农业科技园区土地利用问题及其对策

李孜佳 刘 潼 王 楠 董兆楠 林依霖 刘巧芹

（1防灾科技学院生态环境学院，河北三河 065201；2防灾科技学院应急管理学院，河北三河 065201）

1 研究背景与意义

农业科技园区是农业科技的重要研发基地[1-2]、重大农业技术突破和农业高新产业孵化的核心平台[3]、解决“三农”问题和保障粮食安全的重要抓手、乡村振兴和农业农村现代化的助推器。截至2021年4 月，全国建成4 个国家农业高新技术产业示范区、295 个国家农业科技园区和1 274 个省级农业科技园区[4]。从20 世纪末到现在，农业科技园区的功能日渐完善，作用逐渐强大，为中国农业的现代化建设和整体效益的提高提供了充足的后备力量[5]。农业科技园区高质量建设和发展需要土地、技术、资本、劳动力、政策等要素形成合力，而充足的土地资源及其合理利用是其中的核心要素。然而，与建设火热现象形成鲜明对比，农业科技园区低水平重复建设、各类用地占比不均等都会在一定程度上造成土地资源浪费，进而影响园区整体的相对效率[6]。国家开始全面强化园区改革，而其根本涉及的是有关发展用地的规划问题[7]。本文通过梳理和总结农业科技园区土地利用方面的问题、学术界提出的解决对策、优秀园区的实践经验，面向农业科技园区当前建设的形势和未来发展的需要，探讨该领域今后应深化研究的方向，为农业科技园区高质量发展服务。

2 农业科技园区的土地利用问题

农业科技园区的土地利用与一般开发区或工业园区不同，它以科技为支撑，涉及适度的土地管理，其土地利用存在的主要问题如下。

2.1 园区规划不够合理，土地利用效益不高

在区域层面，部分省级、地市级科技部门对本区域园区的空间分布和产业布局等方面往往未做好顶层设计、统一规划和有效管理，导致园区具体战略定位规划依据不足，产业雷同，有的甚至偏离园区农业创新高地的建设目标[8]。在园区层面，各建设主体在园区总体规划编制前，对自身的比较优势、功能定位、项目选择、产品供求、运作机制等往往调研和论证不够，导致规划不够合理、与其他园区主导产业差异不显著、特色产品和高竞争力产品缺乏[8]，使得园区土地利用效益不高。

2.2 园区管理制度不完善，土地利用效率较低

农业科技园区建设虽卓有成效，但实际建设和发展时间较短[3]，相关政策和管理制度亟待完善[9]。土地质量逐渐退化、土地利用指标确定过度依赖政府补贴而忽略土地经营[10]。园区政府土地流转补偿标准不够明确，基层干部和农民对土地流转认识不足，使得有些园区农民土地流转意愿不强[11]，园区农业用地难以持续规模经营，带动周边农民收入提升的空间有限。建设用地指标难得，产业升级受到极大制约[12]，相应配套设施难以满足需要。园区持续扩张的土地需求与有限供给之间的矛盾较大，也存在因科研投入不足而土地冗余[13]问题。

2.3 园区土地非粮化现象明显，耕地质量保护有待增强

农业科技园区对周边农民的科技示范推广、收入带动能力不够强，对当地经济社会发展引领作用有限[3]，种植粮食作物收益低。部分园区企业和农民为了谋取自身利益，种粮耕地改种高收益经济作物，重用轻养，过量使用化肥农药等现象明显。园区土地利用规划往往缺乏生态保护措施，土地是否按规划利用、是否违规利用的监察和考核还未形成一套完整的体系，规模化与集约化生产导致部分园区出现农业面源污染、土壤肥力下降等问题，耕地质量保护有待加强。

