深化改革背景下基层工会工作成效评价体系研究

金世育 邹卫民

（上海工会管理职业学院，上海 200082）

工会改革是全面深化改革的重要组成部分。党的二十大明确指出，要深化工会等群团组织改革和建设。自2015年党的群团工作会议以来，中国工会按照强“三性”、去“四化”的改革要求，自上而下全面展开改革实践，并将改革的重点放在基层，突出“减上补下”，重点解决脱离群众的问题。2022年5月，全总深化工会改革创新领导小组全体会议召开，此轮工会改革进入总结与深化阶段。经过多年改革，中国工会是否已很好地解决了基层组织问题？如何客观评价基层工会在改革后的工作成效？目前，对各级工会工作成效的评价多为主观陈述和总结，而围绕改革目标，以数据、事实为依据，科学分析工作成效变化情况的很少。考核评价是衡量改革效果、发现改革问题、提升改革质量的重要方式。本研究从工会改革相关学术研究及全国和地方的政策文件出发，探析新时代新征程工会改革和建设的核心要义，尝试提出评价基层工会工作成效的指标维度，以期起到抛砖引玉的作用。

一、基层工会：工会改革和建设的核心议题

关于工会改革的讨论，在社会主义国家建设的各个时期都曾出现过，其根本原因是社会主义国家制度下的工会建设发展长期存有理论争鸣。受之影响，社会主义建设的各个时期都出现过工会改革。早在俄国社会主义建设转向经济建设的时期，列宁就提出过工会适应社会主义建设形式根本改变的理论，要求工会正确区分阶级斗争在资产阶级掌握政权的国家中与无产阶级掌握政权的国家中的区别，①冯同庆主编：《马克思主义工会思想史》，北京：中国工人出版社1993年版，第231页。并且触发了工会改革。

新中国成立以来，中国工会也经历了多次改革，其中有四次改革节点较为明显。新中国成立之初，为了以工会的形式把所有的雇佣劳动者都组织起来，李立三对新工会的理想形象进行了设计，②中国工运学院编：《李立三赖若愚论工会》，北京：档案出版社1987年版，第84页。并且出于生产建设的考虑而迅速壮大基层工会。改革开放40多年，我国建立并不断完善社会主义市场经济体制，在这个过程中劳动关系发生了深刻变化。在此期间，中国工会不断进行自我改革，以适应市场经济条件下劳动关系协调和治理的需要。中华全国总工会于1988年短暂颁行了《工会改革的基本设想》，希望通过理顺内外部关系、密切与职工的联系、激发基层活力，提升工会的群众化、民主化。彼时工会需要获得职工信赖，③陈骥：《改革中的工会和工会的改革》，北京：中国工人出版社1999年版，第145—147页。改革目标是力求解决工会不同程度地脱离职工群众的问题。21世纪初，基层工作薄弱问题困扰中国工会。大量非公有制企业不建立工会，上级工会正在失去联系和组织工人的正常渠道，不断陷入“组织危机”。④张暎硕：《当代中国劳动制度变化与工会功能的转变》，保定：河北大学出版社2004年版，第134页。2005年，中国工会以“组织起来、切实维权”为方针进行了工作改革，全国总工会出台了《关于加强协调劳动关系，切实维护职工合法权益，推动构建社会主义和谐社会的决定》。此次围绕工会维权职能展开的工作改革，重点是“加强工会基层建设、发挥基层工会作用，关心职工生产生活、维护职工切身利益”。进入新时代，2015年中央首次召开党的群团工作会议，并颁布了《中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见》（以下简称《意见》），掀起了最新一轮的工会改革。《意见》指出，群团组织“基层基础薄弱、有效覆盖面不足、吸引力凝聚力不够问题突出，特别是在非公有制经济组织、社会组织和各类新兴群体中的影响力亟待增强”。⑤李玉赋主编：《新的使命和担当——中国工会改革创新实录（2015—2017）》，北京：中国工人出版社2017年版，第173页。这种基层组织的薄弱现状，甚至在一定程度上引发了工会组织“毛细血管堵塞，神经末梢坏死”以及“高位截瘫”的问题。⑥乔健：《工会改革：中国特色工会道路的“提质增效”——2016年上海群团改革的经验探析》，载《中国劳动关系学院学报》，2017年第2期，第73页。

