社区教育与社区治理融合研究:回顾与展望

朱科蓉,杨积堂

(北京联合大学 应用文理学院,北京 100191)

2013年,党的十八届三中全会首次提出“社会治理”概念[1]。2016年,教育部等九部门发布的《关于进一步推进社区教育发展的意见》(教职成〔2016〕4号)提出,推动社区教育融入社区治理[2]。自此,社区教育如何回归“社区性”本质,如何融入、推动、引领社区治理,成为社区教育研究与实践的新增长点。2022年,党的二十大明确提出,坚持大抓基层的鲜明导向[3]。2023年,中共中央、国务院印发了《党和国家机构改革方案》,组建中央社会工作部,职责包括划入民政部的指导城乡社区治理体系和治理能力建设[4]。新时期,如何实现社区教育和社区治理互融共促,值得进一步深入思考。本文以社区教育和社区治理为双关键词在CNKI中检索,在对检索文献进行内容分析的基础上,总结当前社区教育与社区治理融合研究的主要观点、存在问题及未来展望。

1 研究的基本状况

本文以社区教育和社区治理为双关键词在CNKI中进行检索,共获得143篇期刊论文(未含学位论文),通过进一步筛选,剔除重复发表、论证过于简单、主题关联性不强、学术性不强的文章,最终留下106篇论文。

1.1 年份分布情况

从论文发表年份来看(见表1),最早的论文发表于2011年[5],但直到2016年,每年发表的论文只有零星的两三篇,从2018年开始,论文数量明显增加,2022年有所回落。论文发表的年份分布情况与我国社区教育政策是紧密相关的。2016年,教育部等九部门发布的《关于进一步推进社区教育发展的意见》,从根本上推动了社区教育与社区治理融合的研究与实践,但也说明教育实践与研究的相对滞后性。“社会治理”概念于2013年被提出,但教育界并没有意识到从“社会管理”到“社会治理”的本质变革,社区教育与社区治理融合研究近两年稍有回落,说明该主题的研究遇到了瓶颈期,需要新的突破点。

表1 论文发表年份分布情况

1.2 作者情况

按第一作者统计,在106篇论文中,3位作者各发表了3篇:钱荷娣(宁波广播电视大学)、王中(常州开放大学)、杨智(贵州师范学院);9位作者各发表了2篇:陈可(常州开放大学)、陈岩(北京开放大学)、陈莺(常州开放大学)、程仙平(浙江省社区教育指导中心)、李瑞雪(四川师范大学)、林春成(泉州开放大学)、谢刚(安徽广播电视大学滁州分校)、许晓星(江苏理工学院)、张胜军(江苏理工学院)。从作者单位和研究方向看,社区教育与社区治理融合研究主要来自教育领域人员。只有少数几位作者的研究方向是非教育领域,如政府体制与公共管理、公共政策、基层治理、社会学、政治学和社会治理。社区教育与社区治理融合是一个跨学科的复杂问题,但目前主要受到教育学人关注,缺乏社区治理专家的声音,说明该主题的研究还有很大缺陷。

1.3 发表期刊情况

从论文发表期刊来看,发表数量排名前三的期刊是《成人教育》(10篇)、《中国成人教育》(9篇)、《职教论坛》(8篇)。《继续教育研究》《职教通讯》《终身教育研究》均发表了4篇。其他论文主要发表在职业类院校学报上。而关注社会治理理论与实践的专业性期刊,发表论文数量明显偏少[6-7],说明该主题还未得到治理类期刊的关注。

1.4 基金项目情况

在106篇论文中,63篇明确标注了基金项目的支持情况,大部分是教育规划类课题或社科基金中的教育学类课题,有几个基金项目突破了教育学学科,如2018年北京市社会工委社会建设决策咨询研究项目“北京市社区教育融入社区治理的实现路径研究”[8],2018年度国家社会科学基金重大招标项目“深化基层矛盾纠纷化解共建共治机制及其风险预判研究”[9],国家社会科学基金一般项目“基于居民自治单元下沉的城市社区治理改革研究”[10]等。由此说明非教育学科也开始关注社区教育与社区治理问题。

