项目治国视角下完善转移支付政策体系研究

■/ 张凯强

一、项目制与项目治国

近年来，“项目制”和“项目治国”作为核心词汇和研究主题的文章越来越多地出现在国内文献中（于君博、童辉，2016；姬生翔，2016；周飞舟，2019），在建设我国国家治理现代化背景下，项目制治理模式成为政府行为与市场行为的延伸。项目制治理模式有效地拓展了科层制和市场机制，发挥着越来越重要的作用，“项目治国”现象也成为研究的热点和讨论的焦点（曹龙虎，2016；陈家建，2017）。在2012年后，经济全球化和社会网络化不断发展，国与国之间的依赖性和不确定性大幅增加，国内也面临经济改革有待深化、生态环境恶化、社会贫富分化等问题，面对国内外环境形势，中央政府提出以国家治理现代化和提高国家治理能力为目标。在2022年，中共“二十大”报告指出，到2035年，我国发展的总体目标包括基本实现国家治理体系和治理能力现代化。我国国家治理现代化要求优化制度体系顶层设计，树立统筹规划和整体推进的改革思维，大力发挥项目制治理模式的优势，系统性解决社会治理难题。

那么应该如何理解项目制的运作机理，如何理解项目制引起的社会治理的热点呢？总体来说，可以分为两条线索，一是项目制的运行范围线索，即项目制运行所需要的制度环境，从企业到政府，从政府到社会，项目制的运用越来越广泛；二是项目制的目标对象线索，即项目制运行的实施主体与目标的对象，从专项转移支付制度到政府层级间的项目制，从政府层级间项目制到政府引导的社会合作的项目制，再到市场主体引导的项目制。项目制的运用范围和目标线索越来越广，文献关注热点也越来越广泛。

在项目制治理模式的运行线索方面，首先，在企业视角下的项目制模式，国际项目管理协会对项目的定义为，项目是为创造独特的产品、服务或成果而进行的临时性工作。朱方伟等（2013）、杜亚灵等（2015）分别对战略项目管理、工程项目管理的运用进行阐述，迟仁勇(2009)也指出，项目是临时性、一次性、有限的任务，这是项目区别于其他常规活动和任务的基本标志。史普原（2015）将项目制的三个特点总结为临时性、目标导向、新机构或新规划。迟仁勇(2009)、朱方伟等（2013）、杜亚灵等（2015）文献强调项目制的运行范围主要为市场主体企业，即为企业视角下的项目管理机制，而史普原（2015）则将项目制运用到政府管理活动和目标中，即为政府治理下的项目制模式。其次，在政府视角下的项目制治理模式，使得“项目治国”现象展开广泛讨论，也使得一系列项目制文献不断拓展。折晓叶、陈婴婴（2011）基于“项目进村”案例来解释项目制在不同政府级别间的运作机制和逻辑；渠敬东（2012）则分析项目制与单位制异同点，提出项目制是行政体制内的一种新的治理模式；周黎安（2014）、周雪光（2015）分别从行政发包制、“控制权”的理论视角解读政府层级之间的运作和治理模式；焦长权（2019），苗大雷、王修晓（2022）则分别从科层制与项目制的组织行为关系、分税制与项目制的制度演进、单位制与项目制的国家治理体制等视角来扩展和描述政府视角下的项目制运作机制。第三，以在政府视角下的项目制的运行为基础，社会视角的项目制管理模式也逐步展开。王向民（2014）、沈费伟和张丙宣（2019）、吴月（2019）对社会组织的项目制治理模式进行描述和阐述，其中，社会组织的治理项目主要侧重于与公共服务相关的项目，与之相随的研究重点和核心是政府在该项目治理中发挥的作用。此外，很多文献则聚焦于社会组织对项目制治理模式在具体事项的运行机制，如管兵、夏瑛（2016）对政府购买服务的社会治理模式的阐释和说明。