综上，从历次中国工会改革的目标和内容来看，基层组织薄弱是中国工会改革面临的重要问题之一。⑦吴亚平：《企业工会：劳动者权益的代表者和维护者——兼论工会组织体制改革的目标和方向》，载《新视野》，2010年第6期，第33页。工会追求全国人民总体利益与职工群众具体利益双重目标价值，工会争议的核心在于双重目标之间存有张力。在实践中，价值张力具化为中国工会体制的官民二重性问题，即行政性与社会性的内在冲突。①颜江伟：《行政化与回归社会：中国工会体制的弊病与改革》，载《中共浙江省委党校学报》，2007年第3期，第29页。工会改革的核心命题不是工会如何改变与国家的关系，而是如何建立与工人的关系。②闻效仪：《“上代下”：工会改革逻辑与多样化类型》，载《社会学评论》，2020年第5期，第30页。联系职工群众最密切的一线基层组织，自然成为改革的重点。工会改革不是结构性概念，也不是工会产生机制的制度性变革，而是强度概念。③闻效仪：《“上代下”：工会改革逻辑与多样化类型》，载《社会学评论》，2020年第5期，第30页。通过加强基层建设，工会才能更好地走入职工群体，占领职工阵地。从改革开放后两次落地的大改革来看，总结推广的优秀改革经验在很大程度上都直指基层工会。2005年，在以“社会化维权模式”为特征的改革中，各地涌现出的蛇口模式、义乌模式、大连模式等，是对基层工会难以履行职责的困境破解。2016年，全总办公厅印发《上海市宝山区顾村镇加强基层工会建设的经验做法》，向全国推广上海基层工会改革试点经验。顾村经验的主要内容是，“贯彻落实中央党的群团工作会议精神，推动工会改革向基层延伸”，“破解非公有制企业工会组建难、职工入会难、经费人员保障不足、维权服务不到位等基层工会面临的突出问题，以此打通了联系服务职工的‘最后一公里’，扩大了工会有效覆盖，激发了基层工会活力”。④乔健：《工会改革：中国特色工会道路的“提质增效”——2016年上海群团改革的经验探析》，载《中国劳动关系学院学报》，2017年第2期，第82—83页。顾村经验的核心，就是尝试在现有工会体制下解决基层组织薄弱的问题。⑤袁红君、吴建平：《激励机制与基层工会改革——上海顾村经验的理论与政策意义探析》，载《中国劳动关系学院学报》，2022年第2期，第104页。在历次改革实践中，工会改革的出路都在于基层工会：一是通过自身建设解决工会组织体系的上下断层问题，在功能上实现去行政化和回归社会；二是通过自上而下的代表性扩张和组织增建，建立与职工群众的组织联系，以符合“组织起来”的目标要求。因此，中国工会改革的核心议题一直以来都是基层，通过完善工会组织体系，激发基层工会活力，实现工作重心下移。

二、基层工会的工作目标：理论推导与要素识别

基层工会作为工会改革和建设的核心议题，对其工作成效的观察与国内外对工会改革的研究之间，存在一定的脱节。客观评价前一阶段的改革成效，及时发现问题并采取措施，是下一阶段进一步深化改革的重要依据。改革后，新的工会制度安排是否能够有效地实现改革初衷，仍有待进一步观察。⑥乔健：《工会改革：中国特色工会道路的“提质增效”——2016年上海群团改革的经验探析》，载《中国劳动关系学院学报》，2017年第2期，第73页。因此，在深化工会改革和建设阶段，客观评价实践层面的工作尤为必要，可以直观展现前期改革成效。