2 研究的内容与成果

内容分析法是在对文献内容进行客观分析的基础上获得相应结论的一种研究方法。本文采用内容分析法,从7个方面对社区教育与社区治理融合研究成果进行梳理和分析。

2.1 融合的历史过程

社区教育与社区治理的融合经过了一个历史发展过程。鲁文认为,在社区教育初现时期,并没有明确社区教育对社会治理的价值[11]。直到2014年,国家层面先后出台《关于推进学习型城市建设的意见》(教职成〔2014〕10号)[12]、《关于进一步推进社区教育发展的意见》(教职成〔2016〕4号)[2]等文件,明确了社区教育在社会治理中的价值定位。民政部等十六部门联合出台《城乡社区服务体系建设规划(2016—2020年)》,明确将社区教育作为完善城乡社区服务的内容[13]。自此,社区教育在国家制度安排上,被赋予参与社会治理的重要使命。王中从政策角度对二者融合的起步、发展、完善3个阶段进行了分析,认为政策引领对二者融合具有重要意义[14]。谢刚认为二者融合经历了5个发展阶段,即从各自独立到主动介入、相互关联、彼此促进,再到协同推动,而且未来必将走向深度融合[15]。

2.2 融合的可能性

社区教育与社区治理不仅目标相同,即促进人和社区的发展,而且功能互补,社区教育主要通过“柔”性方式打动人“心”,社区治理主要通过“刚”性手段解决实际问题[16]。南旭光等认为,社区教育与社区治理的价值理念趋同,在很多方面能深度融通[17]。何智伟认为,社区教育与社区治理在理念、机制、目标等方面是完全相通的[18]。杨继龙认为,二者工作区域相同、工作对象一致、工作主体同源、工作目标契合、工作方式融通、工作阵地共建、服务人才共享、价值属性趋同[19]。

2.3 融合的必要性

教育部等九部门发布的文件明确提出,坚持社区为根,特色发展。立足城乡社区,面向基层,办好居民家门口的社区教育[2]。社区教育融入社区治理,不仅能够化解社区教育的发展困境,而且为社区治理实践提供载体[20]。但审视当前的社区教育,只看到教育性质,未见与社区生活紧密联系。虽然在我国部分地区,社区教育开始显现对社区治理的积极作用,但多数地区的社区教育与社区治理仍然处于疏离状态[21],其根本原因还是社区教育自身建设太薄弱,无法对社区治理发挥真正的推动作用[22]。因此,二者融合发展,既可以找到社区教育自身发展的增长点,还能实现社区教育对社区治理的价值,进而实现社区治理目标。

2.4 融合的类型

王中总结了当前学界关于社区教育和社区治理的4种关系说[23]:“交集说”,即二者既各自独立又相互交集;“服务说”,即通过为社区居民提供社区教育,进而服务社区治理;“板块说”,即通过社区教育引导社区居民价值观,进而解决社区治理中的弱化问题;“载体说”,即通过社区教育提升社区居民素质,为社区治理提供重要支撑。杨智等认为,社区教育与社区治理的融合有两种类型:并列型和依附型[16]。并列型是指社区教育和社区治理在管理上相互独立,但在内容上互补;依附型是指社区教育只是社区治理的重要组成部分。李宜芯等从显性和隐性两个层面论述社区教育对社区治理的作用[24]。邵晓枫认为,社区教育不但要融入社区治理,更要引领和创新社区治理[25]。

