乡村振兴战略背景下农村集体资产管理问题探究

周皓亮，杨怀宏，邵瑶春

（湖南人文科技学院商学院）

乡村振兴战略明确提出“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，而搞好盘活农村集体资产、发展壮大集体经济是实施乡村振兴战略的重要内容。2021 年颁布的《中华人民共和国乡村振兴促进法》要求各地采取措施支持农村集体经济发展、健全农村集体产权制度、增强农村集体所有制经济活力、实现集体资产保值增值，确保农民利益，实现共同富裕。

一、乡村振兴战略背景下强化农村集体资产规范化管理的意义

在乡村振兴战略背景下，强化农村集体资产的规范化管理，不仅可以助力乡村振兴战略的实施，更是实现乡村振兴战略目标的重要内容。根据权威部门的数据，截至2020 年7 月，全国共有集体土地总面积65.5 亿亩，未承包到户的耕地、园地、林地、草地等集体土地资源共有15.5 亿亩。全国农村集体账面资产6.5 万亿元，其中经营性资产3.1 万亿元，占47.4%；非经营性资产3.4 万亿元，占52.6%。

农村集体资产是20 世纪50 年代初期在农村建设中逐渐积累起来的，是广大农民长期劳动的结果。集体资产的经营不仅关系到农民的权益保护，也是推进农村发展与稳定的重要物质基础与资源保障，更是维持集体所有制、防止集体资产流失与保值增值的重要手段。然而，相对于集体资产规模的迅速扩张，目前我国集体资产管理制度建设还在探索完善阶段。村干部仍有权力寻租行为，集体财产被侵占、挪用、损害，或以低价转让或承租、无偿占用、变更权属等现象时有发生，产权的确权不到位、资产监管不到位，造成了农村集体资产流失，影响了农村公共资产的有效使用，必须强化集体资产规范化管理。

二、乡村振兴战略背景下部分地区农村集体资产管理存在的困境

（一）农村集体资产的产权关系不够明晰

目前，现有的法律法规中没有对农村集体经济组织成员资格进行明确的界定；在集体产权权限的划分上，由于对村民集体资产使用权和转让权限的界定不清，导致部分经济属性权利不能得到有效保障，从而影响了村民的收益。同时，我国农村集体资产的分类核算工作还没有完成，资产的量不够清、数不相符的情况时有发生。

产权归属无法明确的具体表现为：一是签订租赁合同时，手续不齐全、条款不清楚、要素不完全、权利和义务不均衡、合同不规范；二是通过村规民约、家族继承、私人转让等多种方式进行农村集体财产流转过程中，存在着较大的产权纠纷；三是一些村民侵占了集体财产，不交租金，不签订协议，甚至擅自开垦了村集体荒废地，还有“证地不符合”的情形，即实际占有的集体资源与合同面积并不相符。

（二）对农村集体资产管理的监管不力

目前，我国部分地方还未形成健全的农村集体资产监管机制，农村集体资产监管缺失现象比较突出。一些村集体对审计发现的问题打马虎眼、整改进度慢，而审计部门对农村集体经济组织不配合审计、拖延整改的现象应对方法不多，权威不足。“三资”被侵占甚至被挪用的情况在一些地方时有发生，导致集体资产的浪费和国家财产的损失。部分乡村社会的人情因素、村民对集体财产的民主监督不到位等造成了个别乡村干部追求个人利益贪腐、宗族势力对集体资产的侵蚀，从而造成集体资产流失。《农村集体资产管理办法》中明确规定，对集体资产的管理只要涉及所有村民的利益，就必须经过村民代表大会或者村民代表的同意方可实施。但是在现实生活中，有的村干部并未按规定履行相关的程序，而是采取了事后通知或者不公开的方式来进行资产的经营；同时一些村民的积极性不高，只想打理好自己的“一亩三分地”，不愿参与村级管理，从而难以对集体资产管理进行有效的监督。

（三）集体经济不发达、市场化水平不高

当前由于国际国内经济形势呈现出多样化、复杂化的态势，许多村庄的经济发展受到了影响，尤其是以文旅产业为主的村庄。在这种形势下，一些村干部都抱着“不求有功但求无过”的心态，没有意识到现有的压力也可以转化为机遇，他们的管理方式多是“家长式”，缺乏现代经营理念和模式，再加上基层干部人事调整较频繁，新走马上任的各级干部在对村集体经济发展的路径模式选择上有不同的看法和立场，导致村集体经济的发展规划无法长期有效地实施和管理，很容易由于人员的变化而产生中断或者更换发展领域。其问题主要表现在：一是经营模式单一，城中村、城郊村多以物业租赁为主，而交通不便的村庄则通过流转土地进行租赁或发展种植养殖业；二是缺少敢想敢干有经营观念的带头人，无法形成合力来带动全村实现共同富裕；三是制度的实施力度不够，在一些重要的事情上，村民虽然有一定的决策建议权，但决定权仍由某些村干部把持，村民并未能充分行使他们应有的权利，而行使决定权的村干部如果没有从村庄长远发展的角度去思考问题，就会直接导致农村集体资产无法充分发挥其应有作用。

