地方政府债务的问责监管与制度完善

2023-10-19于志洁王茂庆

金融发展研究 2023年9期

于志洁王茂庆

摘要：问责制被运用于地方政府债务领域，对加强地方政府债务监管、防范化解债务风险具有重要意义。从现行制度看，问责监管集中在隐性债务领域，显性债务领域存在问责缺位问题。由于显性债务规模急剧扩张、偿债压力日益显现、债务风险愈加现实，应当确立对隐性债务进行风险问责、对显性债务进行绩效问责的合并问责监管，同时积极推进问责监管的制度化、法治化，并确立穿透式监管原则。

关键词：隐性债务；显性债务；问责监管；制度完善

中图分类号：F830 文献标识码：B 文章编号：1674-2265（2023）09-0048-06

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2023.09.007

一、引言

近年来，地方政府显性债务（以下简称显性债务）规模迅速扩张，地方政府隐性债务（以下简称隐性债务）规模居高不下。截至2023年2月末，全国地方政府债务余额362269亿元。其中，一般债务146934亿元，专项债务215335亿元①。虽然隐性债务“清零”试点在各地不断推进，但据测算，与地方政府关联密切的城投有息债务余额为近60万亿元，按照IMF的估算比例（2/3），其中的40万亿元可视为隐性债务（徐奇渊和盛中明，2023）[1]。虽然地方政府举债可以推动经济社会发展，满足公共物品供给，但是，债务规模急剧扩张、体量日益庞大、偿债压力不断累积可能直接导致财政风险，甚至引发系统性风险。

地方政府债务问题不仅与财政金融风险防范直接相关，而且關乎国家治理（熊伟，2014）[2]。在积极推进国家治理现代化的背景下，地方政府债务治理不能只满足于应急式的防范化解风险，而应立足长远，谋求地方政府债务治理的现代化，只有这样，才能构筑风险防范的长效机制，最大限度地防范风险。现代化的地方政府债务治理制度主要包括三个方面：基于举债权控制的权力配置，以债权人为主体的市场约束，以及以纳税人为主体的民主监督（王茂庆，2023）[3]。虽然市场约束、民主监督构成了地方政府债务治理的基础制度安排，但在防范化解债务风险的现实压力下，从权力配置上强化监管应该是地方政府债务治理的关键举措。

监管的真谛在于追责。在立法刚性不足的财政领域，缺乏有效追责，监管效果更是难以保证。不论是人大监督、财政监管，还是金融监管，最终都要靠追责来落实。在我国，作为一种重要的追责机制，问责制兴起于党风廉政建设领域，后逐渐扩展到公共安全、教育医疗、生态环境保护以及食品药品安全等领域。2016年6月28日，中共中央政治局会议审议通过的《中国共产党问责条例》（以下简称《问责条例》），是权威性、系统性的党内问责法规文件。自2017年开始，问责制被运用于地方政府债务领域，成为加强地方政府债务监管、防范化解债务风险的“利器”。本文对我国地方政府债务问责式监管（以下简称问责监管）现状进行梳理，发现当前地方政府债务问责式监管的现行制度和实践主要集中在隐性债务领域，因对显性债务风险缺乏足够认知，存在显性债务问责监管的缺位问题。本文认为，基于显性债务规模急剧扩张、绩效管理愈加重要、债务风险逐渐显现的事实，应该将显性债务问题纳入问责范畴，并将隐性债务与显性债务合并监管，同时，鉴于问责监管具有较强的政治性，应当积极推进问责监管的制度化、法治化，完善地方政府债务责任追究制度，并确立穿透式监管原则。