2.5 融合的路径

陈莺提出,通过重构社区教育课程体系实现社区教育与社区治理的融合,在参与能力、参与动力以及参与效度等3个方面,通过社区教育对社区治理创新发挥正向作用[26]。王巍提出社区教育与社区治理的“耦合观”,即通过社区教育打造社区共同体,实现社区治理的共建共治共享目标[27]。辛治杰以常德市为例,提出社区教育、社区文化与社区治理融合的路径:以魂铸人、以制规人、以文育人、以技助人、以业富人、以情感人[28]。王燕枝等以成都市6个基层社区案例为典型样本,发现社区治理发展经历了居民参与、融合、自治3个阶段,社区教育在各个阶段呈现出不同的供给特征,分别为搭建平台营造社群、培育社区领袖激发共同行动、引入专家团队助力居民共商共议共解决的供给机制[29]。张连绪等提出,社区教育融入社区治理的主要路径是培养社区公民[30]。广州市越秀区通过发掘、培育一批具有越秀本土特色的社区学共体为载体,加强社区居民的自我教育,吸引居民参与社区事务,推进基层治理不断现代化[31]。

2.6 融合的困境

从制度层面看,社区教育与社区治理还处于“两张皮”的状态。无论是社区治理政策,还是社区教育政策,虽然都提及对方,但并没有提出具体的深度融合意见。在职责划分上,教育部是社区教育的主管部门,民政部是社区治理的主管部门,两个部门需要建立协同合作机制。从融合路径看,王中认为二者存在融合通道不畅、供需“错配”等问题[23]。从地方实践看,孙桂英通过对苏州的调研发现,虽然社区教育参与社区治理得到推进,但仍然处于初期阶段,参与的主动性、参与深度和成效均不足[32]。钱荷娣等通过对宁波市文教街道居民问卷调查发现,“融合”过程存在“阻梗”现象,参与表面化、形式化问题严重[33]。

2.7 融合的环境

环境不同,社区教育与社区治理的融合是有所差异的。社区是社会的最小单位和“神经末梢”,在过去的疫情防控非常态环境中,社区治理展现了4个鲜明特征,即治理主体更加多元、参与更加主动、治理过程更加民主、互动性更强[34]。吴遵民等认为,作为社区治理重要途径的社区教育此时出现了严重缺位问题[22];桑宁霞等则认为,社区教育在推动各种主体共同参与社区治理方面发挥了很大作用,并希望在后疫情时代能够固化下来[35]。荀禹等从社区成员兼教育学者的双重视角思考战“疫”时期社区教育与社区治理的关系[36]。作为社区成员,发现社区教育表现出多种“疲态”;作为教育研究者,他希望社区教育能与社区治理互为连理。

3 研究存在的主要问题

当前关于社区教育与社区治理的研究在内容、视角、方法和区域等方面还存在以下不足。

3.1 研究内容:强调社区教育融入社区治理,忽视社区治理对社区教育的赋能

从理论上来说,社区教育既是社区治理的重要内容,同时也服务和作用于社区治理。但从研究文献来看,大多数的论文提及社区教育对社区治理的单边助力,使用最多的高频词是“融入”,其中25篇论文的题目直接使用“融入”这个词。其他论文使用了“推动”“促进”“推进”“助力”“助推”“提升”“嵌入”“优化”“赋能”“引领”等近义词。但对于社区治理如何为社区教育输送动力之源,少有论文提及。

目前,关于社区教育提及较多的两个文件,一个是《关于推进学习型城市建设的意见》,明确提出广泛开展城乡社区教育,提高社区治理能力,推动社会治理创新[12],另一个是《关于进一步推进社区教育发展的意见》[2]。由此可以看出,教育部门对社区教育在社区治理中的定位是融入与推动。自2014年以来,历届全国社区教育年会非常重视社区教育与社区治理的融合,各地积极结合社会热点问题,探索推进社区教育与社区治理融合的方式方法[37]。