3 农业科技园区土地利用问题化解策略与经验

3.1 宏观对策

经过30多年的发展，中国学术界和优秀园区在解决农业科技园区土地利用问题上积累了丰富的经验，归纳如下。

3.1.1建立健全农业科技园区相关政策和管理制度出台财税、土地、科技创新等方面的法律、政策、制度，使土地流转规范化、制度化。政府高度重视并加大资金扶持，形成良好的开发环境[14]，如昌吉国家农业科技园区在政府大力支持下开展了科学合理的园区发展、土地利用和产业发展规划，逐步成为具有国际竞争力且适合人类居住的园林化、生态化园区[15]。建立多渠道、多元化的投融资机制[16]，增强吸引各种社会资本投资的能力[17]。鼓励引导农业产业化龙头企业、农民专业合作社、种养大户等新型经营主体参与建设，增强园区人才吸引力。与政府、大学或科研单位合作，产学研结合，建立吸引聚拢人才并充分发挥其能力的机制[16]，以人才为核心，使技术充分发挥泉涌效益[3]。以园区为核心，建立农业创新体系平台，引入现代化农机[18]，吸引农业高新科技的聚集[19-20]，注重科技创新与转化力[20-21]，发挥集聚与科技扩散的能力[21]，对本地区其他农户发挥示范、培训和科普教育作用[19-22]，在驱动园区自身发展的同时带动周边产业增长、农民增收、农村发展。

3.1.2制定科学合理的产业规划深挖成熟产业链，在此基础上延伸产业链条，扩大业务范围，推动农业、加工制造业和其他产业融合发展。优先规划和发展特色产业。重点扶持有潜力、发展前景和科技含量的产业[23]。利用园区现有基础设施和政策，推进园区品牌培育，提升产品知名度，例如德兴市农业科技园建成了一批具有地方特色、品种优、质量高、效益好的油茶基地[23]，宜昌国家农业科技园区建成了全国最大的宜红工夫茶生产基地和工厂化循环水生态养殖鲟鱼生产繁育基地[24]。协调产业结构，后期将产业链从低端转化为高端，获得增值效益[25-26]，如农业高端研发、信息服务、金融服务、会展服务、规划咨询和现代物流服务等农业现代服务业产业链。

3.1.3制定科学合理的土地利用规划园区及其各类项目用地选址充分考虑当地的资源环境、产业基础、乡土文化[27]等条件，农业与旅游休闲、教育文化、健康养生等产业深度融合[28]。确定合理的土地流转年限，因地制宜、合理合法确定园区的选址和规划区用地范围。在用地适宜性评价和规划方案评估基础上，做好规划区用地功能配置[29]，利用各种技术研究方法，综合协调完善园区基础设施、土地整治、农业开发等各类用地和各项建设，制定用地建设的最佳规划，使园区各项用地协调发展[30]，有限的土地资源合理、集约、高效利用。优先安排农业高新技术企业和产业的发展用地[31]，明确划定科研试验用地、农业示范用地等专项用地范围，不得随意侵占。强化资源节约、环境友好意识，努力打造土壤安全、水体洁净、空气清新的绿色园区。例如山东东营国家农业科技示范园区建设，改变了其未利用地面积大且不集中、存量建设用地布局较散、新增建设用地规划指标不足、粮棉和薪炭林种植为主的简单产业结构，以土地高效利用为核心，科学构建了产业链条，打造了生态、集约、效益产业，取得了显著的经济、生态和社会效益，还新增了就业岗位，提高了园区员工收入[32]。

3.2 微观对策

3.2.1加强园区建设审批和监管，确保政策和规划落到实处园区建设、招商引资和管理等涉及各级政府及多个部门，需要相互协调配合，共同推进[33]，需依据宏观的园区管理政策、产业和用地规划，严格审批和监管。整合管理后的园区利于先进科技、机械、制度大规模推广，实现适度规模化、集约化、产业化经营[14]，严禁房地产开发[31]，遏制违法、违规用地，禁止非法圈占土地[34]，生态环境良好的土地资源利用与生态修复及休闲景观、美丽乡村、特色小镇建设等统筹规划，打造特色、发展旅游、增加收入[35]，因地制宜，用养结合，保持生态平衡、高效利用。针对不同企业的功能差异实行分类指导[36]，制定园区发展收益监测指标和评分细则[37]，对园区企业发展状况定期评价。对评价达标的企业予以重点支持，对未达标的企业则限制或停止其土地的审批和使用，建立优胜劣汰机制，提升园区企业竞争力和土地利用经济效益。

