中国水资源税制体系政策效应模拟

信春华 郭凤琪

摘要 水资源税制体系改革是中国绿色经济转型过程中的重要举措，建立政策分析框架准确测度税收效应是决定税制进一步改革方向的重要依据。基于现行水资源税制体系，从政府和市场角度分析税制政策在经济系统中的传导机制，依据2018年投入产出表编制水资源社会核算矩阵，考虑农业补贴及水体自净能力，通过动态可计算一般均衡（CGE）模型系统分析水资源税、水污染税、技术进步等不同政策情景组合将会对经济运行、社会福利、水资源保护和污染减排产生的短期和长期效应。结果表明：①水资源税制体系可提高社会福利，抑制高污染高耗水行业扩张，支持产业优化升级，虽然在短期内会对经济发展产生一定抑制作用，但在长期效应中可通过政府调控带动经济增长。②水资源税与水污染税不但可以协同促进水资源节约与水污染物减排，还能减轻单独实施各项税收对经济的负向冲击。③技术进步在减少税收对经济的负向冲击、提高水资源利用效率和水污染物处理率方面发挥关键作用。④高税负情景下节水减排的环境效应明显优于低税负情景，对经济增长和社会福利的冲击也与低税负情景无显著差异。因此，在全面推进水资源税制体系改革过程中，应充分发挥政府调控作用，统筹税款用于水源保护及水环境治理，加大对农业及高污染高耗水行业投资，支持其改进为更有效的用水方式及污水处理技术，结合水资源税和水污染税对经济和环境的不同效果，强化两税的协同设计，立足于地区经济发展目标和水资源治理需求合理确定税负水平，充分利用政策组合优势制定策略。

关键词 水资源税制体系；经济运行；社会福利；环境效应；长期效应

中图分类号 F812. 42 文献标志码 A 文章编号 1002-2104（2023）08-0166-14 DOI：10. 12062/cpre. 20230515

水资源是中国经济发展的核心制约因素，多省市均处于国际公认人均水资源标准中极度缺水的区间［1］。除了可利用水资源短缺外，还存在利用效率低，开发难度大，污染较重等一系列问题，如何更好进行水资源治理已成为促进社会进步和经济发展要突破的关键瓶颈。为此，财政部、国家税务总局和水利部联合推动水资源税制体系建设，主要包括水资源税和水污染税，两税并行，分别从资源节约和污染治理两方面对水资源进行生态保护。税收政策影响广泛，为了确保水资源税制体系在实现资源节约和环境治理目标的同时保障经济社会有序运行，科学准确评估税制政策变化后的效应至关重要。但由于水资源税制政策与经济发展、技术进步及各产业间动态关联等因素密切相关，各因素之间存在复杂的非线性耦合关系，因此如何从系统角度将各重要因素集成在同一個模型中进行全面刻画、准确分析税制政策效应，对于指引中国水资源税制体系改革方向、缓解水资源供需压力、改善水资源生态环境、加快经济绿色转型进程等政策问题具有重要的现实意义。

1 文献综述

水资源税和水污染税从税收分类角度看分别属于资源税和环境税。1920年，Pigou［2］提出根据自然资源受破坏程度征税，将破坏环境产生的外部效应内化到生产成本或销售价格；1931年，Hotelling［3］建立“时间倾斜”理论，认为政府可以通过制定相关的资源税收政策来控制资源的开发速度。以这两个重要理论为基础，有关环境税和资源税的研究不断完善。①环境税的政策效应研究。Pearce［4］提出“双重红利”理论，包括环境改善形成的环境红利（第一重红利），同时减小该税种的效率损失，实现经济福利效应（第二重红利）。Oueslati［5］发现从长期来看，环境税与公共支出结构改革相结合可以改善经济增长和社会福利，但是在转型阶段需要付出相对较高的福利成本。Li［6］对比分析政策情景发现环境税可以减少污染物排放，同时重污染部门和能源密集型部门将遭受更高的产出损失，而清洁能源部门和服务业的产出将增加。牛欢等［7］验证了环境税通过健康效应和资本积累实现双重红利，并且在新古典增长框架和内生增长框架下，均存在可以极大化人均产出和经济增长率的最优环境税率。②征收资源税对生态环境和宏观经济的影响。Groth等［8］在构建内生增长模型的基础上通过对比发现征收资源税可以促进经济增长。Lin等［9］通过研究发现在节能减排方面征收资源税的成本低于征收碳税，这可以保护企业的竞争力。刘建徽等［10］运用DEA模型研究发现资源税改革可以提高资源使用效率，应进一步扩大征税范围才能更好地发挥对资源配置效率的促进作用。环境税和资源税同属绿色税收的重要内容，两者存在密切联系。李虹等［11］借鉴资源税量化自然生态空间占用的思路提出环境税改革方案；乔永璞等［12］认为政府应依据不同区域经济发展和环境治理需求策略性地使用环境税和资源税这两类典型的庇古税政策组合。曾先峰等［13］发现资源税相比于环境税会对经济产生更显著的负向影响，两种税收同时征收对产出和污染的抑制作用会更加显著。