反观有关社区治理政策,较少提及社区教育。吴烨等对102份与社区治理相关的国家政策进行分析发现,从1989年到2020年,主题词含“社区教育”的文件仅占3.92%[38]。虽然近几年出台的《城乡社区服务体系建设规划(2016—2020年)》[13]《关于加强和完善城乡社区治理的意见》(中发〔2017〕13号)[39]及《“十四五”城乡社区服务体系建设规划》(国办发〔2021〕56号)[40]等文件,提出积极发展社区教育,将社区教育作为完善城乡社区服务的内容,但欠缺提出发展社区教育的具体措施。

3.2 研究视角:以教育为主,治理深度不够

当前对于社区教育的研究视角以教育为主,但社区教育不仅涉及教育问题,还涉及社会等多方面因素,仅从教育学视角来研究是不够的[41]。1986 年,我国成立了第一个社区教育发展委员会,社区教育正式走上舞台。经过30多年的发展,社区教育领域的问题研究主要依靠教育学人推进,研究机构仍然以高校、科研单位成立的社区教育研究机构为主。尽管有的高校、科研单位成立了社区治理研究机构,但对社区教育研究关注不多[42],而社区治理研究则走出了一条越来越宽的道路。改革开放以来,学界关于社区治理的研究,涉及社会学、政治学、公共管理学等多个学科,研究主题经历了从社区服务到社区建设,再到社区治理的发展[43]。从社区治理和社区教育融合研究来看,仍然以教育学视角为主。前文所分析的作者单位和研究方向、发表期刊、基金项目情况也充分说明了这一点。

从社区教育走过的研究道路可以看出,教育学人一直试图拓宽社区教育的研究视角,找到社区教育研究的新增长点,甚至希望建设社区教育学学科[42]。当前我国社区教育和社区治理的严重脱节,导致社区教育发展后继乏力。因此,只有扎根社区治理实践,直面社区治理难点和痛点,体现社区治理的最新要求,有效对接社区治理的关键需求与社区教育的要素,才能破解社区教育的发展瓶颈,找到新的增长点。因此,不管是新文科视域下交叉学科的建设,还是推进社区治理现代化,都需要多学科领域的共同努力,尤其需要社区治理研究专家对社区教育的关注。

3.3 研究方法:思辨研究多,实证研究少

思辨研究与实证研究是教育研究中的两种主要方法。思辨研究主要关注理论本身的逻辑建构,对现实问题关注不够。近年来,关于社区教育融入社区治理的研究大多停留在宏观层面的思辨研究上,采用定量与实证研究方法的文章较少,如:陈岩等提出以精准识别、精准运行及精准评估为主要维度的社区教育公共服务精准供给体系框架[44];王中从社会认同理论出发,提出社区教育助力社区治理的基本路径,即通过社区教育激发社区居民参与治理,居民通过参与社区治理,提升社区认同[45];南旭光等提出社区“教育+治理”的耦合机制和发展路径[17]。

社区教育融入社区治理,既需要跨学科的理论研究,也需要开展深入的实践探索。目前的实践研究主要是个案研究,停留在实践层面的经验总结。个案研究能够摆脱“脸谱化”的走向,但只开展个案研究可能陷入“一篇文章一个故事、一个研究一个结论”的状态。因此,我们既需要个案研究,也需要超越个案研究的局限,开展大规模的、跨区域的实证调查研究,然后在实证研究基础上建构起具有普遍意义的理论模型。但目前的文献中,仅有几篇文章开展了定量实证研究,如:李彦带领课题组编制社区教育融入社区治理现状的调查问卷,同时对辖区内街道和社区工作人员进行访谈[46];车凤等开展了“聚龙小镇社区治理模式”调查[6]。

3.4 研究区域:以城市社区为主,农村社区被忽视

《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出广泛开展城乡社区教育[47],但当前社区教育依然是重“城”而轻“乡”[37]。教育部明确提出,以城带乡,统筹城乡社区教育协调发展,着力补足农村社区教育短板,提升农村社区教育服务供给水平[2]。但从现有文献来看,城市社区仍然是研究的重点领域,农村社区未引起足够关注。未来研究应重点探讨城乡社区教育融入社区治理的不同路径和机制。早在2009年,上海闵行区马桥镇就以“村民周周会”为抓手,探索出一条社区教育与社区治理融合的新路径[48]。