二、隐性债务的问责监管

一般来说，地方政府债务风险问题始于2008年全球金融危机。为应对国内经济下行压力，中央政府鼓励各级地方政府组建投融资平台，导致各地隐性债务的竞争性飙涨。2011年，国务院办公厅在《关于做好地方政府性债务审计工作的通知》中明确提出，为“有效防范和化解潜在风险”，“对全国地方政府性债务情况进行一次全面审计”。2014年修订的《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》），以及《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）（以下简称国发〔2014〕43号文）确立了“修明渠、堵暗道”的债务风险防范制度框架。一方面，赋予省级政府适度举债权，并通过举债限额控制地方债务规模，以防范债务风险，即为“修明渠”；另一方面，将隐性债务非法化，进行集中整治，即为“堵暗道”。由此一来，防范化解地方政府债务风险主要表现为“堵暗道”，换言之，风险防范专注于隐性债务风险。

自党的十九大报告将“防范化解重大风险”列为“三大攻坚战”之首以来，防范化解隐性债务风险成为历年中央经济工作会议和全国财政工作会议的焦点议题。2017年7月，习近平总书记在全国金融工作会议上指出，“各级地方党委和政府要树立正确政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任。”随后，问责制被引入地方政府隐性债务领域并得到积极推行，成为债务追责、防范化解风险的重要措施。五年多来，按照“遏增量、化存量，强监管、严追责”的工作思路，隐性债务风险逐步得以缓释、可控（刘昆，2023）[4]。

2022年5月和7月，财政部分别发布了《关于地方政府隐性债务问责典型案例的通报》和《关于融资平台公司违法违规融资新增地方政府隐性债务问责典型案例的通报》，持续释放了遏制隐性债务增长、防范化解债务风险的信号。考察这些通报对把握问责监管的制度实践具有重要参考意义，我们主要从问责监管的性质、适用范围、适用对象、责任形式等方面对其展开分析。

首先，作为党内问责在地方政府债务领域的延伸，问责监管具有较强的政治性。由于党内问责是党委（党组）等问责主体对失职失责党组织和党的领导干部追究领导责任的纪律处置方式，因此，党的纪律检查委员会追究领导干部的相关责任构成了问责监管的重要内容。新增隐性债务通常事出有因，甚至“不得已而为之”，地方往往缺乏问责动力，推动问责监管的力量主要来自中央，体现了中央政府的意志，因此，问责监管具备很强的政治性。《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号）（以下简称国发〔2021〕5号文）明确要求：“把防范化解地方政府隐性债务风险作为重要的政治纪律和政治规矩，坚决遏制隐性债务增量，妥善处置和化解隐性债务存量。”当然，问责监管也有一定的法律性。监察机关依据《中华人民共和国监察法》《中华人民共和国公务员法》等对负有责任的政府官员直接作出问责决定，或者向有权作出问责决定的机关提出问责建议，也是问责监管的重要内容。

其次，问责监管源于隐性债务风险，因而其适用范围限定于隐性债务，具体包括新增隐性债务（李安安，2018）[5]、隐性债务化解不实（以下简称化债不实）等违法违规行为②。2022年开始，经国务院批准，在广东、上海、北京等经济体量大、财政实力强的地区，率先开展全域无隐性债务试点工作，以实现隐性债务清零。

再次，问责监管的适用对象限定为个人而不是团体或者组织。根据《问责条例》第五条：“问责对象是党组织、党的领导干部，重点是党委（党组）、党的工作机关及其领导成员，纪委、纪委派驻（派出）机构及其领导成員。”从财政部通报来看，作为问责对象的个人主要包括政府官员、党委领导、融资平台公司高管等。由此来看，现行制度和实践主要通过追究个人的领导责任来实现问责监管。

最后，从责任形式上看，问责监管主要采用了党纪处分、政务处分以及书面检查、诫勉谈话、批评教育等组织处理形式。

三、显性债务的问责缺位

从现行制度来看，虽然《预算法》、《财政违法行为处罚处分条例》、国发〔2014〕43号文、《中华人民共和国预算法实施条例》（以下简称《预算法实施条例》）、国发〔2021〕5号文等法律、法规，以及《地方政府一般债务预算管理办法》《地方政府专项债务预算管理办法》《地方政府债券发行管理办法》《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》（以下简称《绩效管理办法》）等规章，构建起了相对规范、体系完整的地方政府举债融资管理制度，但是，与隐性债务的非法化、终身问责不同，现行制度对显性债务风险缺乏关注，因而存在问责缺位问题。