（四）信息化建设步伐滞后，数字农业发展速度缓慢

2019 年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《数字乡村发展战略纲要》，把数字农业发展作为乡村振兴的战略方向。根据第七次全国人口普查数据，我国农村居民的受教育程度相对低于城镇居民，这导致村民在使用智能手机等工具时，主要使用语音及视频聊天等功能而对高端应用，如在线医疗、在线教育、智慧农业等使用不足。

农村基础设施建设相对滞后，特别是偏远山区，由于网络建设困难、资金投入高、不能全面覆盖而无法稳定地向村民提供在线购物等便利服务，导致农村数字化生产生活水平低于城镇居民。信息化建设的相对滞后，导致对现有资源的管理、部分资产的核销等方面的诸多不便。一些主流App 由于投入较大而导致其扩展能力和创新能力不足。我国的数字农村标准化建设仍存在一些问题，如缺少统一的标准，不同类型的农用App 系统之间不能相互兼容，数据无法互联互通等。

三、乡村振兴战略背景下集体资产规范化管理的对策

（一）农村集体资产产权归属明晰化

要深化农村集体产权制度改革成果，加强农村集体经济组织建设。一是可成立集体资产管理委员会，按照“依法、自愿、有偿”原则对集体资产进行清产核资，建立归属明确、流转顺畅、保护严格的集体产权制度，从而更好地保护农民的合法权益；重点核查未承包到户的资源性资产、经营性资产、资金、债权债务和非经营性资产，查实存量和使用情况，做到账证相符，摸清集体家底，明晰所有权、稳定承包权和放活经营权；组建一支由各级政府牵头的清产核资队伍，加强对集体资产的全面清查和核实，建立健全的集体资产台账管理体系，科学、准确地评估集体资产的实际价值并以此为入账依据。二是健全农村集体资产的管理体制，对于涉及集体资产的纠纷，要区分不同类型，尤其是历史产权纠纷和新增产权纠纷，要在遵循现行法律的基础上适当地进行协调并厘清所有权人的身份，对要处理的集体财产进行公正估价，以确保各方的利益最大化。

（二）加强对农村集体资产监管

健全村务和财务公开制度，全方位接受社会公众监督。建立专业的集体资产监管部门，完善村民内部审计、上级审计和外聘第三方机构审计制度。村集体企业要加强民主决策，防范集体资产的流失，完善企业内部的会计监督和制约机制，加强会计人员的职业道德建设；制定内部控制和责任追究机制，明确审批人和经手人的职权、职责和相关的控制措施，对发生重大决策错误或未按照规定处理的问题进行问责；要强化村级集体经济的财务管理，健全财务人员的培训制度，提高财务人员的专业素养；要重视审计结果的公开及运用，将审计结果作为村组干部考核和绩效评价一项重要指标并与奖励挂钩，作为竞选下一任干部的重要依据。

（三）大力发展集体经济，形成稳定增长极

农村集体资产管理的关键，就是要把集体经济做大做强。根据乡村振兴战略的需要，要充分发挥双重经营优势，实行“量体裁衣、因地制宜”，分类发展集体经济。随着农村集体产权制度的逐步健全，村民权利有了更多的自由度，社会资本流入就有了政策兜底，农村经济得到了更充分的发展。农村集体经济组织应坚持发挥各村资源禀赋，充分发挥“四荒”的优势，利用集体林带、林场、果园、鱼塘等资源，统一开发、分户承包；同时，对集体原有厂房、学校、村部资产资源采取租赁、承包、拍卖、股份制等形式开发运用。当前，我国农村集体经济发展模式多种多样，“农户+合作社+公司”“固定资产租赁+物业开发”“村民合作社+观光旅游”“改土流转+光伏增收”等稳健创收的模式，实现了三产共同发展的产业形态，极大地促进了集体资产的保值增值。

（四）加快信息化步伐，推动数字乡村发展

乡村振兴重要内容之一就是要实现信息化。信息化可以促进集体资产的公开化，从而避免权力寻租。信息化不仅包括硬件设备的配置，还包括信息技术的综合运用。运用现代化信息技术，建设村级资产管理信息平台，将集体资产和发包、处置、出租、出售、出让等情况通过平台公布，以便随时接受村民监督；培训村民使用农业相关App 及腾讯会议等网络工具，以便随时随地在平台查阅分红、资产租赁、经营状况等，使集体资产的使用更加透明和规范化。有条件的村庄要开班培训村民使用抖音等新媒体工具为本村农产品或者特色产品带货，增加资产存量。要加快市、县、乡、村四级“三资”监管平台的建设，使其能够相互兼容、相互认可，方便村民查询、知晓，全方位地参与到“三资”的监管中。

四、结语

乡村振兴战略的实施，为我国农村发展带来了腾飞的机遇，“三农”领域各个层面都发生了翻天覆地的变化。完善农村集体资产管理制度，既能使集体资产得到充分利用实现增值保值，又能推动乡村振兴战略的实施。目前，农村集体资产管理已逐步走进基层组织的日常工作中，但由于其起步较晚，需要不断地调整，既要加快修复现有资产管理制度中存在的漏洞，又要加强对集体资产管理工作职能重要性的认识，这样才能为真正保证农村集体资产增值保值、维护广大农民切身利益和促进共同富裕提供有力保障。