云南土地利用转型与粮食安全保障研究

孙 燕,孙 波,夏娥梅,刘关所,张璐萍,陈 磊,陈升东,万红辉*

(1.云南省农业科学院农业经济与信息研究所,云南昆明 650205;2.云南省林业职业技术学院,云南昆明 650024)

土地资源作为人类活动的重要载体,为经济社会发展提供了重要基础支撑。在新型工业化、城镇化加快推进对土地资源需求日益扩大的背景下,党的十九大报告提出:实施乡村振兴战略,建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系,加快推进农业农村现代化。2015年习近平总书记考察云南时指出,要稳定粮食生产能力,做强高原粮仓,增强云南作为粮食产销平衡区的自我平衡能力[1]。“民以食为天,地为粮之本”。目前我国已进入高质量发展阶段,笔者在分析土地利用转型相关研究成果、云南粮食安全状况基础上,提出实现耕地更有效率、更可持续、更为安全利用的路径选择,着力稳定粮食生产能力,守牢粮食安全底线,确保云南人的饭碗装云南人的粮,努力为保障国家粮食安全作出更大贡献。

1 高质量发展阶段土地利用转型势在必行

1.1 高质量发展对土地利用提出更高要求在我国经济发展进程中,从高速增长阶段进入高质量发展阶段,是一个具有划时代意义的重大事件。高质量发展就是能够更好满足人民日益增长的美好生活需要的发展,体现新发展理念的发展,以供给侧结构性改革为主线的发展。随着进入高质量发展阶段,我国土地利用转型势在必行。土地是人类主要社会经济活动的空间载体,土地利用转型是指土地利用形态的变化,通常某个时间点的区域土地利用形态与其所处的经济发展阶段相对应,不同时点的土地利用形态均对应其特有的区域经济发展阶段。土地利用转型是一个土地利用形态不断演变的过程,并不是形成一个固有不变的形态格局。

1.2 土地利用转型研究持续推进研究土地利用转型,关键是探讨如何管理和利用好不可再生的土地资源,进而促进区域经济社会更高效率、更可持续的发展。自21世纪初“土地利用转型”这一研究方向引入我国,国内学者结合各地土地利用实际,对土地利用转型进行了系列研究,比如对土地利用转型的理念[2]、土地利用转型及其生态环境响应[3]、土地利用转型与乡村转型发展[4]、城乡建设用地转型[5]等方面的研究。随着经济社会发展对土地需求增加与土地资源不可再生性矛盾的突显,我国土地资源逐渐由数量管理转向质量管理,这对土地利用转型研究提出了更新、更高的要求。土地利用转型研究的深入,一方面从形态上被拓展为显性和隐性2种。显性形态是指一个区域在特定时期内由主要土地利用类型构成的结构,具有数量和空间结构二重属性;隐性形态则指依附于显性形态、需要通过化验、检测、调查、分析而获得的土地利用形态,具有质量、产权属性、经营方式、资源投入、成果产出等多重属性[4]。另一方面从“数”与“质”两个层面来研究土地利用转型。“数”方面主要从数量和空间结构方面研究土地利用显性形态的变化;“质”方面主要从质量、产权、经营方式、投入和产出等方面研究土地利用隐性形态的变化。土地利用转型过程及结果既促进了土地资源管理政策措施的推陈出新,同时自身也可能因政策调整或新政策实施而深受影响[6]。

1.3 土地利用转型面临深刻变化改革开放以来,在全面推进经济社会深入改革发展的各项政策驱动下,城乡经历着不断的发展转型,城乡要素的交互作用导致土地利用在深度与广度上均呈现剧烈转型。我国城乡融合发展体制机制改革持续推进。党的十九大报告提出:“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”[7]。2018年中央一号文件进一步明确:“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”,到2020年,乡村振兴取得重要进展,城乡融合发展体制机制初步建立;到2035年,乡村振兴取得决定性进展,城乡融合发展体制机制更加完善[8]。再到中央就建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系出台文件强调:“完善农业支持保护制度,全面落实永久基本农田特殊保护制度,划定粮食生产功能区和重要农产品生产保护区,完善支持政策”[9]。在土地利用转型过程中,乡村地域发展正面临着农业生产要素“非农化”、生产主体老弱化等诸多负面效应。如何通过合理利用土地资源来实现农业可持续发展,保障粮食安全,是亟待关注和解决的突出问题。土地利用转型可与粮食产量的变化结合起来研究,以探索两者的耦合关系,为粮食产量的增长寻找新的突破口。当前,云南正处于新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展新阶段,经济社会发展面临向高质量发展转变,传统的粗放型用地模式已经难以为继。创新土地管理用地政策举措,提升土地要素组织功能和空间利用效率势在必行。

