法学视阈下乡村环境问题的协同治理机制研究——以雅安市为例

杜铭佳

(四川农业大学法学院,四川 雅安 625099)

自党的十八大提出生态文明理念,二十大习近平总书记强调“建设宜居宜业和美乡村”,党中央不断突出生态环境对于人类发展战略的重要性。正值乡村振兴战略的收官之年,如何在后续的农村环境治理中打好青山绿水保卫战,是实现农村治理现代化的重要内容。目前学界对农村环境治理已展开深入研究,为农村环境治理研究奠定了丰富的理论基础。破除政府一元主导的壁垒,构建多元化治理模式已经成为理论界的共识。但纵观已有研究成果发现,鲜有从法学的视阈研究农村现代环境治理体系。雅安市作为四川省唯一最高人民法院环境资源司法实践基地,伴随美丽乡村政策的深入落实及公众环保意识的提升,雅安市目前环境审判案件呈上升趋势,形成具有地方特色的生态保护机制,拥有丰富的农村环境资源司法领域的理论研究和实践基础。鉴于此,文章以雅安市为例,在已有理论研究基础上拟从法学视阈探索现代农村环境协同治理路径,以期助推农村环境治理的现代化转型。

1 我国乡村环境治理的现实困境

1.1 农村实体法律依据体系不完善

现存法律法规虽在国家立法、行政法规、部门规章以及地方法规等方面都有涉及,但较为分散的布局以及颇为原则化的规定,缺乏实际可操作性,这在一定程度上也造成了在适用某些法律惩治环境污染行为时难以具有针对性,显得有些捉襟见肘[1]。法律法规不能真正与农村急迫现实的环境保护相结合,难以形成治理合力,发挥体系效用。

从地方层面来看,针对农村环境保护的法律法规在国家立法的基础上有了较大的完善。以雅安市为例,目前地方出台了《雅安市文明行为促进条例》《雅安市农村生活垃圾分类处理若干规定》《雅安市青衣江流域水环境保护条例》等规范,但其中针对乡村环境治理的条款数量较少且较为笼统,乡村环境治理的执法者难以做到“有法可依”。

1.2 环境执法权限不清,界限不明

环境执法力度不足。有学者指出在环境法律的制定与实施的关系上呈现出法律制度的安排与实际效果之间存在着巨大的反差,环境法律的实施效果与立法的预期目标相距甚远[2]。我国农村环境法律规定与现实的确存在着一定的脱节。以雅安市环境执法现状为例,一是涉及农村环境治理的原则性条款过多,基层执法者在适用法律时往往缺乏具有针对性且强有力的法律依据。二是在广阔的农村地区,环境治理点多面广,需要大量执法人员,现有的地方执法机构人员没有经过专业培训,存在专业素质低、执法能力有限等问题。三是农村环境执法惩戒力度不足,难以形成强有力的约束。例如,在雅安市露天场所焚烧秸秆根据情形处二百元以下罚款。污染环境的违法成本较低,难以对违法者形成强有力的震慑作用,一定程度上也纵容了更多的违法行为。

环境执法机关分属领域重合,职权交叉。以雅安市为例,目前雅安的环境管理体系并未针对农村地区的形成具体治理结构。部分区县未配备齐全专业的执法人员、缺乏财政资源和薄弱的管理机制,导致农村地区的环境治理受到阻碍,不平衡的环境监管和缺乏相对全面的环境治理体系,使得执法部门难以各司其职共同解决地方的农村环境问题。

脆弱的农村环境执法难以适应农村现实中纷繁复杂的状况。上级治理结构缺乏对环境政策的统筹安排,导致各执法部门之间权责界限并不明朗,出现交叉甚至重叠的情况[3]。在雅安部分地区,稍显复杂的环境纠纷案件,各基层部门相互推诿,使得行政执法效率低下。

1.3 环境司法制度未成体系

乡村环境公益诉讼制度不够完善。环境公益诉讼作为新兴的诉讼制度,由于农村环境司法渠道阻塞使本可经由司法解决的环境问题未能进入司法程序[4]。雅安市目前主要存在以下问题,一是受案标准不统一、受案范围和原告资格范围小、诉讼费用高等问题制约农村环境公益诉讼制度的完善,在加重公益组织的负担的同时,农村生态环境保护也受到影响。二是公益组织资金负担问题长期存在,由于环保公益组织自身的非营利性,缺乏稳定的经济来源,而在农村环境公益诉讼中,起诉、证据的鉴定等高昂的费用使得环保公益组织在参与环境公益诉讼中热情不足。三是乡村环境公益诉讼支持起诉机制仍不完善,由于符合资质的社会组织稀少,且环保组织诉讼具有公益性等特征,其作为原告在固定证据、评估鉴定等诉讼程序中存在一定限制,因此在雅安的司法实践过程中,环境民事公益诉讼支持起诉还是以检察机关为主,且总体数量较少。