近年来，国家有关部门对水资源浪费、水污染等问题给予高度关注和重点治理，有关税收政策的研究开始聚焦于水资源税和水污染税。陈少英等［14］认为水污染税是集经济与法律于一体的治理水环境的有效手段，应充分发挥税收杠杆的调节作用。郑垂勇等［15］将水污染税和水资源税统归于水税体系，认为开征水污染税和水资源税能够有效控制水污染。杨得前等［16］发现征收水资源税可以提升用水效率，节水效应显著。叶金育等［17］从完善水资源税立法构想角度对水资源税制展开研究。

在国际经济发展不确定因素层出不穷、国内经济下行压力加大的背景下，水资源税制改革重点不仅在于水资源节约与生态环境保护，也要兼顾宏观经济发展，因此模拟与评估水资源税和水污染税政策效应对优化设计环境保护政策，更好地达成税收目标十分关键。目前，研究水资源税收政策的方法主要有计量经济学方法［18］和可计算一般均衡（CGE）方法［19］，但计量经济学方法难以揭示经济系统中各变量之间的非线性关系，而CGE方法能有效刻画经济系统受到特定外部冲击及宏观政策调整后各部门之间的联动关系，可以对水资源政策模拟效果进行多指标评价，是量化分析水资源政策与社会经济发展之间错综关系的有效工具。王克强等［20］通过构建多区域CGE模型发现对农业部门征收水资源税可以节约区域生产用水，但会减少各区域农业部门产出，不利于经济增长，须对税收变化承受能力较弱的行业予以补助。陈雯等［21］运用湖南省CGE模型发现水污染税具有显著的减排效果，但是无论短期还是长期，都会对宏观经济和产业产出造成负面影响，须配合税收返还制度才能减少税收对经济增长的负面冲击。原毅军等［22］在CGE模型中加入污染治理模块对征收水污染税进行绩效评价，结果表明水污染税可显著抑制污染排放，对经济产生负面冲击，但仍处于可接受范围内，并且水污染税的征收虽然会在短期内增加企业成本，但是从长期来看有利于企业调整生产技术和管理活动，加快清洁技术研发，增强自身竞争力。

曾先峰等［13］构建多区域动态CGE模型发现提高水污染税至4倍于基准水平可实现对产出负向影响最小和最大程度实现抑制废弃物排放的政府最优目标。吴正等［23］基于水资源嵌入型CGE模型发现对水资源税进行转移支付可以减轻征税造成的福利损失，既能实现理想的节水效果，又能减轻税收对经济和社会的负面影响。

现有研究为水资源税制体系改革提供了有益借鉴，但仍存在不足：一是研究内容局限于对水资源税或水污染税单一税种实施效应及改进方向的讨论，缺乏对水资源税制体系深入、全面分析，将两者割裂开来，势必会忽略两者协同对经济社会和环境产生的综合效应，造成税负重叠，使研究结论产生偏误；二是水资源税制体系改革渗透经济体系内各行各业，牵涉多方利益，现有研究范围仅着眼于某一区域或产业，忽略了税制改革将会对宏观经济产生的复杂影响，因此，水资源税制体系改革的政策效应应从系统视角对各产业、各主体之间的关联性进行探讨；三是当前研究主要集中于水资源税或水污染税实施成效或政策变动后的短期效应预测，缺乏对其长期效应的关注，税收影响深远，生态建设更是功在当代利在千秋，因此对税制改革的规划不应仅着眼于当下，还应重视其带来的长期效益。

基于此，该研究统筹考虑由水资源税和水污染税构成的水资源税制体系，在税际协调的顶层理念指导下，分析政府和市场作用下税收通过调整水资源价格影响经济社会运行和资源环境保护的传导机制，构建动态CGE模型全面评估两税单独及共同变动对经济社会和生态环境的短期沖击和长期动态效应，拓展以往文献只对单一税种展开研究的不足，弥补静态CGE模型无法分析中长期影响的短板，以更全局和长期的视角为水资源税制体系优化设计提供参考和决策依据。