（一）基层工会的概念范畴、工作目标与评价主体

1.作为评价对象的基层工会

在中国工会研究中，基层工会存在广义和狭义之分。依据《中国工会章程》，狭义的基层工会是指企业、事业单位、机关和其他社会组织等基层单位所建立的工会。《工会法》第10条规定，县级以上地方建立地方各级总工会。在中国工会组织体系中，县级工会处于承上启下的重要位置。广义的基层工会是指县级以下工会组织。工会组织内部存在较为明显的层级差异，即不同层级的工会因为所处的结构位置不同，在组织目标、工作手段和行动资源上会有很大差异。故而，关于中国工会的研究，通常将工会领导机关和基层工会区分开来。①吴建平：《地方工会“借力”运作的过程、条件及局限》，载《社会学研究》，2017年第2期，第105页。这种区分简单割裂了县级以下地区性工会与企业工会之间的工作联动。我国劳动关系市场化以后，工会在改革中探索出“上代下”机制，即上级工会代表企业工会发挥作用，该机制的形成体现了工会改革的逻辑。②闻效仪：《“上代下”：工会改革逻辑与多样化类型》，载《社会学评论》，2020年第5期，第18页。虽然县级以下地区性的工会组织与企业等用人单位的工会在职责结构上逐渐呈现出分化趋势，③吴建平：《地方工会“以上代下”与基层工会“瘦身减负”——近40年来中国工会改革的趋势与特点》，载《中国劳动关系学院学报》，2018年第1期，第80页。但是以“上代下”机制为联结纽带，县级以下工会组织之间已经形成工作有机体。改革倡导工作资源有效下沉以及对企业工会在职责上进行宽松精简，以狭义基层工会为考核评价对象有悖改革特点，而广义概念更适合对基层工会组织体系的整体效能观察。

工会改革的重点在基层，难点在基层，落实也在基层。本研究采用广义的基层工会概念，以小三级工会为基层工会概念的实体。小三级工会即街镇（园区）工会—区域性行业性工会联合会—企业工会，是工会组织机构运行和功能发挥最完整的微观系统。以小三级工会为评价对象，构建基层工会工作成效评价体系，更为客观务实。

2.评价主体与整体性目标设定

传统的工会工作成效评价在评价对象上，采取组织类型二分法区分地区性工会和企业工会，对县级以下地区性工会组织与企业等用人单位工会分别设定工作目标。2014年，全国总工会下发《关于新形势下加强基层工会建设的意见》，对企业工会提出“六有”的建设标准（有依法选举的工会主席、有独立健全的组织机构、有服务职工的活动载体、有健全完善的制度机制、有自主管理的工会经费、有会员满意的工作绩效），并且将其作为基层组织评优评先的基准条件。县级以下地区性工会的建设目标更系统、更全面，早在2005年全国总工会就下发了《关于加强乡镇（街道）工会规范化建设的意见》，对乡镇（街道）工会提出“六好”的工作评价标准（党委政府重视支持好、组织网络健全好、履行基本职责好、指导帮助基层好、服务职工群众好、围绕中心开展工作好）。地区性工会的工作目标，除了指导企业工会开展工作外，还包括地区工会工作的领导责任。

传统的评价体系把地区性工会和企业工会的工作目标简单分列，分别考量成效，容易出现上下工作不连贯、工作手势不统一的问题。将县级以下基层工会作为一个整体进行系统评价，以小三级工会作为评价对象的实体，综合二者的特点设定目标，更契合“以上代下”的基层改革要义。基层工会处于工会组织体系最末端，其工作目标主要来自上级要求和职工需求。中国工会实行同级党组织和上级工会双重领导，上级要求又分为党对工会工作的要求、上级工会的工作部署。因此，基层工会工作的评价主体包括三层，分别是党组织、上级工会和职工。整体性目标的设定，是把评价主体的要求作为成效高低的具体标准。党的工运事业目标，即党关于工运事业的重大部署和政府在劳动领域的重要政策；地区工会工作目标，即街镇（园区）工会工作的水平和进展；基层工会工作目标，即企业工会等一线组织的运作状况。

表1 全国总工会关于基层工会建设的重点文件及工作要求（2015—2023年）

（二）工作成效的评价维度与解释要素

基层工会工作成效评价，应先巧妙设定评价维度，而后通过概括经验事实形成评价标签，进而确定解释要素，为进一步的指标设计做准备。本研究把三层主体的要求作为价值标尺，通过梳理2015年以来全国总工会出台的涉及小三级工会的组织建设文件，整合相同和近似标签，确定四项评价维度。

1.依据价值标尺提炼评价标签

2015年群团改革以来，全国总工会先后出台了《关于增强基层工会活力 发挥基层工会作用的实施意见》《关于加强和规范区域性、行业性工会联合会建设的意见》《关于加强乡镇（街道）工会建设的若干意见》《“县级工会加强年”专项工作方案》《深入推进新就业形态劳动者工会工作三年行动计划》等组织建设文件，为确定基层工会工作的评价标签提供了依据。