随着项目制治理模式在政府治理视角的不断拓展，项目制的运用范围和目标线索也越来越广泛。在政府治理视角下，项目制的运行开端是专项转移支付制度运行，随后不断扩展到层级政府和政府部门间的项目运作和执行。项目制具有高效性、目标性和协同性，使得其在政府和社会治理视角下发挥广泛的积极作用，因此在政府层级之间、政府部门之间、政府与企业之间、政府与社会组织之间得到推广和使用。项目制治理模式一方面提高整个社会的治理体系和治理能力，一方面有利于弥补科层制、单位制、市场制等治理模式之间的交易成本和政策失灵。然而，项目制也有不足之处。项目通常是临时性、一次性、有限的任务，而项目制治理模式依赖于科层制、单位制和市场制等治理模式来发挥作用。

总之，项目制运作是介于科层化与市场化之间的一种新型国家治理方式。这种治理方式与我国当前的行政体制结构特征相联系，是调节中央集权与地方分权的重要制度安排，同时也是统筹政府、市场主体、社会组织之间有序合作的重要制度安排。在项目制运作过程中所出现的问题并非仅源于项目制本身，而与项目制的类别及所处的行政体制环境有关。因此，通过强化项目设置的制度化、市场化与科层化运作，规范项目制的运行机制，项目制能够在调动政府层级之间的积极性、发挥市场主体的能动性、提高国家财政资金的使用效率以及推动地方经济和社会事业发展等方面发挥积极作用。

二、不断下降的专项转移支付规模

转移支付制度作为建立现代财政制度的重要内容，始于2015年，以提高一般性转移支付占比的政策设计不断推出，从调整转移支付结构到完善转移支付与财政支出、财政收入关系，进一步规范和调整政府间的财政关系，发挥市场的竞争性作用和服务于中国高质量增长转型。在2015和2016年，中央政府均提出提高一般性转移支付占比、规范中央对地方专项转移支付的绩效目标管理，以及优化和提高中央对地方均衡性转移支付办法。在2018年2月，中央政府设立共同财政事权分类分档转移支付，推进在基本公共服务领域内划分、整合、调控中央与地方共同财政事权范围。在2018-2020年，中央政府依次稳步推进在医疗、教育、科技、交通运输、生态环境、公共文化、自然资源和应急救援等各领域中的中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案。在2021年和2022年，中央政府推出规范中央对农村综合改革和继续完善均衡性转移支付的办法条例，在2022年，中共“二十大”报告指出“完善财政转移支付体系”，在“十四五”时期和新发展格局下继续优化转移支付结构和发挥其经济效应。

基于上述相关政策的推进，转移支付的结构和规模也发生了较大的变化。首先，转移支付的规模不断扩大，继续促进和保证区域经济的协同发展。在2002年、2017年和2021年，转移支付总额占地方财政支出的比重为28.4%、32.9%、33.5%，如图1所示。其次，为优化转移支付的结构，一般性转移支付的占比大幅提高，专项转移支付得到进一步清理整合。一是在2018年，中央政府设立共同财政事权分类分档转移支付，并将其归为一般性转移支付的统计指标，进一步将税收返还数据指标与一般性转移支付数据指标合并，该一般性转移支付的资金规模占转移支付总额的84.3%。二是专项转移支付的资金项目已经从2013年的220项压减到2018年的66项，2019年的预算分类指标中又进一步压缩至22个，这强化了专项转移支付的针对性、有效性。在2017年，一般性转移支付、专项转移支付、税收返还占转移支付和税收返还总额的比重依次为54.0%、33.6%、12.4%，而2018年，该比重大幅调整为74.2%、8.9%、16.9%，如图2所示。转移支付的结构调整有利于进一步统筹资金管理，以区域发展事实为基础，进一步提高一般性转移支付比重，减少专项转移支付和税收返还的占比，发挥地方政府的信息优势，实现财政资金的合理配置，促进社会公平发展。三是在优化转移支付政策的制度设计的基础上，一系列规范转移支付制度的执行和监督文件相继实施。伴随着2014年《预算法》的修订，以及2020年《中华人民共和国预算法实施条例》和2021年《进一步深化预算管理制度改革的意见》相继实施，转移支付资金的预算执行、管理、绩效评估和监督机制方面也稳步推进和逐步优化。

