农业审计助推农业农村高质量发展路径研究——以G区高标准农田审计项目为例

金勤勤,李东平

(1.安徽审计职业学院,安徽合肥 230061;2.安徽省农业科学院,安徽合肥 230031)

从2004年国家中央一号文件首次提出“建设高标准基本农田”到2022年底我国已累计建成10亿亩(6 666.67万hm2)高标准农田,每年中央、地方政府均持续加大对高标准农田建设的支持力度,2023年中央一号文更是对高标准农田建设提出了新要求和新任务,将制定逐步把永久基本农田全部建成高标准农田的实施方案,为2035年农业基本实现现代化及建设农业强国作出新部署。好的政策离不开好的执行,好的执行离不开好的监督,审计作为党和国家监督体系的重要组成部分,在高标准农田建设中的发挥着积极的作用,为全面推进实施乡村振兴战略贡献力量[1]。

当前,我国有不少学者对农业审计进行相关研究,朱殿骅[2]认为农业审计应当聚焦政策制度和体系监督,实现融合式、捆绑式、嵌入式审计监督,开展研究型审计,充分发挥建设性功能作用以及加强审计职业化建设。祝迎彬[3]认为要不断完善农村财务审计体系,以此来提升农村财务审计人员综合素质,提升审计工作质量与效率,加强农村财务审计法制化建设[4],使其能够有效确保农村审计的顺利开展,为全面促进农业经济发展打下坚实的基础。邓树勇等[5]提到加强农村财务审计需要完善法律政策,提高执法强度,规范审计环境,明确审计工作内容,提高审计人员综合素养,动员群众力量监督审计工作,如此才能够提高审计工作质量,纠正财务管理问题,进而推动农业经济健康发展。杨荣荣[6]对农业专项资金跟踪审计的特点、规律、现状和存在的问题进行了分析,针对如何开展跟踪审计提出了对策建议。关于国家审计如何推动经济高质量发展,王爱国等[7]、李涛等[8]、任慧莉等[9]进行了探讨,但开展农业农村研究型审计的意义、以高标准农田建设项目为例农业审计如何能更好地助力农业农村高质量发展且充分体现审计工作“防未病”的特点,当前还鲜有学者进行研究。

1 农业审计的内容、开展农业农村研究型审计的意义

1.1 农业审计的内容现代农业是一个逐步从“靠天收”到“靠技术”经营的产业,它涉及面较广,包括且不限于农作物种植、水产养殖、农业环境、农业建设项目、农事服务中心等内容。随着审计署深入推进农业农村审计全覆盖,农业审计的内容和范围逐步扩大起来,重点围绕“乡村产业发展”“粮油种植”“耕地质量保护与提升”“人居环境整治”“畜禽养殖”等涉农项目开展专项审计,审计人员秉承当好国家和人民的“经济卫士”的初心,从制度建立、资金投入、项目管理等方面开展工作,揭示和反映关系广大农民切身利益、农村居民生产生活环境、农业生产综合能力等既有深度又有广度的涉农问题,对影响农业农村高质量发展的问题进行审计监督,提高涉农资金使用效益和促进农业资源资金优化整合,确保国家制定的强农惠农富农政策落到实处,农业审计成为推动农业农村高质量发展的重要保障。

1.2 开展农业农村研究型审计的意义2020年审计署提出开展研究型审计,审计人员在涉农项目中积极探索农业农村研究型审计,把研究作为前置准备,吃透中央“三农”工作决策部署背后蕴含的政治意图、战略谋划和政策要求,摸清农业管理部门历史沿革、发展脉络、改革方向和业务背景,把准制约农业农村现代化发展的关键环节和短板弱项,研究型审计思维贯穿审前调查、组织实施、报告撰写等项目实施全过程,保证审计项目立得住、审计工作方案行得通、审计建议可操作、审计综合报告被认可,及时反映农业高质量发展过程中存在的堵点和难点,构建审计研究闭环链条着力,推动当地政府解决实际困难和问题,提高项目实施效率,提升农业审计工作质量和成效。

2 G区高标准农田建设项目审计工作中发现的问题及原因

G区地处A省南部,北邻长江,区位优势明显,农业资源丰富,以稻谷、油料、棉花种植为主。审计部门对该区2018—2021年高标准农田建设项目进行专项审计。

2.1 G区高标准农田建设项目存在的问题

2.1.1项目规划不科学。高标准农田项目在粮食生产功能区和重要农产品生产保护区地块中实施的占比不够高;将有林地、农村宅基地、果园、自然保护区、森林公园、河道及岸线(易受自然灾害损毁的区域、水土流失易发区)等不符合条件的地块纳入高标准农田实施范围,造成高标准农田建成面积不实;将部分工程项目建在江河保护范围内,导致后期申请变更初步设计;项目规划中田间道路投入占比较高;土壤改良项目多用于地力培肥,较少用于土壤治理和修复;农田防护与生态环境保护项目规划多用于种植杉木、紫薇等植被,未充分考虑其对田间作物的影响。

