中美国家创新体系的应急响应机制比较分析综论——基于新冠疫苗研发视角

欧阳彬，宇班恒

（中共江苏省委党校，江苏 南京 210013）

一、引言

面对疫情突发紧急情况时，“快、准、稳”的科技创新是解决危机的一剂良方。2022 年7 月23 日，国家卫生健康委副主任曾益新在发布会上表示，中国党和国家最高领导人都完成了中国国产新冠疫苗的接种，这是中国国产新冠疫苗的又一突出成绩。习近平总书记在北京考察新冠肺炎防控科研工作时强调：“人类同疾病较量最有力的武器就是科学技术，人类战胜大灾大疫离不开科学发展和技术创新。①”新冠疫情期间，奥密克戎毒株在中国大肆传播，对人民的生命健康安全造成了极大威胁，给中国的新冠病毒疫苗研究团队带来了新的挑战。国家创新系统在突发公共事件中通过应急响应创新，驱动产学研系统以统一目标加速运转，以减少灾害损失，预防次生灾害影响。国家创新体系的应急响应机制与管理领域的应急响应机制类似，是基于常态化的创新体系，解决紧急创新任务的应用机制。

与管理领域的应急响应类似的是在机制中需要资源最大限度运用、制度灵活变通与合理的处理系统。不同的是，国家创新体系的紧急创新任务往往来源于国家战略安全的需求而不是突发公共事件，需要在更多的宏观层面上设立创新目标，驱动创新主体，从而减少创新风险，提高创新效率，以期更快更好地提升国家科技实力，促进技术孵化。为此，本文将从国家创新体系应急响应机制理论基础出发，以中美新冠疫苗研发为例进行多维对比。探究不同国家创新体系单位间在应急响应状态下的机制差异，分析国家创新系统应急响应机制与常态化机制面临的不同需求与运行方式，对后续疫情防控提供理论意义和现实价值。

二、理论基础

（一）理论体系

创新理论最早由熊彼特于1912 年的《经济发展理论》一书中首次提出②。创新特指发明的第一次商业化过程。之后，创新分支出技术创新的概念③，扩张为技术发明与孵化的全过程、产业创新的基础④。企业利用技术创新优化生产效能，联系技术与经济进步，通过产业创新的持续活跃进行技术积累和发展，为一国工业化创造发展条件⑤。弗里曼通过对日本的研究，发现国家力量加速了创新网络的建设与运行，公有与私营部门间的互动促进了创新的产生与孵化，开创了“国家创新体系”的研究方向⑥。弗里曼从技术创新与发展的实绩角度、 伦德瓦尔从用户-生产者相互作用角度⑦、纳尔逊从技术变革与经济增长的关系角度共同构建了 “国家创新体系”的基础概念⑧。在国家创新体系中，政府作为创新的环境营造者、制度建构者，同知识中介等辅助单位协同企业、大学等创新主体，系统地促进创新产生与孵化。在主要在以提升技术水平与经济追赶为主要目标的发展中国家，政府在辅助功能之外，还表现出了通过产业保护、适度开放、技术引进、经验学习等方式支持指导国家创新体系发展的功能⑨。目前，国家创新体系主要以技术发展与商业化程度、国民教育水平、政府创新政策以及单位间关联程度为评判指标⑩，并总结多种国家创新体系运行模式。如“三元串/并联模式”⑪，研究创新单位逐渐扩展，对金融中介、知识中介的重要性探讨愈发增多⑫。

（二）中美国家创新体系特征简述

从研发经费占GDP 比重看，中美在收入所处国家层级上皆处前列。并且，中国随着经济的发展，研发投入逐渐向高收入国家看齐。美国十分重视科技创新，美国的企业在基础研究、产学研转化、构建跨国创新互动系统等多个环节发挥了主导作用⑬。由此，美国国家创新系统表现出创新目的高市场导向、经费高研发支出比例与政府创新政策权力下放等特征⑭。政府通过构造金融监管体系、洲际流动通路、 知识产权保护等创新支持架构将企业与大学、研究院、中介机构等多种创新单位连接起来，州政府负责了较多的具体创新政策的制定与落实⑮。科技创新政策侧重军民融合、封锁核心技术、开源创新支持渠道、保证技术与技术政策的前瞻性等多个方面⑯。美国政府还通过构建知识产权相关法律保障体系、执行推动创新单位活动与保护创新商业化等政策增加私有资本进入创新风险市场的意愿，催生中小创新企业加快创新孵化的速度⑰。大学作为基础科学与生产应用的纽带，与其他创新单位共同缔造了美国成熟的创新合作理念与创业文化⑱。在创新人才方面，美国对外放松高端人才引入约束，对内加强企业与教育体系的关系建设，构建人才的引入与知识生产、转化过程（图1）⑲。