首先，显性债务现有管理规定的立法目的是绩效管理，而非风险问责。2014年修订的《预算法》、国发〔2014〕43号文确立了显性债务治理的基本制度框架。国发〔2014〕43号文虽然确立了中央“不救助原则”，提出“严肃财经纪律”，建立“风险预警机制”“应急处置机制”和“考核问责机制”，但其立法目的取向总体上是绩效管理而非风险问责。不能否认，显性债务风险与债务资金绩效管理密切相关，良好的绩效管理对于风险防范至关重要。

其次，违反显性债务绩效管理规定，应当追究相关责任人员的责任，与隐性债务风险防范下的终身问责有本质区别。隐性债务问责监管不仅具有风险应对的特点，而且具有很强的政治性，意图追究个人的领导责任，而显性债务管理的责任追究则不具备这样的特点。虽然债务资金绩效管理落后、资金使用不规范等，会将显性债务的潜在风险转化为现实风险，但是，显性债务的合法性、潜在风险性毕竟不同于隐性债务的非法性、现实风险性，所以对后者需要进行终身问责，对前者则只是一般追责。

最后，脱离实际过度举债、违规使用债务资金等行为的问责机制缺失。虽然国发〔2014〕43号文提出建立“问责机制”，“对脱离实际过度举债、违法违规举债或担保、违规使用债务资金、恶意逃废债务等行为，要追究相关责任人责任”，但是，对于如何把握“脱离实际过度举债”“违规使用债务资金”以及“恶意逃废债务”等行为，谁来追责，“相关责任人”如何界定及“责任”如何承担等问题，都缺乏进一步的配套规定。

然而，债的本质决定了其风险属性。随着地方债务规模的急剧扩张，项目管理、资金使用等方面存在的问题被显著放大，偿债压力日益显现，债务风险愈加现实。

首先，地方政府的偿债压力不断累积、逐渐加大。主要表现在以下四个方面：其一，“借新还旧”式的再融资债券发行比重越来越高，额度越来越大，呈现出债务展期化的特点。其二，多次性付息、一次性还本的偿债方式造成本金集中偿付的巨大压力。从各地发行债券的具体安排来看，大多是每个年度内一次或两次付息，债券到期后一次性偿还本金。2022年度，全国发行地方政府债券合计73676亿元，平均发行期限13.2年③。那么，可以预想的是，随着债务到期，地方政府将面临集中偿还高额本金的巨大压力。其三，地方政府业已面对支付巨额利息的现实压力。2022年，地方政府支付的债务利息首次突破万亿，多达11211亿元③。其四，由于债务压力和风险具有不平衡性，个别地区已成为地方政府债务高风险地区。中央政府一再强调“谁家的孩子谁抱”，并且根据风险状况，合理测算分地区债务限额，控制高风险地区新增地方政府债务限额规模。

其次，专项债支持的“好项目”少，存在项目收益不及预期、收益不能覆盖债务本息的情形，易于形成债务风险。由于专项债在规模上已经超过一般债而居于主体地位，而且在新增发行规模上远大于一般债，因而对于显性债务风险来说具有决定意义。虽然专项债支持项目的范围在不断扩大，力图挖掘更多的收益能够覆盖本息的“好项目”，但客观来看，“好项目”越来越少。为了保证项目入库、立项以获得资金支持，一些地方在立项时夸大预期收益，以满足项目自求平衡的要求，这使得专项债项目自求平衡的能力偏弱，在一定程度上加大了后期地方财政的还本付息压力（冯俏彬和宋恒，2022；王茂庆和巩岱贤，2022）[6，7]。