图1 1994-2021年转移支付构成占地方财政支出的比重

图2 1994-2021年转移支付类别占转移支付总和的比重

根据转移支付政策推进和结构调整的情况，我们可以看出专项转移支付规模和占比不断下降，而一般性转移支付规模和占比则不断提高。这种趋势主要是由专项转移支付项目过于繁多，资金管理不规范，项目审核机制存在缺陷，且缺乏项目退出机制等问题所引起的。张凯强、范秋萍（2020）还深入阐明了专项转移支付政策转向的机制逻辑，并指出政治分权、信息不对称以及行政管理体制方面是导致专项转移支付资金效率低下的根本原因。因此，为了减少转移支付资金导致的区域发展不平衡的加剧、“跑部钱进”和资金使用效率低下等现象，中央政府从财政管理和资金规模上进一步突出一般性转移支付，弱化专项转移支付。

三、扩展的项目治国与不断下降的专项转移支付之间的“矛盾悖论”

项目治国的政策体系不断扩展，项目制的运用范围和目标线索也越来越广。然而，在政府治理视角下，以项目制为运行基础的专项转移支付规模和比重则不断减小。这就存在了一个明显的“矛盾悖论”，扩展的项目治国与不断下降的专项转移支付规模之间的“矛盾悖论”，其阐释需要关注以下两点。

首先，虽然专项转移支付采用项目制的运行机制，但是，项目制的运行机制也被广泛地运用到其他政策机制中，例如一般性转移支付、政府债务管理以及政府和社会资本合作项目（PPP，Public-Private-Partnership）等。虽然专项转移支付是政府治理视角下项目制运行的始点，但在政策初期，项目制的高效性、目标性和协同性在专项转移支付中发挥了积极作用，促进了区域均衡发展、引导了政府政策运行以及解决了区域间的重要难题等。因此，项目制的治理模式也逐渐推广到其他政策项目中。例如，一般性转移支付的税费改革转移支付、重点生态功能区转移支付、生猪和牛羊调出大县奖励资金以及共同财政事权转移支付中的大部分补助资金多采用项目制治理模式运作。这些转移支付可以归类为“准专项”性质的转移支付，旨在保障和提高财政资金的使用效率（史普原，2019）。此外，政府债务管理的专项债务、政府和社会资本项目也采用项目制治理模式来保障政策的有效执行，充分发挥项目制的高效性、目标性和协同性。

其次，专项转移支付是一项政策，而项目制是一类政策工具。专项转移支付作为一项政策，可以采用不同的政策工具进行实施，其中包括项目制等多种形式。同样地，项目制是一类政策工具，可以被广泛应用于不同的政策领域中。因此，专项转移支付和项目制虽然存在交集，但是彼此之间有独立的内涵和应用范畴。专项转移支付规模和比重的下降，以及项目制治理模式的不断扩展，本质上是施政政策与政策工具之间的差异。专项转移支付规模和比重的下降主要是由于专项转移支付在实践中存在资金效率低下等问题（Zhou，2012；尹利民，2015），而项目制治理模式具有高效性和目标性，在其他政策领域得到了广泛的应用。中央政府因此不得不调整专项转移支付规模和比重，但在其他政策领域中继续推进项目制治理模式。

因此，专项转移支付规模和比例的下降与项目制治理模式的不断扩展之间的“矛盾悖论”，本质上是不同概念内涵的冲突，存在不同内涵和应用范畴。将二者的概念内涵等同化或模糊化，会导致认知问题，并不能有效地解释现象和解决问题。进一步，专项转移支付和项目治国并不是矛盾的关系，反而有着内在的联系和互补性。政府可以根据实际情况，灵活调整专项转移支付规模和比重，逐步推行项目治国的治理模式，以更好地实现政策目标和提高财政资金的使用效率。

四、项目制视角下转移支付政策改革的方向

基于专项转移支付规模和比例的下降与项目制治理模式的不断扩展之间的“矛盾悖论”，一方面，专项转移支付政策存在资金使用效率低下的问题，导致中央政府不得不减少其资金规模。另一方面，由于项目制治理模式具有高效性、目标性和协同性等特点，各层级政府、社会组织和市场主体不断推广其在各项政策或各项任务目标上的应用。然而，项目制本身不能解决专项转移支付政策现阶段存在的效率低下问题。因此，从项目制的角度来看，转移支付政策改革的方向应关注以下方面。