图1 中美研发支出占GDP 百分比

中国作为后发新经济体，国家创新体系的政策目标经历了引进、追赶、自主创新三个阶段⑳。在建设“创新驱动型”经济环境下，中国正在将创新的“政府主导”转为“企业主导”，重视协同创新机制，关注涌现的混合型组织，建设中央地方二元政策主导体系㉑。政府将力量侧重于关键领域（航空航天、 信息领域等）与薄弱产业，采用支持、保护、技术引进等政策进行多发展层次、多地域层次的战略规划㉒。产学研成“串联协同模式”，分工明确，强调协同互动⑪。但是，中国的国家创新体系依然存在人力资本层次不高、差异化创新和资本市场建设不足等问题，在创新驱动型国家的建设道路上需要逐步完善㉓。

（三）应急响应创新的任务模式：举国体制

上述国家创新体系特征发展于常态时期。在应对社会危难时，需要创新系统的应急响应以对突发事件进行特殊应对。习近平总书记强调：“要加大卫生健康领域科技投入，集中力量开展核心技术攻关，发挥新型举国体制的优势。㉔”中国的新型举国体制基于市场经济下的企业运行机制，区分企业与政府的主要职责。政府针对涉及国家总体战略布局的核心关键技术应用举国体系予以把控和支持，对企业可以依靠市场力量进行调整的技术则划定边界㉕。在新型举国体制下，中国利用课题积累，完成了疫苗技术的快速孵化。在统一不同创新单位间的战略目标时，允许攻关单位针对不同问题分散决策，发挥企业量产优势与课题组科研优势，实现知识的快速高效流动㉖。核心科技力量在总体上发挥统筹协同作用㉗。其中，高校在协同研发中所具有的学科前沿、学科交叉、学科积累三个方面的优势需要配合政府安排，以发挥高校活力，保障攻关效率㉘。在公共管理方面，举国体制可以进一步将制度优势转化为治理效能，在应对公共卫生紧急情况时凸显应急管理上的优势㉙。

美国等资本主义制度国家也存在举国体制，“军备竞赛”时期美国完成的“阿波罗计划”正是科技计划下的举国体制实践。以二战为分水岭，美国重要科学项目转变为涉及国家安全战略的“大科学工程项目模式”㉚。美国的举国体制以科技主体与政府契约关系为依托，重点发挥科技主体的自主性，政府与科技主体间以契约关系联系㉛。并且，“阿波罗计划”身为美国最成功的民用计划之一，不仅带动了欠发达地区的科技建设，在冷战结束后也做到了科技的“还之于民”，让私营企业“捕获”技术溢出，刺激美国的整体工业建设㉜。DARPA（美国国防部高级研究计划局）作为美国政府力量引导应用导向创新的典型，克服市场机制难以发生突破性创新的弊端，使企业进行具有应用导向的基础研究，保证带来技术优势的重大突破㉝。

综上所述，中美两国的国家创新体系存在主要驱动力、不同单位侧重、单位间融合程度等多种区别。在面对紧急情况时，国家力量在统筹规划上基于国家创新体系基础，发挥自身特点，因地制宜达成紧急情况下的统筹目标。举国体制作为一种解决重大任务的特殊体制，通常出现在涉及国家战略安全的重要时间节点，如“两弹一星”“太空争霸”，对其积极灵活的运用是解决重大任务、重大困难的法宝之一。新冠疫情的不断反复给世界各国都带来了严峻的考验。如何在逆境中保持并发展国家经济、通过新技术应用突破新冠疫情的困境，是国家创新体系要面临并解决的课题，但国家创新体系应急响应机制运行逻辑的研究还较为薄弱。