2.确定评价维度与解释要素

（1）政治引领。工会是党联系职工群众的桥梁和纽带，承担着巩固和扩大党的群众基础和执政基础的政治责任。党的群众基础和执政基础包括物质和精神两个方面，①中共中央党史和文献研究院编：《习近平关于工人阶级和工会工作论述摘编》，北京：中央文献出版社2023年版，第41页。这也是党对工会工作的要求之一。在基层工会工作中，党的重要理论和重要思想宣传、职工教育两大领域的具体工作，是对职工群众政治引领的主要表现。

（2）组织建设。工会改革的主要策略在于依靠组织路径进行劳工团结。在中国的政治体制下，新时期的工会坚持以组织动员为改革内核。②岳经纶、陈泳欣：《中国工会改革的“第三条道路”》，载《探索与争鸣》，2019年第3期，第89页。基层工作成效体现为区域内实现工会组织高度覆盖，构建纵横交织、覆盖广泛的工会组织体系和联系广泛、服务职工的工会工作体系。解释要素包括，推进区域工会组建，推进县域内区域性、行业性工会联合会建设，对新就业形态劳动者的有效覆盖，利用新技术发展会员等。在企业工会层面，组织建设还有自身建设的含义，以规范化建设为主要目标，包括组织资源的积累与获取、经费拨缴使用足额规范等。

（3）职责履行。中国工会的问题集中在基层工会，这构成了2015年以来工会改革的重要出发点。③吴建平：《地方工会“以上代下”与基层工会“瘦身减负”——近40年来中国工会改革的趋势与特点》，载《中国劳动关系学院学报》，2018年第1期，第91页。工会改革在基层延伸，强调改革成效转化为“服务职工的能力水平”与“职工群众获得感”，突出基层组织整体效能。在具体举措中，基层通过创新活动方式和工作方法，做实做强品牌性工作。维权和服务作为工会的基本职责，绝大多数品牌性工作与二者相关，是基层工会职责履行效果的主体内容。在具体解释要素上，地区性工会与企业工会因分工差异有所不同。涉及地区性工会的解释要素，主要包括以“上代下”为企业工会维权，服务阵地与服务资源的下沉，具体表现为建立健全政府与工会联席会议制度，推动集体协商和职代会制度提质增效，推进基层服务站建设，提供维权帮扶救助、政策咨询、妈咪小屋等多种服务；企业工会的解释要素则包括集体协商和职工代表大会的建制与运行情况，帮困和送温暖等服务的开展情况，以及其他服务职工的实事工程。

（4）组织活力。地区性工会具备在国家党政体制既有框架下进行自我修复的能动性和自主性。①岳经纶、陈泳欣：《超越统合主义？社会治理创新时期的工会改革——基于深圳市试验区工联会的实践》，载《学术研究》，2018年第10期，第58页。基层组织的能动性与自主性主要通过组织活力展现，即有活力的队伍和有活力的活动。在工会改革过程中，地方性工会以让基层工会有人、有能力办事为目标，创新干部队伍建设工作，有效地激发了工会干部队伍活力。从评价维度上看，县级以下工会组织活力的解释要素，包括干部队伍建设（非公有制企业工会干部队伍、职业化社会化工会工作者队伍），以及地区工会活动情况。

三、工作成效的评价指标：总体原则与指标转化

（一）评价指标的总体原则

评价维度较为抽象概括，难以测量评估，需要分解转换为可测量的具体指标。基层工会工作的评价指标，应当既能展现新时代工运事业发展的过程性，又能体现深化工会改革和建设的成果。一是指标的设定应满足评价主体的要求，且可以容纳过程性指标。二是指标的选择遵循“自下而上”的生成逻辑，具体划分应契合实践。指标内容既包含基层落实政策的效率和效果，又能够体现参评对象的地区异质性。三是评价指标蕴含实时动态的工会状况指数，既能通过时间序列展现基层工作成效，又能通过截面数据准确地反映当下基层工会动态和工作“健康”程度。四是评价指标兼备正激励与负激励作用，在同一评价对象的不同时期和同一时期的不同评价对象之间形成良性竞争机制，通过评价推动小三级工会形成行动的自发性。五是按照组织系统内部职责功能设定评价指标。街镇级工会自主组织本地区工会工作，发挥统筹协调区域资源作用；区域性行业性工会联合会重点履行二次覆盖的职责；对企业工会的评价则凸显职工满意度。六是广泛听取被评价对象的意见，在正式推出前开展若干次试行，完善指标内容和权重设置，优化评价指标体系。