第一，专项转移支付政策应继续发挥其机动性和目标性，但同时需要解决存在的执行漏洞问题。为此，政府应完善审核、退出、监督和绩效考核机制，特别是加强对资金流向、政府层级间的资金分配和信息公开的监控。因而，中央政府在专项转移支付政策调整和设计时应高屋建瓴、有的放矢。如财政分权下政府层级间的支出责任不清晰，应明晰政府层级间的资金分配和事权分配，明晰专项转移支付的申请部门和退出时间等；信息不对称容易导致专项转移支付的执行效率和资金流向出现偏差，因而应该细化各项资金的信息公开制度和监控资金流向。在2015年，财政部相继出台《中央对地方专项转移支付绩效目标管理暂行办法》《中央对地方专项转移支付管理办法》《专员办开展中央对地方专项转移支付监管暂行办法》等政策文件，进一步加强对专项转移支付资金管理，提高财政资金使用的规范性、安全性和有效性。也就是说，专项转移支付政策的实施与执行应综合评估，应有效权衡和统筹发挥专项转移支付的机动性、目标性与解决专项转移支付资金使用效率低下的问题。

第二，继续提高一般性转移支付的比重，充分发挥项目制在一般性转移支付资金分配的高效性和协同性，实现地方政府的能动性和中央政府激励性在一般性转移支付政策的统一。一般性转移支付涵盖广泛的“准专项”性质的一般性转移支付，“准专项”性质的一般性转移支付的有效运行有利于发挥项目制的特点与优势。在此类转移支付中，项目制治理模式与地方激励性、地方资源禀赋和社会参与性密切相关，直接关系到转移支付资金的使用效率。从2015开始，中央政府不断提高一般性转移支付占比，优化中央对地方均衡性转移支付办法，既要提高均衡性转移支付规模，保障地方政府的财力和能动性；也要发挥“准专项”性质的一般性转移支付的目标性和协同性，进而发挥中央政府和地方政府的两个积极性。因此，在未来一般性转移支付的政策制定过程中，应该注重中央政府和地方政府的协同配合，达到更好的使用效果。

第三，因地制宜地推进和优化项目制治理模式，加大转移支付的直达力度，充分发挥特殊转移支付机制的高效性和目标性。首先，在2020年6月和2021年2月，财政部依次出台《中央财政实行特殊转移支付机制资金监督管理办法》《关于做好2021年财政资金直达机制有关工作的通知》等政策文件，并指出“加强中央财政实行特殊转移支付机制资金监管，确保有关资金直达市县基层、直接惠企利民，按照预算管理有关规定，制定本办法”，“为推动建立常态化财政资金直达机制，进一步加强直达资金管理和监督，提高资金使用效益”。这些措施充分体现了特殊转移支付机制的重要性，既能保障转移支付的补助机制，又能发挥项目制的高效性、目标性和协同性。在一般性和专项转移支付资金运用中，中央政府也应在政府层级间的资金管理、资金监管机制、受益对象实名机制、信息公开机制、报告和反馈机制等方面不断进行规范和优化。

第四，借鉴对口支援的经验，健全横向转移支付制度，推进对口协作项目的建设和促进乡村振兴。对口支援是我国具有悠久历史的合作制度，起初用于工农业现代化进程中的城乡协作，随着经济社会发展的不断变革，对口支援机制也在不断创新与完善。中国特色社会主义新时代对对口支援的创新推进，主要表现为对口支援逐步精细、运用场域持续扩大、运行过程日益规范（王禹澔，2022）。对口支援项目不仅包括横向转移支付的资金规模要求，更需要人力资本、技术、管理等方面的支持。地方政府可以借鉴对口支援的成功经验，推动横向转移支付的变革和推进，建设更多的对口协作项目，并加大对乡村振兴的支持。同时，政府应该进一步加强各地政府之间的援助、合作和共赢，通过横向转移支付制度的健全与完善，实现资源的优化配置和更加均衡的区域发展。