绿色乡村环境司法机制仍未建立。相较于普通司法案件,乡村生态环境案件更加需要发挥司法机关的主动性和能动性,使其更早、更积极介入。在雅安市的司法实践中,因环境案件的专业性、技术性、长期性、潜伏性、复杂性等特点,普通民事诉讼程序、诉讼制度及当事人的义务履行方式的设计等都难以适应雅安乡村环境司法之现实要求,需要突破当前传统司法理念和制度框架,平衡公益与私益,探索契合乡村环境司法的绿色司法制度体系。

1.4 主要相关主体环保法律认知及参与能力滞后

村务管理者环保意识和监管能力缺乏。以雅安市为例,一方面,大部分村务工作者都是本土村民而且身兼数职,受教育程度相对较低,没有经过环保技能专业培训,对农村环境治理的监督能力不足。另一方面,由于法律并未明文规定村务管理者的环境治理义务,在具有乡土性和社会性的农村社区中,村务管理者等管理者对村民的行为管理松散,面对污染环境和破坏生态行为,鉴于自身并无强制惩治措施,因而大多选择口头教育,使得“熟人社会”逐渐演化为“视而不见”的常态。

乡镇企业环保法律认知及环保能力滞后。在乡村振兴和脱贫攻坚战略时期,乡镇企业在促进雅安经济增长方面起到了重要推动作用,但也给农村生态环境产生了一系列负面影响。为了增加地方经济创收,雅安区(县)政府给予在村企业更多的政策和经济支持,使得乡镇企业在农村生态环境问题上掌握了相对优势的话语权。一方面,落后的生产技术以及尚不成熟的防治治污措施造成了严重的生态环境污染。另一方面,由于薄弱的环保法律认知以及环保教育缺位,一定程度上也加剧了环境问题的日益凸显。

村民环保法律意识薄弱和消极心理作用。农村居民在农村生态环境的演变和治理中扮演着关键的角色,他们不仅是美丽宜居生态环境最重要的受益者,也是农村生态环境恶化最终的承受者。但在雅安实际情况中,由于环保意识淡薄以及教育水平低下,村民并未积极参与到环境的治理中。此外,在经济利益的驱使下,过量使用农药、焚烧秸秆的问题层出不穷,加剧了农村的面源污染。

2 构建乡村环境协同治理机制的正当依据

2.1 乡村环境协同治理机制的理论之基

协同治理机制源于西方的社会治理理论,可定义为：为了实现共同的社会目标,广泛的社会主体同政府一起积极参与到日常治理之中。“协同治理”从广义上可以从协同主体、协同客体以及协同方式三方面定义：第一,协同主体涵盖了除政府管理机构外,所有可能参与到日常管理活动的行为人,包括公民、商业组织、社会团体等。第二,协同客体可能涵盖政府的一切社会管理事项,包括制定、发展、执行与监督的全过程。第三,协同方式涵盖所有广泛吸收社会群体,倡导共建共治的形式,比如社会监督、协商民主、公众参与等。农村生态环境保护的“多元协同治理”模式可定义为：环境行政执法部门、乡镇企业、农村居民、村委会以及其他社会主体充分发挥主观能动性,各司其职,分工协作,将生态环境问题予以解决的全过程。与传统治理模式不同的是,在强调环境行政部门的主导作用外,该模式更加重视各方主体相互配合,协力共同解决农村生态环境问题[5]。

2.2 乡村环境协同治理机制孕育的现实土壤

在雅安市目前农村环境治理的过程中,不同治理主体较为割裂,尚未形成高效联动的运行机制。例如,立法模式较为单一,尚未将广泛的社会治理主体纳入其中;政策方针单纯依靠政府难以深入贯彻落实,效率低下且捉襟见肘;司法主体并未锲入形成有效的环境治理司法路径;社会组织如环保组织等参与不够;村民欠缺保护环境的基本共识,环境自治能力较弱。以法治化路径为角度,创造性引入乡村环境协同治理机制不仅契合当下雅安市生态环境治理目标,同时也积极回应了多元主体共治的环境治理体系的需求。