三、中美新冠疫苗应急响应创新的多维对比

面对新冠疫情，新冠疫苗的快速研发是国家创新体系的突出贡献之一。疫苗的长研发周期导致面对新型感染源时的紧急使用稍显无力。但此次结果表明，新冠疫苗在遏制新冠疫情发展上做出了卓越的贡献。图2 展示了中美两国新冠疫苗研发在创新的产生与孵化环节上的具体表现，本文随后将具体分析中美两国在疫苗技术积累、项目驱动、政府行为、创新环境等四个方面的差异。

图2 中美新冠疫苗创新流程示意

（一）疫苗相关技术积累的差异

应急响应创新承接了常态化创新的技术积累，发挥知识创新、促进创新、创新应用等作用，支持紧急情况的应对与恢复进程。在近几十年的疫苗技术积累下，中国以传统灭活技术研发的国药、科兴疫苗在应对本次新冠疫情中做出了贡献。但是，在尖端领域的科研实力依然存在不足，基于高端技术的疫苗研发与美国存在差距。如mRNA 技术与腺病毒载体技术研发的斯微疫苗、康希诺疫苗等，疫苗落地较慢，使用频次不高，存在潜在接种风险。而使用相同技术研发的辉瑞疫苗、莫德纳疫苗、杨森疫苗等开放接种时间更早，使用更广。BioNTech 以及莫德纳公司的传统业务便是基于mRNA 药物的技术开发，mRNA 相关成熟技术。杨森公司则以腺病毒载体技术参与埃博拉病毒疫苗的研发。此次新冠疫苗研发不存在大范围的颠覆性创新，各研发机构在此次研发的技术载体上都具有延续性，相关技术的科技积累给予不同新冠疫苗快速研发的基础。客观上说，中国在高端疫苗技术领域的技术积累、产业建设、市场推广等方面尚缺乏经验，主要使用与推广的依然是传统灭活疫苗（表1）。

表1 中美主流新冠疫苗研发情况

（二）项目驱动单位与驱动力的差异

美国此次应急响应创新主要由企业主导合作与运行。在开展合作上，与中国相比存在更多引导合作的创新网络内部伙伴关系。在美国的弱干预政策与鼓励产学研与中介机构交流的自由主义倾向下，非正式关系合作提供了高信赖、 低成本的优势㉟。BioNTech 与辉瑞公司双方的总裁有一定的私交，双方在2018 年8 月进行过mRNA 技术流感疫苗的合作㊱㊲。强生公司也与BIDMC 进行过前期合作，高密度的创新网络使同领域不同属性的创新单位间经常产生碰撞与合作。BioNTech 与莫德纳公司都是由大学教授、研究员等科技人员依靠自身专利创办的研究型企业，与大学、研究所存在密不可分的关系。而在同一技术领域中，不同侧重的公司也会建立起多边互利的关系，如侧重商业的辉瑞公司与侧重核心技术的BioNTech。在项目的进展方面，企业是主要推动者，政府作为市场“资方”角色参与行动。美国政府于2020 年5 月提出了“曲速行动”（Operation Wrap Speed，OWS），旨在促进新冠药物生产企业的技术创新与创新孵化过程。但资金并不是完全作为投资使用，实际资金一部分用于订购疫苗。“资方”政府对创新主体的约束小，契约性质的合作使得美国高科技跨国公司在进行疫苗项目时拥有更多的合作与研发的自主性。