2.1.2项目管理易忽视。包括土壤改良在内的各项建设任务未能做到耕地质量建设与高标准农田建设同步规划、同步实施;项目不同程度存在未按设计图、施工技术标准施工,偷工减料问题,竣工结算也未核减;在未完工、未完成竣工结算或审计且不具备验收条件的情况下,区县相关部门仍组织开展验收工作并全部通过验收,验收时间晚于相关文件要求,验收组人数出现偶数。

2.1.3项目管护存缺失。高标准农田建设项目中实施高效节水灌溉项目存在支线喷淋管未安装,部分喷灌设施被杂草覆盖,存在未按期投入使用或建成后闲置,导致实际灌溉面积无法到达最初设计;工程设施因无人看管被盗导致财产损失,泵站无法使用;排水沟日常清理不及时,影响排水灌溉;分灌排主管道裸露在外,影响管道使用寿命。

2.1.4资金管理不规范。审计人员审计过程中发现项目管理费存在列支人员工资、福利费等情况(《农田建设补助资金管理实施细则》规定项目管理费主要用于农田建设项目评审、人员实地考察、检查验收、工程实施监管、绩效评价、资金和项目公示等管理方面的支出);G区未按照上级政府规定制定农田建设工程管护经费使用办法;项目管护费占高标准农田建设专项资金比例低,保障不足;高标准农田建设项目结余资金未及时清理上缴或申请二次使用[10]。

2.2 G区高标准农田建设中存在问题的原因

2.2.1规划设计单位压线操作。中标的规划设计单位完全根据高标准农田建设地均财政投入最低标准来设计,未能深入村庄了解农户需求、开展地质调研,仅凭与村干部的谈话开展规划设计,设计图纸完成之后也未公开征求当地农户意见和建议;设计项目多用于购置种子、化肥、农药等经营性生产资料以及电脑、投影仪等办公用品,开展物联网等项目建设(包括土壤墒情监测、高效节水灌溉监控系统,主含平台软件、摄像头硬件、安装技术费等),违背了建设国家高标准农田目标。

2.2.2理想与现实存在差异。首先,行政片区各自为政,良田权属产纠纷。高标准农田建设项目需按照国家“统筹规划、集中资金、连片开发”的原则实施,但落实到村一级,村与村之间存在田地的有形界限,对连片开发形成一定的障碍。其次,业主单位与受益主体信息不畅。高标准农田建设的业主单位多以县级农业农村局或县级人民政府为主,多依靠村委会以广播、张贴公告等形式宣传文件精神,而受益主体为村民,村民主动了解国家建设高标准农田政策甚少,两边信息存在不对称。第三,项目中标单位存在未尽其责。建设单位招投标时利用有资质的企业进行投标,项目中标后以各种名义进行工程分包,多数分包给当地建筑施工队,工程施工中所使用的建筑材料存在偷工减料情形,而中标的监理单位未充分履行监理职责,致使建设完成的高标准农田部分工程质量不达标。

2.2.3农业农村相关资源配备不足。首先,涉农专业人员较缺乏。高标准农田建设主要由当地农业农村部门牵头,虽下设专门机构负责,但机构内涉农专业人员配备较少。其次,后续维修保障经费不足。高标准农田建设完成后基本上都是移交给乡镇村一级,在基层财政经费有限的情况下难以全力负担后期管护。第三,管护责任难落实。乡镇干部流动性大,行政村规划调整频繁,村干部选用调任离任多,相关职责交接不通畅且容易疏漏,包保责任难以持续落实到人[11]。最后,监管措施未明确。譬如项目中购置灭蚊灯、无人机等,地力培肥中购买有机肥、绿肥,“谁管理、谁使用、怎么用”都未制定具体监管制度,更无法责任到人。

3 农业审计助推农业农村高质量发展路径

农业审计需深入查找和纠正影响建设任务目标完成、阻碍农业高质量发展的机制体制问题和管理漏洞,深度解析政策上的解读和落实,提升农业高质量发展资金使用绩效,更好地发挥审计在推进乡村振兴中的监督作用,助推农业农村高质量发展。审计人员要认真学习贯彻乡村振兴战略,从抓协助、抓保障、抓重点、抓创新等4个方面着手,以达到精准聚焦农业审计核心。