（二）评价体系的具体指标

测量指标是对工作完成效果最直接的衡量方式。首先，测量指标的提取，要以数据、事实为依据，可以科学反映改革前后工作成效变化情况，突破基层工会工作评价以对相关工作的陈述和总结居多的现状。其次，按照关键要素法建构指标体系，不过分追求指标全面，但求选择精准。一级影响因素变量指标，直接采用评价维度的四个方面。二级影响因素变量指标，将一级指标按照各项工会改革、工会重点工作拆分，体现工会改革绩效的核心驱动因素。三级影响因素指标由各项二级指标涵盖的具体工作及任务组成，为二级指标各项工作及任务的评价标准，能够明确赋权重进行量化。（见表2）

表2 基层工会工作成效评价指标

四、评价体系运用的效用目标与工作路径

改革创新是工运事业蓬勃发展的不竭动力。将基层工会工作成效评价体系运用于实践，其效用将影响今后改革的重点方向、改革策略、改革进度，但在实施路径上需要注意工作技巧。

（一）评价体系运用的效用目标

第一，破除持续深化改革的动力不足问题。工会改革初期，基层工会不同程度地存在以点带面、点上突破的情况。一些小三级工会基于区域先天优势在部分领域取得了成绩，但工作均衡性不足，在工作中表现为抓单项多，抓全面少，易开展完成的多，敢于啃“硬骨头”的少等现象。引入工作成效评价体系，能够在基层工会工作中形成量的意识和竞争意识，持续激发改革动力。

第二，平衡地区之间工作成效差异。各区域的企业数量与规模、职工人数、行业类型等千差万别，小三级工会呈现“千区千面”样态，对深化改革的态度不统一。公开客观评价地区工作情况，有助于最大限度地凝聚改革共识、汇聚改革合力。

第三，应对改革面临的新情况和新问题。经济社会发展所产生的劳动领域新情况、新问题，是工会改革和建设新的焦点。新就业形态劳动者建会与权益保障、工会运用新技术发展会员等新的工作，需要强大的组织力确保在基层得到落实。

第四，激发基层干部干事创业的激情。在非公有制企业工会中，“不敢为”“不愿为”“不能为”的问题又有所抬头。在区域性行业性工会联合会中，社会化工会工作者的职业发展路径和自上而下的评价机制，影响了工会事业发展的生机与活力。科学的工作成效评价，可以在一定程度上促进改革和机制创新，激发组织活力。

（二）评价体系的工作路径

1.充分给予基层工会组织自主工作权限

赋予评价对象自主组织本地区工作的权限是开展评价的前提。一是加强街镇（园区）工会的组织建设。街镇（园区）工会的组织架构严格按照联合制代表制的组织原则，工会委员会人员构成向一线倾斜，确保劳模职工、先进职工和女职工占一定比例。健全街镇（园区）工会作为地方工会的各项职能，组织机构单独设置，建立独立账户，对本地区工会经费使用和管理负主要责任；不断提升推进工作的主动性，执行上级工会的决定，制定落实本级工会工作规划，定期向上级工会报告工作。二是发挥街镇（园区）工会统筹协调区域资源的作用。街镇（园区）工会担负与同级党政沟通联系的责任，依法依规、按时及时召开工会与同级政府的联席会议，沟通处理本地区工会工作与劳动关系问题；组织力量梳理地区工会以外的资源，牵头协调社区资源、国有企业资源支持地区工会工作；发挥枢纽性作用，支持和培育本地区的社会组织参与改革。三是街镇（园区）工会负责统筹规划本地区工会发展。街镇（园区）工会制定实施本地区工会组织建设和发展规划；做好工会干部资源的调配，保障区域性、行业性工会联合会的干部配备；推动区域性、行业性工会联合会实体化运作。四是街镇（园区）工会对非公有制工会改革负主体责任。街镇（园区）工会持续推动非公有制经济组织、社会组织建立工会，并且动态保持较高的建会率；通过非公有制企业工会实际运转情况、“先进职工之家”和“优秀工会工作者”参评情况等，衡量各街镇（园区）工会工作成效。