2 云南粮食安全状况不容乐观

多年来,云南各级党委、政府认真落实中央决策部署,紧密结合自身实际贯彻落实国家粮食政策,保证了人民群众的粮食需求,为国家粮食安全发挥了重要作用。但由于对土地转型利用认识不到位,相关工作推进滞后,粮食科技发展不足,导致粮食自给率不高、种粮比较效益较低等突出问题。

2.1 粮食产业发展情况在产量上,云南粮食产量在全国长期处于中间靠前位置。近年来,云南粮食生产条件明显政善、生产方式逐步转优、生产水平明显提高。云南省农业农村厅统计的数据显示:“十三五”以来,云南粮食产量实现6连增,总产量均在1 800万t以上,稳居全国第14位。虽然距离进入产粮大省行列仅仅一步之遥,但在产销平衡区中排第1位。2021年,云南粮食播种面积、单产、总产实现“三增”,粮食播种面积达419.1万hm2,单产4 605 kg/hm2,产量为1 930.3万t,比第13位江西省少262万t,比第15位新疆维吾尔自治区多194.5万t。从结构上看,云南粮食生产以秋粮为主。玉米是占比最大的粮食作物。2021年,全省夏粮面积和产量分别约占23%、14%,秋粮面积和产量分别约占77%、86%。玉米占粮食总产量的51%,稻谷占26%、马铃薯占10%、小麦占3%、大豆占1.6%。从总体上看,云南粮食能够自我平衡。2021年,全省人均粮食占有量408.9 kg,比国际公认人均400 kg的粮食安全线多8.9 kg,基本实现自给有余。

2.2 存在的突出问题

2.2.1种粮面积总体呈下降趋势。2011年以来,云南大力发展高原特色农业,因经济作物的比较效益远高于种粮收益,因此各种经济作物与粮食争地不可避免。种粮地均收益与水果、蔬菜、花卉等经济作物相比,经济效益相对较低。而且化肥零售价格持续上涨,进一步抬高了种粮成本,影响了农民的种粮积极性。经济利益驱使经济作物播种面积扩张与粮食争地的矛盾突出,特别在云南现代农业发达的滇中地区,耕地“非粮化”问题突出,稳定粮食播种面积的巨大压力。2015—2021年,全省粮食播种面积已从448.7万hm2[10]下降至419.1万hm2[11],下降29.6万hm2。

2.2.2耕地质量不高。云南省高标准农田建设成本高,存在整体投入不足问题,造成农田水利基础设施建设滞后,农田有效灌溉率一直低于全国平均水平,加之遭受自然灾害频繁,每年农田基础设施因灾受损问题突出。《云南省第三次全国国土调查主要数据公报》(以2019年12月31日为标准时点)数据显示:全省耕地面积539.55万hm2,但全省耕地质量总体不高[12]。耕地集中连片程度不高,中高坡度耕地比重过大,农田水利基础设施薄弱,农业生产条件总体较差,投入建设成本较高,优质耕地资源有限,高等级耕地(一～三等地)面积仅为111.3万hm2、占全省耕地的20.62%,低于全国平均水平11百分点。

2.2.3粮食自给率不高。粮食产消结构性缺口、外省调入数量大。随着粮食消费结构升级和养殖业的发展,云南结构性缺粮的问题日显,粮食调入量呈逐年增加趋势。据“回眸‘十三五’ 奋进彩云南”系列新闻发布会·高原特色现代农业发展专题发布会》上介绍,“十三五”时期,云南5年通过铁路省外调入粮食近2 590万t。根据云南省粮食和物资储备局统计的数据显示:2021年,全省粮食产消缺口614.9万t,通过铁路省外调入粮食636.4万t,其中60%以上为口粮;粮食自给率为75.8%,其中稻谷、小麦等口粮主要品种自给率分别为62.0%、33.7%。

