中“保障农村贫困人口义务教育”的基本要求。根据乡村振兴对人力资本的要求，教育帮扶要突破原有扶贫的范畴，对象从贫困户扩展到所有农民，层次从学校教育扩展到学校教育和社会教育。学校教育含普通教育和职业教育，社会教育主要是职业技能培训。构建多层次的教育帮扶体系，重点要建设三大支柱：一是优质的普通教育，让更多的脱贫人口子女有机会接受更高等级的教育；二是务实的职业教育，主要针对中考分流后的脱贫青少年群体，能够让他们有习得一技之长的机会，从而有效阻止返贫；三是有效的职业技能培训，针对已然成年的贫困地区的劳动人口，因人因地因需开展职业技能培训。

（五）推行预防导向的健康帮扶

疾病和残疾是最为直接的致贫因素，对A 村的调研显示，超过60%的贫困户是因病因残致贫。“三保障”规定了农村贫困人口的基本医疗保障。湖北省的健康扶贫政策是“985”，从精准扶贫时期的“大985”调整为2019 年8 月1 日后的“小985”，即保障贫困户住院医疗费用个人实际报销比例达到90%，大病、特殊慢性病门诊医疗费用个人实际报销比例达到80%，年度个人实际负担医疗费用控制在5000元以内。“985”政策很好地减轻了贫困户的医疗负担，深受贫困户欢迎。世界卫生组织的相关调查也证明，在同等健康标准的情况下，预防投入与治疗费用、抢救费用的比例为1∶8.5∶100，即预防上多投入1元钱，治疗可节约8.5元，抢救可节约100元。基于此，健康帮扶要做到减轻医疗费用与预防疾病发生两手抓。在“985”政策已基本解决贫困户医疗负担的基础上，重点推行预防导向的健康帮扶。从公共卫生的角度多对农户进行健康教育和卫生宣传，增强他们的卫生和健康防范意识，如养成健康的卫生、饮食和生活习惯。另外，要经常开展医疗卫生下乡服务活动，定期安排农户进行免费体检，以提早发现和治疗疾病，真正把健康帮扶落实落细。