2.构建经济高效的数据采集路径

评价实施需要获取评价对象的真实情况，调阅文档、问卷调查等传统的数据采集方式会增加评价对象额外的工作，容易遭遇评价对象的抵制。构建经济高效的数据采集路径，有助于评价工作的顺利实施。一是要具备大数据的思维方式，强调全面实施、全域覆盖，坚持执行整体考核的评价实施路径，缩短评价工作链。二是尽可能利用已有的统计口径和数据资源，补充采取座谈调查、问卷调查、满意度测评等方式，形成评价基础数据。避免完全依靠专门的大规模数据采集与问卷调查，控制评价工作成本，防止给一线工作者带来额外负担。三是提高数据采集的智能化水平。在组织库、会员库等工会数据库中，引入自动识别与数据采集技术，实现数据来源的稳定性和数据资源的动态性；打破各级工会之间的数据壁垒，解决各部门分别向基层重复采集数据的问题；消除“数据烟囱”，向基层开放数据使用权限。四是平衡指标丰富程度与数据更新频率之间的矛盾，动态设定年度评价标准，确保评价指标公平、公开、公正。五是形成基层工会状况指数，以实时动态数据为主，采用动态数据与静态数据相结合的指数生成方式。实时动态数据能够反映基层工会工作的实时状况和发展态势，突出了指数的预测和预警功能。

3.及时精准反映工作成效

评价工作坚持以评促改、不断提升的工作目标。一是评价执行“下评一级”原则。评价工作引入第三方专业机构主持实施，凸显评价工作的严谨、公正、客观。第三方机构以年度为单位对小三级基层工会组织进行评估，并且组织地区职工满意度测评。评价工作结合改革工作成效，通过测评小三级工会在工作方式方法的改进与创新情况，考察基层组织推进改革的责任意识、担当意识和工作主动性。街镇（园区）工会可根据地区工作情况对下一级组织实施量化考核。二是动态设定年度评价标准。根据小三级工会年度工作情况，动态设定评价标准；依据工会工作相关制度文件，科学配比各项指标的分值；对于年度重点工作、全区重点任务，在当年度考核中提高考核权重。三是评价工作确保公开透明。评价全过程坚持信息公开、过程公开、结果公开。评价结果设定优、良、中、差四个等级，得分情况和评价结果以会务公开的形式在全区公开发布，接受会员监督。四是纳入整体工作评价体系。指标评价融入原有的上级组织对下级组织的工作考核。上级工会将每年对小三级工会的工作评价结果报同级党组织，并且将基层工会工作成效的评价结果与全国、各省市“模范职工之家”等组织荣誉申报相关联。

4.根据基层问题开展针对性服务

评价工作最终目标是为了服务助力基层，落实过程中要体现服务的理念。一是建立问题反馈机制。第三方机构负责评价实施，并将评估发现的问题以评价报告的形式向各小三级工会反馈。被评价的小三级工会，可通过评价结果找差距、补短板，不断提升工会工作水平。二是拓展“上代下”工作服务范围。上级工会归纳评估报告集中反映的问题，开展针对性的“上代下”服务，主动对接、协调区域资源，帮助基层工会解决问题。三是集中力量破解改革难题。对于评价中突出反映的问题，上级工会应跨前一步，组织人员力量研究制定解决方案，帮助小三级工会攻坚克难。

5.做好评价结果的跟踪反馈和成效转化

为了更好地服务下一阶段的基层改革和建设工作，评价结果的运用应当可持续、机制化。一是坚持评估跟踪反馈。评价工作要避免“一锤定音”的传统做法，形成改革、评价、提升的工作闭环。街镇（园区）工会要对评价中发现的问题限期整改，每年评估工作及成效转化情况向上级工会报告，上一年度整改的重点要作为当年评估的重点内容，通过评估促进小三级工会履职能力的持续提升。二是坚持评估成效转化。建立评估成效转化机制，边探索边总结，边探索边完善，及时将探索形成的有效措施、成熟做法，总结提升为可复制、可推广的经验，不断扩展改革成效。