2.2.4粮食种业发展滞后。种子是粮食安全保障的关键。云南常规水稻、杂交粳稻、杂交玉米的种子自给率基本满足需求,马铃薯供种自给率超过80%,并成为全国亚热带、热带杂交玉米的主要制种基地[13]。虽然粮食作物品种选育培育取得了一定成绩,但云南优良种质资源培育还存在诸多突出问题,比如产学研结合不紧密、科技成果转化效率低、保护评价利用体系不完善、管理服务不到位等问题,导致2021年云南省粮食平均单产4 605 kg/hm2,仅为全国平均水平5 805 kg/hm2的79.33%,还有很大提升空间。在种质资源保存方面,各地保存条件参差不齐,资源流失风险大。比如,楚雄彝族自治州农科院仅有一个低温水稻种质资源库,设计保存时限8年,库容1 000份,目前已超库容保存,且设施设备老化、故障多[13]。在育种方面,自主创新能力弱,75%的杂交籼稻种子需要省外调入[13]。在种子培育方面,以“公司+农户”为主的制种模式,由于周期长、效益低,公司投资意愿不强,基地面积逐渐萎缩。在科技成果转化方面,由于现有的科研成果评价体系重论文轻质量、重成果轻应用,导致科研育种与生产脱节,选育品种数量多,但突破性品种少,难以适应市场需求,大量科研成果仅仅停留在试验阶段,市场推广应用有限、效益不高。

3 推进土地利用转型保障云南粮食安全的路径选择

根据高质量发展阶段土地利用转型的新趋势,针对保障粮食安全中存在的突出问题,完善城乡融合发展体制机制,深入实施藏粮于地、藏粮于技战略,在土地利用转型中确保粮食种植面积只增不减,粮食种植空间结构日益优化,粮食单产水平不断提高,粮食生产经营方式持续创新,耕地质量建设不断加强,实现耕地更有效率、更可持续、更为安全利用,云南粮食安全得到保障。

3.1 确保粮食播种面积只增不减保障粮食安全,最根本的就是要保护好耕地。播种面积是保障粮食安全的前提。在乡村土地利用转型中,严格落实耕地保护措施,利用“互联网+”等数字技术强化监测监管,建立和完善制止耕地“非农化”、防止“非粮化”长效机制,完善耕地占补平衡政策。全面落实“三区三线”划定要求,坚持最严格耕地保护制度,严厉打击土地流转过程中乱占、乱用耕地行为,提高其违法成本,让人们对耕地保护制度心存敬畏。严格落实耕地利用优先序,严控耕地转为农用地,耕地主要用于粮食和油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产,永久基本农田重点用于粮食生产,高标准农田原则上全部用于粮食生产[14],这是保障云南粮食安全的基础。努力挖掘粮食生产潜能,大力发展鲜品粮食、杂交稻旱种和晚秋粮食生产,扩大小杂粮、小杂豆等粮食作物种植面积。严格落实粮食安全党政同责,全面落实地方党委和政府领导班子及其成员粮食安全责任制规定,划定每年粮食生产底线指标,要求各个州(市)层层分解任务,把粮食种植面积落实到具体乡镇、具体村、具体主体和具体田块,探索实行“田长制”,确保全省粮食播种面积不减少、产量只增不减,确保云南省粮食播种面积稳定在419.1万hm2以上,粮食产量稳定在1 930万t以上[14]。落实工商资本流转农村土地审查和风险防范制度,防止破坏耕地,擅自改变耕地用途。

3.2 优化粮食种植结构围绕稻谷、麦类、玉米、大豆、马铃薯等粮食作物,在优势产区划定粮食生产功能区250万hm2[15]基础上,巩固提升云南省粮食生产功能区划定成果,优化粮食生产空间结构。根据市场需求,不断优化粮食产业结构,不断优化产品供给结构,提高质量,满足城乡居民消费升级需求。在水稻生产功能区加大优质稻推广力度;在小麦生产功能区大力发展适宜加工的中筋或中强筋小麦,在适宜优势区适当发展优质弱筋小麦;在玉米生产功能区适度调减普通籽粒玉米,因地制宜发展青贮饲用玉米和甜糯玉米。优化粮食品种结构,推广杂交稻旱种,发展冬早马铃薯和鲜食玉米,推广晚秋粮食作物种植。统筹抓好九湖流域种植业结构调整、开展撂荒地整治复种粮食,充分利用热区资源积极推进双季稻、三季稻生产,支持各地优化茬口安排发展晚秋粮食生产。统筹抓好粮经发展,在至少种植一季粮食的前提下,实施玉米大豆带状复合种植、粮豆轮作、粮油轮作,探索采取“烤烟+玉米+油菜”“果+粮豆”“粮+菜”等间套作、轮作的方式利用永久基本农田。实施杂交稻上山行动,省级层面做好种子保障,各地落实地块、强化技术指导服务,确保旱稻种得下去、产得出来,着力开辟云南省口粮增收新途径。