而中国的新冠疫苗项目立项由联防联控科研攻关组统一领导，从宏观角度调控合作，以地理位置、课题为基础，在武汉、北京、上海、天津四处建立不同研发攻关课题组。地理位置上的一致性在新冠疫暴发时具有重大作用。它减少了课题组间跨地域的需求，避免了交通、通信等方面的约束，保证了相关研究人员的安全。技术主题的一致性则在此基础上保证合作双方的技术基础与潜在的合作经验，正式关系发挥组织、契约、统筹的作用。通过合同、契约等正式文件统一调控法律、社会等意义上合作机构的风险、目标。相较于以信任为基础的非正式关系，链接的要素更多、约束更严，让协同创新中多个目标完成统一与融合。在进行应急响应创新时，由政府组织建立的正式关系合作有利于第一时间调动相关机构力量，政府规定的统一目标保证了不同合作组织间的战略统一。在项目驱动方面，中国在新型举国体制下创新了 “揭榜挂帅制”“赛马制”两种政府力量结合市场机制的遴选制度。“揭榜挂帅制”以需求为引导，以解决问题为导向，确定重要的“张榜”项目，破除“申报制”下科研组间资源、门槛的不平等，落实“能者居之”，优化经费使用。“赛马制”则通过择优并行攻关的多个科研组，在项目开展过程进行阶段性考核、竞争性淘汰，让优秀主体脱颖而出。作为政府主体利用市场机制优选科研主体，运用市场力量保证科研效率的总结，这两种制度通过将市场的灵活与效率加入政府主导的项目中，既避免了完全由政府主导时存在的程序冗余、资源浪费等问题，也保证了政府在战略、目标上的领导作用。各级政府组建科研攻关组，积极与国务院科研专班对接，从财政、人力、资源等多层次支持以多种技术路线、多种研发主体为核心的疫苗研发活动，并对重点科研项目配备专员，协调解决研发困难。在其后发动更多的相关科研组、生产商、卫生机构参与新冠药物、物资等方面的研发生产。

（三）政府行为深度的差异

在疫苗研发过程中，中国政府组建科研攻关组、采用“揭榜挂帅制”“赛马制”激发创新主体动力，发挥了政府的“无限责任”，完成了应急响应的“制度创新”。在审批环节中，创新“特事特办”机制，将传统串联流程转化为并联㊳，加快审批程序。在生产环节监督生产企业质量，管理市场秩序，背书市场活力。中国国家药监局于3 月30 日公布《药品注册管理办法》和《药品生产监督管理办法》，明确创新急需的疫苗可以申请紧急审批程序。在技术审核阶段，药监局针对急需药品优先配置资源，压缩审核时间至70—130 日，并特殊应用了“研审联动，快速审批，滚动审核，随提交随审核”机制，使新冠相关疫苗与药品可根据分段研究成果提交药监局进行预审评㊴。此后，基于2019 年12 月1 日公布的《疫苗管理法》，中国于2020 年7 月22 日正式启动新冠疫苗的紧急使用。在新冠疫苗上市后，有关机构向重点企业派驻人员监督生产，保证新冠疫苗质量稳定。中国的审批程序主要利用“特事特办”“资源倾斜”两大法宝，抓住审批关键节点，简化程序要求，同时保证了审批速度与质量安全。为保证疫苗可以有序进入市场、满足紧急需要、维持公众情绪，在政府大量购买疫苗之外，还实行“公职人员带头打、 党员冲锋第一线”，既满足了紧急使用的优先级，也塑造了民众对疫苗的信心。对公众开放接种后，政府通过宣传、发放、组织、激励等手段引导并保持疫苗市场的活力与供需平衡，保证中国接种率的稳步上升。并针对不同需求提供了多种疫苗。上文提到的康希诺疫苗因风险、接种要求高，不对公众开放接种。但它生效快、针数少，常用于特殊人员紧急接种所用。除国内市场外，中国加入ACT 等计划1，进行海外人道援助。既表现了中国作为世界大国的情怀，又消化了中国新冠疫苗产业可能存在的过剩产能。带领了中国疫苗企业进一步打开海外疫苗新市场，让中国企业参与世界新冠疫苗竞争，突破欧美疫苗垄断。

美国政府承担 “有限责任”，在承袭美国一贯“企业主导”的创新模式的同时，政府也承袭了过去的审核与市场支持模式。美国的食品药品监督管理局（FDA）局长史蒂芬·哈恩（Stephen Hahn）博士于2020 年8 月7 日在《美国医学会杂志》（JAMA）上发文称 “新冠疫苗批准上市前一定要经过严格的审核，FDA 不会走捷径”。但事实上，OWS 加速量产的要求在变相地对监管部门施加压力。在监管与速度的权衡下，FDA 选择了将疫苗有效性要求降低至50%而不是简化烦琐的“强监管”审批程序来加速审批流程。同时接受了辉瑞疫苗上市审核请求的英国药监局（MHRA）采用了滚动审核机制，使英国成为世界上正式接种第一剂辉瑞疫苗的国家。基于美国国内受政府的防疫政策影响产生的不信任情绪与素有的反疫苗情绪，加快审核速度的消息进一步增加了人民对于疫苗安全的焦虑情绪。