3 乡村环境协同治理机制的优化路径

3.1 完善乡村环境司法的实体法律规范

3.1.1 完善国家层面实体的环境司法的法律责任体系 为了适应我国国情,加快制定专门的综合的《农村生态环境保护法》,明确规定农村生态环境保护的各个方面,制定具有可操作性的保护条款,落实实体立法内容。从农村生活污染、农业面源污染、固体废物、土壤污染、垃圾处理等多方面环境治理领域入手,在立法上明确各级政府在农村环境保护、监督管理的具体责任和义务,尤其是基层乡镇政府的环保职责。同时以法律规章等强制性措施加以规范乡镇企业、村民等其他相关主体的权属和法律责任,完善我国乡村环境治理法律责任体系。

3.1.2 建立具有地方性特征的环境法律规范 2015年《立法法》修订后增设授权设区的市可制定地方性法规,作为针对性较强的法律规范,在地方上体现着本土的特点。地方可根据现实的缺位领域,设立具体农业支持保护制度、健全多元投入保障机制,并根据实际需要和具体情况在环境保护等方面制定针对性地方性法规。明确与乡村环境治理有关的各方权利和义务,建立完善生态环境目标考评机制及责任追究制度。以雅安市为例,作为四川省唯一的国家基层立法联系点,应主动推进科学立法,根据农村环境治理缺位立法领域和现实需要,制定针对性地方性法规。如在荥经县等地存在珍稀林木资源,而滥伐林木事件屡禁不止,因此可出台《雅安市珍贵林木保护条例》,通过立法规范对滥伐林木等破坏农村环境资源的行为进行有效打击。

3.2 强化执法部门多元协同

农村环境问题涉及多方利益主体,需要多元主体的协同性互动。在此过程中,需要统筹执法单位力量,进行乡村环境问题的综合整治。科学建立政府环境保护职能部门、公安局、司法局、法院、检察院等全面会商沟通反馈协调常态化联动机制,不定期召开多元联席会议,推进乡村环境司法与执法的有效衔接。对重大环境案件,成立由政府乡村环境主管部门牵头,司法机关、社会公众等组成的农村生态环境保护委员会,以监督整改确保乡村生态环境治理效果。同时设立多元化纠纷解决机制,建立健全行政机关与司法机关协调联动的生态环境纠纷调处体系,充分发挥司法调解、行政调解相衔接的多元解决机制作用,实现多元共治的工作格局。如雅安市率先出台行政执法与司法联动机制,包括建立联络员制度协调办理环境资源案件的有关情况、设立行政机关与司法机关联合行动机制等六项,进而加强司法机关和行政机关之间协作配合。

3.3 创新绿色乡村环境司法机制

完善农村环境公益诉讼制度。为使更多的农村环境纠纷真正地进入司法程序得到有效解决,有必要在司法启动程序提供便利[6]。一是将环境公益诉讼案件中原告主体范围的适度扩张。比如把村民、村集体被列入环境公益诉讼主体,减少资格资质和其他门槛要求。二是扩大乡村环境公益诉讼受案范围,统一受案标准。把农村环境公益诉讼的受案区域扩大至乡村地区的自然环境、经过人类改造或者人为营造的环境;并在受理范围上包括对乡村环境造成污染和损害,以及危害乡村社会公共利益巨大危险的活动。三是完善乡村环境公益诉讼案件费用收取规则体系。鉴于环保组织诉讼的公益性特征,应由败诉方承担诉讼成本,同时完善诉讼费用的减交和免交体系,将诉讼费免交主体扩大至所有提起环境公益诉讼的原告,进而减轻诉讼成本的负担。同时,应该完善评估鉴定体系和专家辅助人制度,以解决评估鉴定标准不一、费用高昂等问题。四是健全环境公益诉讼中的支持起诉机制。由于社会组织以原告身份出现,具有公益性等特征,其在证据收集、鉴定检验、实施监督等方面面临实际困境,而此恰与检察机关、科研机构等支持起诉的主体相互补充,形成优势互补。故雅安市司法机关在实践中应该认可和鼓励乡村环境民事公益诉讼支持起诉主体及其支持起诉行为,积极动员各类相关主体,以支持起诉方的身份介入乡村环境公益诉讼。实现乡村环境公益诉讼配套起诉途径规范化和常态化,切实为农村环境公共利益提供保障。