3.3 提高粮食单产水平假设云南粮食单产达到全国平均水平,2021年播种面积419.1万hm2,全年粮食总产量将达到2 433.1万t;全年1 930.3万t的粮食总产量,仅需要332.5万hm2播种面积。所以,在土地利用转型中,保障云南粮食安全,稳住播种面积重要,但更重要的是培育良种,大力实施科技增粮措施,提高耕地质量,提高土地产出率。深入实施藏粮于技战略,积极应用现代农业科技,稳步提升粮食产能,更好满足人民日益增长的美好生活对优质粮食的需要。建立长期稳定的粮食种业发展经费投入保障机制、成果转化利用机制,打通种业研发、成果转化的痛点、堵点[13],让源源不断的种业创新成果有效转化。建设云南地方品种资源库,抓好本土特色优质种源的收集保护、优良品种选育、种质资源圃和种苗基地建设,促进科技增粮,深挖增产潜力。聚焦重点领域,开展良种、良技、良法联合攻关,推进优质高产品种、地方特色品种和种业关键共性技术的研发与应用。积极研发高产、优质、抗逆、适应性广、适宜机械化耕作的粮食新品种,加快优质品种的引进、示范和推广,大力发展优质稻、鲜食玉米及杂粮杂豆等特色粮食产品,大力提升粮食单产和品质。推广精细播种、测土配方施肥、病虫害综合防治、杂交稻旱作等关键技术,加快适宜山区半山区农机装备研发推广。创新水稻、小麦、玉米等主要粮食作物开展防灾减灾、科学施肥用药、低碳绿色等技术,深入开展基层技术指导服务。

3.4 创新粮食生产经营方式积极发展形式多样的适度规模经营。加大对种植大户、农业合作社及家庭农场等新型农业经营主体的培育和扶持,规范和促进农村土地有序流转。实施高素质农民培育工程,加强农民职业技术培训。理顺各方利益分配关系,选择合适的土地流转模式,解决土地撂荒问题,比如土地承包模式、土地信托模式、土地服务型全托管模式、土地收益型托管模式、土地半托管合作模式、土地入股模式。创新利益联结机制,提高粮食生产组织化水平,支持农村电子商务发展,切实解决好小农户与大市场的对接问题。支持规模经营主体开展优质粮加工,配套收粮储粮设施,推进品牌化营销,延伸产业链。健全粮食生产社会化服务体系,提升规模化生产和服务水平。强化代耕、代种、代防、代收等社会化服务,降低粮食生产成本,提高粮食生产效率。完善粮食生产支持政策,积极争取国家早稻生产等补贴政策,适时出台省级稻谷种植补贴政策、晚秋粮食奖励政策和产粮大县、产粮大户、产粮先进奖励政策,完善小麦稻谷最低收购价政策。完善粮食生产补贴和最低收购价政策,扩大粮食作物完全成本保险和种植收入保险范围,提高水稻、小麦等粮食作物险种参保率,增强粮食生产抗风险能力,稳定种粮收益,调动种粮主体生产积极性。

3.5 加强耕地质量建设粮食安全的根本在耕地,提高粮食生产能力的关键在耕地质量。农田不仅得是农田,还得是良田,只有不断提升耕地质量,让粮食产得出、供得上、供得优,饭碗才能越端越稳。深入实施藏粮于地战略,将耕地质量保护与提升作为耕地保护的重中之重,根据不同产粮区土地属性情况分类施治,让农田真正成为高能效、可持续利用的优质良田。以永久基本农田保护区、粮食生产功能区为重点,强化农田水利配套建设,大力建设高标准农田,夯实粮食生产基础。综合治理水、电、路、渠、林等,开展土地平整、土壤改良,配套建设灌溉排水与节水设施、田间道路以及农田防护、生态环境保持、农田输配电等;协调推进骨干排灌水工程、田间工程等建设,不断完善灌排和交通体系,大力提高农田抗灾减灾与旱涝保收水平;加大大中型灌区建设力度,实施一批中型灌区续建配套与节水改造项目,加快补齐农田水利设施短板;推进山区半山区耕地宜机化改造,增加与现代农业生产经营方式相适应的高标准农田建设的数量和质量,为土地利用转型与保障粮食安全奠定基础。