同时，市场机制在巨大的疫苗供给缺口下发生了失灵，知识产权变为垄断资本。新冠疫苗公司通过技术优势获得了巨额盈利，辉瑞2021 年一季度盈利高达35 亿美元，在5 月向美国提交疫苗全面使用申请后收益进一步上升。但辉瑞等公司却为保持自己的技术垄断地位，拒绝履行相关人道责任。辉瑞称发展中国家不具备疫苗生产相关技术，拒绝对其开放知识产权与生产权，向中低收入国家提供的疫苗不足总产量的2%㊵，这些国家一度几乎面临着疫苗无供应的状态。在面对相关指责时，辉瑞承诺会向中低收入国家提供15.4 亿支疫苗。但在报告中混淆中低收入国家概念，将中高等收入国家如马来西亚等并入，在实际供应中流向中低收入国家的疫苗依然不到承诺总数的8%㊶。除此之外，欧美众疫苗公司都拒绝参与WHO 组织的cavid-19 技术分享平台与位于南非的mRNA 技术分享池，相关政府也在阻止WHO 与WTO 的开放知识产权提议，将制药公司的垄断利润置于世界人民利益之上。虽然这对于企业主导的应急创新是一种“利润利好”，但对人民来说却并非如此。在美国国内的疫苗市场上，疫苗由联邦政府统一进行购买、发放和接种。但由于联邦政府与州政府间并无绝对上下级关系，各地防控政策不同且与当地“党派颜色”相关，实际接种政策与接种情况与联邦统筹出现冲突。由于基层医疗不平衡、信息渠道不透明、联邦与州之间的行政冲突，导致州与州之间也存在疫苗资源间的不平等㊷。在推行新冠疫苗接种过程中，美国爆发过数次游行以“维护接种疫苗的自由”。除美国存在的对疫苗的抗拒情绪外，新冠疫苗不断出现的不良反应丑闻也让美国人民始终无法上升对于疫苗的信心（图2），不愿意接种且未接种的人数始终占总人口的20—30%上下。美国人民对于疫苗的不接纳使接种率一度放缓，防疫战线构建受阻。

数据来源：Our World In Data。

（四）创新环境支撑的差异

疫苗想要发挥最大的防护作用，需要严格的公共卫生防护对抗新冠病毒的高度变异性。在一年中，新冠病毒发生过三次大的变异：阿尔法、德尔塔与奥密克戎，每一次变异都使传染性和致病性更上一层（图3）。在应急响应创新中，建立好因地制宜的创新支撑环境，是最大化创新效益的要求之一。

图3 美国民众接种新冠疫苗意愿图示

图4 中美疫苗接种人数与病例数

中国通过建立数据链等管理创新、应用创新方式实行全面保障，防控决心足，代价大，范围广，成功遏制了新冠疫情在中国的传播与变异，让新冠疫苗发挥了较好的防护作用，构造了较好的创新应用环境。2022 年2 月28 日，上海暴发奥密克戎疫情，实行“全民静默”，全国的经济中心停摆2 个月，实行的“最大化检测”“精准追踪”“应收尽收”在防控中取得了较好的效果㊸。并且，中国“不算经济收益账，只算人民健康账”㊹，不计代价挽救生命，维护人民生命健康权力。2020 年2 月7 日，中国明确确诊患者费用中央补助60%，地方统筹40%，而疑似患者则由就医点制定财政补助政策。一位重症患者的治愈费用平均超15 万元，高则可达百万元㊺。全国人民上下一心，国内物资、医疗相互驰援。《中国-世界卫生组织新型冠状病毒肺炎（COVID-19）联合考察报告》指出，中国采取了历史上最勇敢、最灵活、最积极的防控措施。从世界角度看，中国作为一个人口大国、地缘大国、贸易大国，如果放松防疫政策，任凭病毒肆虐与变异，对世界其他人民、世界疫情防控都是一场灾难。严格而全面的防疫措施为国内人民生命健康构筑了防线，在世界承担了大国责任。在此基础上，中国积极分享抗疫经验，派遣医疗救援组支援其他国家，为世界的抗疫工作做出了贡献，深刻贯彻了“为人民服务”与“世界人民大团结”的行为准则。