最后，债券资金绩效管理不足、资金使用不规范等已成为引发地方债务危机的风险点。一方面，专项债资金与项目在发行、拨付、使用上的协同性不够，存在“项目等钱”或者“钱等项目”的现象，存在资金使用效率低、成本高等问题。另一方面，在地方债资金使用上不够规范，也极易引发财政风险。例如，将专项债与一般公共预算资金混用，或者将专项债资金用于支付一些由一般公共预算保障的项目，或者用一般公共预算收入填补专项债资金漏洞；再如，挪用专项债资金用于偿还旧债、归还平台公司债务、非专项债项目支出以及有关征拆工作经费等。

自省级政府通过发行债券举借债务以来，虽然地方政府债务规模不断扩张，但每年发行的一般债券、专项债券都被分别控制在全国人大或全国人大常委会批准的各自的债务限额之内，而且全国地方政府债务余额被控制在总限额之内，但这并不意味着只要将债务规模控制在限额之内，就不存在偿债压力乃至债务风险问题。党的二十大报告明确要求“依法将各类金融活动全部纳入监管，守住不发生系统性风险底线”，这表明，中央意图将显性债务纳入债务风险的监管范围。国发〔2021〕5号文明确提出“坚持底线思维”，“把防风险摆在更加突出的位置”。习近平总书记在2022年12月召开的中央经济工作会议上强调“防范化解地方政府债务风险”，提出“加大存量隐性债务处置力度，优化债务期限结构，降低利息负担，稳步推进地方政府隐性债务和法定债务合并监管，坚决遏制增量、化解存量”。这意味着，中央开始意识到显性债务的风险性，并将其纳入债务风险防范化解的范畴之中。

四、地方政府债务问责监管的制度完善

防范化解隐性债务风险的任务仍很艰巨，显性债务诸多潜在风险已不容忽视。防范债务风险的叠加、累积和传递已成为地方政府债务治理的新课题。为此，应当对隐性债务与显性债务合并监管、一同问责，同时积极推进问责监管的制度化、法治化，并确立穿透式监管原则。

（一）确立隐性债务与显性债务的合并问责监管

从根本上看，稳步推进地方政府隐性债务和法定债务合并监管，是统筹发展和安全、推进高质量发展的重要举措（陈龙，2023）[8]。合并监管有利于形成監管合力，可以更好地从总体上把握政府债务，有效防范系统性风险。隐性债务与显性债务本质上都是政府债务，其风险性最终取决于地方政府的偿债能力。事实上，合理测算分地区债务的限额，应当充分考量该地区的隐性债务规模。如果地方政府债务总体规模超过其偿债能力，就可能“顾了这头、顾不了那头”。在隐性债务“清零”尚未完成、规模仍然庞大的背景下，将隐性债务与显性债务合并监管、一同问责具有现实必要性。

首先，应当明确隐性债务的概念、范围等，对隐性债务实行显性化管理，将隐性债务纳入和显性债务同样的监管体系中，构建符合我国特点的债务风险综合预警指标体系，避免债务风险指标失真，真实反映地方债务风险状况。其次，从监管主体、监管对象和监管措施上加强和完善协同监管，健全协同监管机制。从监管主体上看，应当继续强化人大监督、财政监管，构建以债权人权益保障为导向的金融监管机制；从监管对象上看，应将各类债务纳入监管范围，明确各主体监管的重点，运用“互联网+监管”、大数据等技术手段，加强信息共享、情况互通、机制协同；从监管措施上看，应当建立统一的债务风险预警机制和风险应急处置机制，以及统一的债务报告和公开制度。再次，从现实紧迫性来看，应当将显性债务纳入问责监管范围，对隐性债务与显性债务一并问责。如果只对隐性债务领域实行问责监管，就会“按下葫芦浮起瓢”，违规违法行为必然向显性债务领域“逃逸”，进而诱发显性债务风险。因此，显性债务领域实行问责制是隐性债务与显性债务合并监管的必然要求。