杨智是目前对农村社区教育与社区治理融合研究关注较多的学者,他认为应关注农村新型社区,要通过社区教育培养社区治理或新型社区建设所需的人才[49]。杨智认为,新型城镇化进程中易地扶贫搬迁移民市民化的政策保障、物质基础已基本完善,因此需充分发挥社区教育在易地扶贫搬迁移民市民化进程中的“志力”“智力”与“技术”助力功能[16]。刘旭等聚焦流动人口,探讨了新型城镇化背景下社区教育在社会协同治理中的功能和实现路径[50]。王德林重点关注村改居社区,发现专业社工机构在村民到市民的角色转变、重构社区文化、特殊群体的社区教育和社区自组织的培育上作出了一定贡献[51]。

4 未来研究展望

从论文发表年份情况分析来看,社区教育与社区治理融合研究近两年稍有回落,说明该主题的研究遇到了瓶颈期,未来需要转换研究视角,加强问题导向的实证研究,重点关注农村社区治理问题。

4.1 转换研究视角:构建社区治理的教育支撑体系

现有研究主要从社区教育看社区治理,主要讨论社区教育能在社区治理中发挥哪些作用。这是教育学人发起的社区教育供给侧改革,希望通过供给侧改革诱导需求,但这种供给由于缺乏对社区治理需求的精准把脉而难以见效。我们可以转换研究视角,即从治理的视角研究社区教育的问题和变革,当然不仅仅是社区教育,也包括学校教育,乃至整个教育系统。归根结底要摸准社区治理需求,新时代的社区治理到底是什么样的,需要什么样的教育支撑?社区治理的关键是人,是培养有治理意识和治理能力的治理主体。这种治理主体的培育,不可能单独由社区教育完成,学校教育、家庭教育同样重要。所以,我们需要进一步拓宽研究视角,从社区治理需求出发,探讨构建社区治理的教育支撑体系。

4.2 转型研究方法:加强问题导向的实证研究

目前的研究多从供给端出发,既存在“代理主义”误区,又对我国社区治理中的难点和痛点缺乏感知,供给与需求产生“错配”。因此,我们要研究社区教育在新时代社区治理中的价值定位,要找到社区教育融入社区治理的有效路径,就必须秉持问题导向的研究,关注国家、社区、群体需要,开展大规模的实证研究,通过实证调查找到社区教育与社区治理的融入点。社区教育要通过解决社区治理中的实际问题来发挥其治理功能。只有善于将社区治理需求及时有效地转化为社区教育要素,才可能找到社区教育发展的新增长点。

4.3 平衡研究区域:重视农村社区教育与社区治理融合研究

《关于加强和完善城乡社区治理的意见》提出,促进城乡社区治理协调发展,建立健全城乡一体的社区教育网络[39]。党的十九大提出乡村振兴战略[52]。在乡村振兴大背景下,社区教育如何推动城乡社区治理共同发展仍有待思考。随着城镇化步伐的不断加快,涌现出一批城郊社区和村改居社区,这种社区被称为过渡型社区,社区教育在推动过渡型社区向成熟型城市社区转变中大有可为。党的二十大报告提出“着力推进城乡融合和区域协调发展”[3]。如何统筹城市社区与乡村社区的同步发展成为新的时代议题。

5 结束语

《中国教育现代化2035》提出,扩大社区教育资源供给,推动各类学习型组织建设[53]。党的二十大报告提出“建设全民终身学习的学习型社会、学习型大国”“增强城乡社区群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的实效”[3]。在此背景下,加强社区治理与社区教育的互动融合,不仅有助于建设中国特色的社区教育发展模式和社区教育治理体系,也有助于推进城乡基层治理体系与治理能力现代化。