构建农村环境治理绿色司法机制。一是尝试性开展司法溯源治理。根据我国现行的环境法律制度,乡村生态环境治理的司法保障是一种被动的事后修复,往往在环境遭遇破坏后司法机关才进行介入,通过给予当事人惩治措施,如限制其人身自由、罚款等来制止农村生态环境遭到进一步恶化。而这种滞后性的司法活动使农村生态环境难以得到有效保护,且鉴于农村生态环境修复难度高,一旦遭遇破坏将损失无法估量的生态价值。因此,溯源治理应成为日后雅安市环境司法的重点,司法机关应发挥主动性,较早参与农村环境纠纷案件以满足乡村环境治理对司法的现实需求。如近日雅安市九襄镇主动开展首例耕地司法修复活动,以司法手段筑牢生态环境防线[7]。二是构建绿色乡村的环境司法方式。在诉讼阶段中,司法主体可以采取“初步执行”“保全证据”等手段,在实践中创新发展环境资源保护的禁止令制度,通过强制禁令提前限制或预防违法行为,促进农村环境的绿色司法建设。如在环境资源的司法案件的审理过程当中,司法机关针对当事人可能造成危害环境的潜在违法行为可下达预防性禁止令,要求其获相关批准或相应技术标准后才可继续实施经营活动。

3.4 提升相关主体对于乡村环境治理的环保意识

加强对农村生态文明和环境法治的宣传教育。农村生态环境关系到上述各主体切身利益,对于它的治理与保护,还应该依赖于各方主体的主观积极参与[8]。农村环境司法机关要多途径,多渠道、多路径(如利用电视、手机、报章杂志等载体或现场宣传、巡回庭审、农村影音放映、教育培训等),拣选先进示范村、优秀案例,深入开展农村社会生态文明、环境法治宣传教育,增加村民对于周边环境治理了解程度与参与程度,让环境保护与司法正义的理念根深蒂固;通过改进奖励,激励措施等,对村民的行为选择具有正向的指导作用;健全释法说理与典型农村环保案例相结合的引导机制,为农村环境创造司法良好氛围,促进农村环境治理有关主体环保意识的提高、法制意识与责任意识,激发居民参与农村生态环境保护工作的意识与热情。

3.5 提升相关主体监督和参与农村环境治理的能力

首先是担任着村民日常事务话事人的村务管理者。在有浓郁的乡土气息和社会性特点的农村区域中,具备着得天独厚的优势进行环境监督。为了保障农村居民的生存环境需要,并最终打通乡村生态环境治理的最后一公里。因此,应将基层环境行政监督执法权下放,在避免畸形行政化的同时赋予村务管理者一定的行政监督权力,使村务管理者在日常监督管理中有权可依,激发其带头示范作用,提升基层农村环境治理能力。

其次是给农村环境带来工业污染的乡镇企业。由于其采用落后的粗放型生产方式对于农村环境的侵害愈发加剧,乡镇企业要在生态环境治理中发挥主体性的作用[9]。乡镇企业需要发挥生产主体和市场主体的双重作用,在企业生产活动中实现生态型生产的转型。在能源和资源投资方面,以及生产过程和产品产出效益中,节能减排是企业转型的关键手段。乡镇企业须提升能源使用效率,利用新生态技术,承担起减少污染的责任,通过排放权市场化等方式实现可持续发展。

再者是作为农村生态环境治理的重要参与者和推动者的农村居民,应该提高环保参与能力,实践绿色生产和生活理念,为农村环境的改善和农村美丽化进程做出积极贡献。使农民正确认识其主体地位,认识到在环境治理中所具备的“天然主人翁”身份和职责。引导广大农民自觉践行绿色生产和生活理念。引导学习和掌握新的农业技术和知识,助力农村居民完成绿色农业的升级与改造。

4 结语

农村的环境治理事关乡村振兴的有效推进,为贯彻落实绿色发展理念,加强农村生态文明建设,我国未来农村环境问题应纳入法治轨道,以立法填补现有的规范空缺,增强执法的多元联动,将司法纳入农村环境治理体系中,促进农村环境问题的改善并满足农村生态文明建设的新要求。

农村生态环境治理是一项复杂而系统的工程,以雅安市农村环境治理目前仍存在环境立法尚未明晰、环境执法交叉重叠、环境司法未成体系、相关主体环境意识和参与能力欠缺等问题,需要多主体协同互动与合作,形成锲入治理模式,推进农村生态环境治理体系与能力的现代化建设。