随着显性债务规模急剧扩张，债务资金绩效管理、债务资金使用规范性等问题越来越突出，绩效管理问题导致债务风险的现实可能性，是对显性债务进行问责监管的客观根据。因此，显性债务的现实风险性决定了对其进行问责监管不可或缺，确立显性债务的绩效问责，对防范显性债务风险至关重要。“绩效型治理”是地方政府债务治理模式演变的长期导向，坚持绩效问责的核心在于建立起地方政府平衡举债融资和风险防范的绩效激励与约束机制，使地方官员产生持续改进绩效的内在驱动力（马恩涛和任海平，2022）[9]。当然，从问责的适用范围来看，二者存在明显的不同。在隐性债务领域，主要对新增隐性债务和化债不实等行为进行问责；而在显性债务领域，问责对象则主要是脱离实际过度举债、违规使用债务资金等行为。虽然地方政府在批准的债务限额内举债，但是，明显超出地方财力发行一般债、编制虚假项目书发行专项债、无视隐性债务风险而盲目发债等，导致债务偿还风险的，都应当被视为脱离实际过度举债行为。在省级政府代为举借债务的机制下，省以下地方政府、项目主体的党政领导都应该成为被问责的对象。

（二）积极推进问责监管的制度化和法治化

从财政部通报来看，党的纪律检查委员会和作为国家机关的监察委员会作为问责主体，同时对党组织的领导人员、政府官员、平台公司高管实施党内问责或行政问责。从责任方式上看，问责以党内问责为主、行政问责为辅，因而基本上属于“党纪”的范畴。问责监管的制度化当然要求问责从“党纪”转化为“国法”。根据《预算法》第三十五条第五款，国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。但时至今日，国务院尚未制定债务责任追究的行政法规。从立法技术上看，问责监管应当被纳入责任追究的制度范围，但是，债务责任追究制度的立法滞后制约了问责监管的制度化。

对隐性债务来说，包括问责在内的责任追究在一定程度上做出了法律回应。虽然《预算法》第九十四条规定，违反《预算法》规定“举借债务或者为他人债务提供担保的”，“对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除的处分”，但缺乏实施主体、追责程序等配套规定，属于可问责性的静态列举，并未建立起动态的问责机制，导致违法行为难以有效问责（岳红举，2021）[10]。对显性债务来说，《预算法实施条例》第九十四条只是规定了“突破一般债务限额或者专项债务限额举借债务”的相关责任问题。事实上，由于发行地方债不可能突破限额，限额监管便失去了实际意义。推进隐性债务与显性债务合并监管、一同问责，应当尽快修订《财政违法行为处罚处分条例》，制定《财政责任法》，积极推进包括问责制在内的债务责任追究制度的立法进程。需要注意的是，问责监管的制度化应当坚持法治原则。法治原则要求问责主体在法定职权范围内按照正当程序对相关责任人进行问责。作为一种较为严厉的惩罚机制，问责对领导干部的政治前途、职位升迁影响非常大，因此，应当遵守正当程序原则。正当问责程序应该包括调查取证、公共咨询、公开听证、陈述申辩、说明回应、申诉救济、公告实施等环节。

（三）问责立法应当确立穿透式监管原则

穿透式监管主要应用于金融领域，是突破外观形式去发现金融关系的本质，即透过表面形态识别业务实质，通过主体穿透、产品属性穿透以及嵌套层级穿透等，把资金来源、中间环节和最终资金投向连接起来，综合全流程信息来判断金融产品性质，进而采取有针对性的监管措施，通过提高监管有效性实现金融创新与金融安全的平衡（胡关夫，2022）[11]。地方政府债务具有财政、金融的双重属性，因此，穿透式监管对其完全具有适用性。2018年3月28日，财政部发布了《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金〔2018〕23号），开始将穿透式监管原则运用于隐性债务风险的治理，明确要求按照“穿透原则”，加强资本金审查和资金投向管理。2021年6月10日，财政部发布的《绩效管理办法》明确要求，财政部门利用信息化手段探索对专项债券项目实行穿透式监管。对于隐性债务来说，只有落实穿透式监管原则，才能准确判定隐性债务的实质，明确风险收益的实际承担主体，摸清隐性债务的规模，才能做到防范隐性债务风险；对于显性债务来说，只有落实穿透式监管原则，才能保证专项债项目的“全生命周期”监管，保证项目、资本金、现金流和信息披露的合规性，监控资金真实流向和实际用途，进而把握项目收益与融资平衡情况，并甄别可能产生的债务风险。