3.1 抓协助强组织,项目建设“开好头”审计部门主动协助高标准农田建设领导小组,介绍以往高标准农田审计工作中查处的重点问题、典型问题,给予涉农领域问题风险提示清单,深化审计结果运用,帮助领导小组将高标准农田项目做实做细,从前期实地调查勘测、精准划定项目实施范围、项目设计规划,到严要求各业主单位主力推进建设实施,择优选择具有相应资质要求、施工水平高、信誉较好的施工单位参与项目建设和管理,严格执行项目公示公告制、合同制、招投标制、监理制、结算审核制“五制”,以制度管人、以制度管事,严把工程项目设计关、材料关、施工关、资金关、监理关、验收关“六关”[12],规范项目库建设管理,避免高标准农田建设项目初、中、终评审流于形式,再到区县基层单位因地制宜制定出台高标准农田建后管护制度办法,必须明确管护责任和具体要求,保障管护资金来源渠道,逐步建立健全多方参与、责任明确、协调顺畅、保障有力的高标准农田管护机制,努力做到“建成一亩、管好一亩、见效一亩”[13],最终确保将高标准农田建成民心工程、放心工程,更好地发挥农业审计“防未病”作用。

3.2 抓保障强堡垒,经验共享“促成果”首先,审计部门帮助基层组织培养农业项目管理人员,从农业审计的角度分析国家强农惠农富农政策,介绍涉农审计项目的工作流程,指导农民应对潜在风险,提高农村经营主体的项目管理水平及各类农业项目申报成功率。其次,审计经验共享,成果推广。各级审计机关积极开展农业审计业务学习和政策研究,研学《扶贫审计方法指引》《乡村振兴审计法规向导》《涉农大数据审计案例汇编》等优秀审计方案和典型审计案例,在各个审计同行之间推广针对高标准农田建设项目的专项审计经验和做法,共享审计成果,为农业审计提质增效作出积极的贡献。譬如通过现场查看高标准农田相关沟渠、机耕道路等工程建设情况,从灌排渠设施建设、农业供水、节约用水和用电保障等方面,及时反映农田水利建设及保供水方面存在的堵点问题,推动当地政府加快采取农业抗旱措施;对照土地利用现状图斑数据和卫星遥感数据,实地检查农田灌排渠设施建设情况、农作物耕种情况及农田灌溉情况,在比对分析土地利用现状图斑数据与高标准农田项目竣工图电子数据有关工程量差异的基础上,现场确认农田水利设施建设是否到位问题;对隐蔽工程质量检查,落实发现问题及时反馈并要求整改,确保高标准农田项目建设质量。

3.3 抓重点强责任,清单闭环“监与督”首先,各级审计部门需要聚焦“三农”工作任务。对照年度审计项目计划和重点工作安排,科学谋划农业农村审计工作,将涉农政策、资金、项目、资产、资源等作为审计重点内容,细化任务措施,明确责任分工,建立工作清单,在预算执行审计、经济责任审计、政策跟踪审计、自然资源资产审计等项目中加大审计力度,着力揭示突出问题和风险隐患,闭环式推进“三农”审计工作,做到“一审多项”“一审多果”“一果多用”。其次,加强对“三农”审计工作推进和任务完成情况的督察检查。推动各市县做好“三农”审计工作,加强压力传导,拉紧责任链条,落细落实各项工作任务。扎实做好农业审计“下半篇文章”,强化审计结果运用,加强审计监督与其他监督的贯通协同,着力增强监督工作整体效应。

3.4 抓创新强功能,协会服务“提质效”发挥区域注册会计师协会的服务地方的积极作用,组建农业审计专家库。截至2022年底,我国注册会计师非执业会员达到数万人,非执业会员每年都参加中国注册会计师协会组织的继续教育,有较强的理论功底。审计机关可以联合中国注册会计师协会调动有意愿的非执业会员参与到农业农村经济发展中,通过定期开展线上线下集训等方式,组织入库专家开展审计技术方法研究、专题研讨和审计经验交流;抽调入库专家参加各级审计机关的涉农审计试审工作;邀请入库的非执业会员定期对高标准农田设施使用及管护情况开展评估检查,形成反馈报告,对确保项目中农业设施设备正常运行起到积极的作用;地方农业部门可聘请农业审计专家加强政策引导和行政监督,积极开展农业项目管理培训,从农业审计的角度介绍项目申报、执行、管理等经验,帮助种粮大户、家庭农场、农民合作组织等新型经营主体参与建设更好更高的高标准农田。

4 结语

2023年是全面贯彻落实党的二十大精神的开局之年,也是加快建设农业强国开局起步的重要一年[14]。我国作为农业大国,必须严守耕地红线,稳定粮食播种面积,加强高标准农田建设,农业审计必将立足经济监督主责主业,聚焦党中央关于实施乡村振兴的重大方针部署,不断深化农业农村审计[15],稳步提升农业农村审计工作质量和成效,为端稳中国饭碗持续贡献审计力量。