3.2.2增强科技支撑，以创新驱动园区的土地可持续利用农业高新技术能有效地提高土地的利用效率和保护效果，从而有效提高劳动生产效率和农业生产效益，因此，园区建设应紧跟科技发展前沿，以创新驱动园区用地和发展的可持续性，显著影响园区农业科技创新能力的正向因素有研发中心数量、高新技术企业数量、研发人员数量和大型仪器设备原值总额，这些因素之间存在着内在的逻辑关联[37]。与园区发展相关各方形成合力，以园区为核心，建立农业创新市场，吸引更多的优秀创新资源和资本参与提高创新能力，建立科技创新机制梯队优势，使科技成果用起来、各类主体活起来、入驻企业强起来、3 个产业融合起来[31]，充分发挥高新技术在增强园区盈利性、示范性、可持续性发展中的重要作用。

3.2.3合理确定土地流转价格，保护农民合法权益农业科技园区的发展需要集中成片的土地，农地流转存在激发农户土地经营热情、促进农业产业化发展、推动产业升级等正效应。在闲置、分散的土地向园区、农业企业等流转和集中的过程中，土地产权不明、收益分配不合理将损害农民利益、影响园区的建设与发展。在园区建设和发展过程中，不得损害弱势群体，要向农民充分讲解合同内容，严格土地流转管理，规范各项鉴证服务，以保障农民的权益[14]，重视和协调好园区发展与农民土地权益保护问题，是园区健康发展的重要保证。

4 研究展望

综上所述，农业科技园区经过30 多年的发展，在园区的功能定位、技术支撑等方面研究已较为成熟，但在土地利用方面仍存在一些问题待深入研究，且新法规和政策的发布又对园区土地利用提出了新的要求，未来相关研究亟须进一步深化和拓展。

4.1 深化园区土地利用配套政策研究，开展综合与多元细化研究

农业科技园区土地利用研究内容主要集中在园区的用地规划和土地流转政策上，针对园区土地利用评价、土地质量保护、土地利用模式创新等方面研究不多。农业科技园区相关研究的对象大多较宽泛，主要面向全部园区，或仅针对少数规模较大、较知名园区如杨凌国家农业科技示范园，难以满足各园区自身的发展需求。因此，在继续深化土地利用配套政策研究的同时，一方面应把各地园区的土地利用研究与园区自身的特色产业规划、特色技术研发、土地质量保护及当地区域产业规划、乡村振兴、农业现代化、农村现代化等结合起来开展综合研究，实现园区发展的多重目标。另一方面，应拓展研究方向，开展园区土地利用评价、土地利用模式创新等多元细化研究，以便及时总结学术界研究成果和园区实践经验，及时改进不足，不断提升园区土地利用的经济、生态和社会效益。

4.2 强化实地调查研究，提升园区规划水平研究

农业科技园区规划是园区发展的龙头，研究并制定出与园区所在省市县主导产业、特色产业、农业农村现代、城乡一体化相衔接协调、分工协作、统筹发展、适度超前的农业科技园区规划对园区发展至关重要。充分利用第三次全国国土调查成果，做好农业科技园区规划前期的充分调研工作，如调研园区的发展历史、现状及趋势，园区所在省、市、县主导产业、特色产业，园区各类用地数量、质量、分布及其产权状况，园区企业类型、规模、创新能力、成本效益等。在充分调研的基础，充分考虑专家、政府和公众的意见，根据各地所处的发展阶段、资源要素禀赋和比较优势，立足所在区域的产业布局和生态定位，加强本区域产业与各园区产业、不同园区产业定位的统筹协调，对区域内园区进行分类建设和指导，推进各园区之间差异化错位发展。各园区明确自身的空间规划、产业规划和发展规划，细化阶段目标任务[9]，充分合理地与区域产业规划对接、与其他园区分工协作。

4.3 加强园区耕地质量保护研究，发展生态高值粮食产业研究

近年来，耕地质量保护越来越受到关注。充分利用第三次土壤普查成果，通过高标准农田建设、土地污染治理、黑土地保护、盐碱地改造等项目，保护和提升园区耕地质量，是园区发展的基础，也是需要持续研究的方向。在做好数量和质量保护的同时，还需要开展五常大米等知名品牌粮食、高产优质的强筋小麦等专用粮食及具有富硒、富锌、降糖、降压、降脂等功效的功能性粮食等生态高值粮食产业等研究、示范和推广，再配合种粮补贴政策，切实提高种粮的产量、质量和经济效益，才能切实提升粮食生产比较优势，真正解决耕地非粮化问题。