追责问责要做到规范、合法、合理，也要求落实穿透式监管原则。这是因为，在党委集体领导制、政府行政首长负责制以及公司管理体制的制度背景下，追究个人的领导责任面临诸多困境，辨识清楚个人在脱离实际过度举债、违法违规举债或担保、违规使用债务资金、恶意逃废债务、化债不实等行为中发挥的具体作用并不容易。因此，地方政府债务问责追责立法，一方面，应该确立法治的形式原则，明确问责追责主体应该在法律授权范围内按照法定程序进行；另一方面，要确立穿透式监管的实质原则，授权问责主体从“实质重于形式”的要求出发，刺破经济活动的外观形式，发现非法举债等违法违规行为的本质，从实质上判定是否成就了债务违法违规行为的构成要件，同时，结合个人分工负责的具体情况，对违法违规行为进行分解，明确个人在每一个环节的直接责任和领导责任，才能摆脱困境、精准问责。

五、结语

从历史上看，在众多问责领域中，财政问责是最早出现、最为成熟，甚至是最为重要的。“如果没有财政问责，政治问责就没有任何实质内容。”（马骏，2009）[12]建设法治国家，控制公权力滥用，最为关键的是控制国家的财政权力。政府的举债权作为财政权的重要组成部分，当然要受法律的约束。因此，对隐性债务进行风险问责，对显性债务启动绩效问责，既是防范化解地方债务风险、完善地方债务治理的现实选择，也是防止权力滥用、建设法治国家的必然要求。纵观世界各国的问责制度和实践，各国虽然在制度、文化等基底架构上存在差异，但都在不断强化政治问责，积极挖掘问责的法治价值。在我国，党内法规体系不断完善，党政机关合署办公改革稳步推进，政治问责的中国经验日渐成熟。不论是以民主选举为基础的垂直问责，还是以权力分立为基础的平行问责，以及近年来兴起的社会问责，乃至基于中国经验的党内问责，虽然问责机制存在多种形式，但其核心要素是一致的，即监督、辩护和强制（马骏，2009）[11]。相對而言，需要特别强化的是辩护要素，也就是说，党政官员必须对其行动提供说明和解释，这既是完善问责监管的必然要求，也是法治原则的应有之义。

注：

①数据来源：财政部网站《2023年2月地方政府债券发行和债务余额情况》。

②从财政部问责典型案例通报来看，相关案件大多发生在2018年之前，而问责都是在三五年之后，这说明，偿债压力显现甚至出现爆雷之后才被监管部门发现，也就意味着由于信息不对称问题，案件查办和问责的难度非常大。

③数据来源：财政部网站《2022年12月地方政府债券发行和债务余额情况》。

参考文献：

[1]徐奇渊，盛中明.准确认识财政领域的四大问题[J].财经，2023，（05）.

[2]熊伟.地方债与国家治理：基于法治财政的分析径路 [J].法学评论，2014，（02）.

[3]王茂庆.财政分权下地方政府债务治理的路径选择与制度构建 [J].时代法学，2023，（02）.

[4]刘昆.在全国财政工作会议上的讲话（节选） [J].中国财政，2023，（01）.

[5]李安安.终身问责制探究：基于地方债务治理的分析框架 [J].经济法研究，2018，（01）.

[6]冯俏彬，宋恒.地方政府专项债：问题与对策 [J].中国经济评论，2022，（11）.

[7]王茂庆，巩岱贤.地方政府债务监管路径的反思与超越 [J].金融发展研究，2022，（11）.