美国新冠疫苗应用环境受反疫苗情绪以及政治倾向影响，防控政策不断摇摆，公共卫生系统一度崩溃，疫苗防控并没有发挥最大作用。美国的防控政策起初经济与抗疫的侧重不明，资源调拨阻塞，策略混乱。2020 年9 月，民主党总统拜登推行了新冠疫苗强制接种政策以缓和防控形势，但由共和党掌控的亚利桑那州州政府上诉，指控该政策侵犯联邦法㊻。由于美国国家级传染病研究机构的相关预算在前几年受到大幅缩减，导致本该由联邦政府承担的物资分发、病毒检测等责任分担到了地方政府与私人机构身上，出现了联邦政府与地方政府争夺医疗物资的情况㊼。对外，美国不断将新冠疫情污名化，用“散播病毒”“封控侵犯人权”等多种莫须有的罪名指责中国，激化仇华情绪，导致美国发生多起攻击华人华裔的恶性事件。但是，此后美国自身防疫不力时，便提出控枪、禁毒等敏感话题，转移人民注意力。美国对于委内瑞拉、古巴、伊朗等国的单边制裁严重影响了世界抗疫工作，生活医疗物资、人道援助等无法进入被制裁国家内。制裁还使伊朗与国际银行间的关系恶化，几乎无法从银行获得购买物资所需的资金。新冠疫情是一次世界性的灾难，是全人类需要共同面对的问题。但是美国却将本国潜藏的问题转移为由新冠疫情引起的问题，借此发动“对抗竞争”，攻击其他国家与人民，攻击国内不同党派，以掩饰自身防疫不力与存在的结构性问题。目前有测算，新冠疫情造成的美国经济损失大致是大萧条的四倍，被感染人员造成的误工、停产、医疗、保险等多方面经济损失远大于进行防控措施后经济所受到的影响与防控的花费㊽。

四、结论与展望

本文从国家创新体系应急响应机制运行角度出发，以疫情下的中美新冠疫苗研发流程为研究对象，从前期技术积累、项目立项、运行驱动、项目审批、市场效果五个方面展开讨论。研究发现，应急响应创新与常态创新之间具有继承性，常态化创新能力是应急响应创新能力的基础。应急响应的创新运行目标具有一致性，各单位协同运作，各自分工。举国体制作为应急响应任务体制的一种，以政府活动为核心，统筹国家创新体系进行应急响应创新，在中国此次新冠疫苗研发中发挥了重大作用。同时，中国在举国体制的基础上进行制度创新、 应用创新，结合市场机制，强调创新主体活动与政府管理支持结合的重要性。美国则以企业应急响应为主，主要依托成熟的创新体系与创新积累进行市场机制下的疫苗研发。但从客观上说，创新环境支撑的不足给新冠疫苗应急响应创新的应用带来了阻碍。

新冠疫情在全球的反复暴发使得国家经济发展、人民生命安全不断受到威胁，全球的科研人员需要攻克类似新冠病毒带来的新难题。中国的联防联控机制所具有的统一领导优势既协调了疫苗研发与公共管理间的配合，也保证了面对不同新冠病毒变种疫情时的及时响应。因此，奥密克戎的再度来袭，给中国的疫情防控工作带来了新的挑战也带来了新的机遇。类似奥密克戎这样的病毒具有的高度变异性与传播性昭示着疫情防控攻坚战需要长线持久的应对。本文虽然通过研究新冠疫苗研发过程简单梳理了此次新冠疫苗研发下的国家创新体系应急响应机制的运行框架，但研究落脚点还是需要回到应对未来可能需要面对的问题上。随着国际形势愈发严峻，对中国的高科技封锁逐渐加强，如何使国家创新体系的常态与应急态运行机制进行衔接，建设好威胁应对科技转化机制，积极应对特定领域科技交流被切断的境况，将成为后续应对国际环境大变动的重要课题。在此，本文谨提出以下几点看法：第一，在常态化国家创新体系建设上，注重培养世界科研伙伴关系，同时建设国内创新市场，完成国内外“创新”的双循环。第二，建设国内科研领域紧急响应机制，利用科研项目招标，建立要求“自上而下”、能力“自下而上”的紧急创新体系。第三，在进行常态与应急态的切换机制建设时，通过相关法律法规将责任落实到具体部门，模仿灾害应急响应机制，形成有效的责任承担、人员调动等活动安排。