2 理论基础

水资源税制体系的核心表现形式为水资源税和水污染税，聚焦于资源税和环境税组成的生态税制体系框架下对水资源的不同侧重。水资源税是对取用水资源的行为征税，贯彻“使用者付费”原则，中国自2016年将水资源纳入资源税征收范围试点开征，目前水资源税扩围已成为主要趋势［24］。水污染税是在环境税框架下，自2018年1月1日起在全国实行，遵循“污染者付费原则”。产品的生产在起始端取用水资源时承担水资源税，在生产环节伴随水污染物排放被课征水污染税，从征收目的上看，水资源税旨在源头上节约水资源，水污染税是为了抑制水污染物排放，两者相互补充，构成完整的水资源税制体系，通过引入一种价格信号改变产品成本，对各利益主体施以正向或反向激励，从而调节主体行为，其本质是政府借助市场规律调整企业生产方式，引导绿色经济转型［25］。

在市场作用下，假设存在健全的要素价格形成机制，水资源税和水污染税在生产环节征收，两者均应包含在商品价值中，水资源税反映资源稀缺程度，水污染税作为用水过程中对环境损失的价格补偿，如图1所示：将水资源作为基础性生产资料纳入生产要素中，税收会在短期内提高生产成本，生产者承担部分税负，同时将税负转嫁给下游，下游商品价格上涨，税负最终以资源性产品价格传导至消费者，从而使消费者需求下降，在成本压力与需求下降的共同影响下，生产者会减少产出，造成产出损失，迫使企业背离其原来最优的生产决策。因此从短期来看，水资源税制体系的征收会对经济造成负面影响。

但是随着新政策实施和执行状况的逐渐稳定和深入，企业对政策未来的实施及其带来的影响会形成更加明确的预期，此时，具有较强的竞争力和研发实力的企业不仅有能力承受成本上涨的压力，而且能够尽快调整其生产技术，加强清洁节约技术的研发和引进，尽快培育新的竞争力。部分实力薄弱、创新能力不足的企业将因无法承受成本压力，或不具备相应的技术更新能力而被淘汰，从而使得经济发展模式整体转向绿色发展。

在政府作用中，水资源税和水污染税可以增加政府收入，由政府统筹调配，利用转移支付改善基础设施布局；调整投资结构，对农业和高污染行业加大投资力度，支持其引进节水设备和污水处理技术，从而带动清洁产业发展，优化产业结构；提高传统生产要素投入份额，增加居民劳动收入，提高社会福利；补贴对税收承受力较弱的产业，保障和引领经济平稳转型。总体看来，水资源税制体系能够抑制高耗水高污染产业发展，促使生产者调整生产要素投入结构，引领其转向清洁节约的生产方式，优化产业结构，但在转型过程中会对经济造成负向影响。

3 模型构建

顺应资源税扩围趋势，该研究假设水资源税在全国征收，以所有用水行业为纳税人，生产函数规模报酬不变，完全竞争市场下生产者和消费者的行为遵循利润最大化和效用最大化原则，最终达到要素市场出清及产品市场均衡。

3. 1 动态CGE模型的构建

水资源在模型中有多种处理方式，例如将水资源作为生产或消费的约束条件［26］，但不能反映水资源的使用成本，价格传导机制不起作用；将水资源作为中间投入品纳入模型［27］，但无法刻画水资源与其他生产要素间替代关系。目前大多数建模采用的方法是将水资源作为初始要素纳入固定替代弹性（Constant Elasticity of Substitution，CES）生产函数［28-29］或将水资源作为一个部门加入到模型中，建立与其他部门的关系［30-31］，用以分析水资源价格水平变动对宏观经济的影响等。

由于主要研究水资源税制政策变化效应，着眼于水资源短缺与水污染治理问题，因此该研究构建的动态CGE模型将生产要素分为资本、劳动力、水资源，主要包括生产模块、贸易模块、价格模块、经济主体模块、水污染税模块、均衡与宏观闭合模块，模块间逻辑关系如图2所示。生产模块是模型的基础模块，基于生产函数刻画生产要素生产商品的过程，水资源税作为要素税，通过提高原材料价格直接影响生产过程，间接影响水资源投入量。水污染税模块遵循“污染者付费”原则，对生产环节排污行为征收，因此作为中间投入附加于最终商品价值中。生产出的商品通过贸易模块与国际市场相联系，总产出将分为出口及国内销售两种流向，而国内总供给包括进口及国内生产国内销售的商品，根据瓦尔拉斯一般均衡理论，国内总供给等于国内总需求，总需求由政府消费、居民消费和企业消费组成。经济主体模块描述资金在经济主体间的流转过程，即政府、企业、居民三大经济主体如何获得并分配自己的收入。企业和居民通过要素市场和政府的转移支付获得收入，政府收入主要来源于各项税收。经济主体通过贸易模块购买商品和服务的形式进行消费，收入就此流向商品市场，商品市场再通过国内销售或中间投入等方式将收入转移到生产活动中，从而实现收入的循环流动。政府支出除了在贸易模块的消费，还包括对农业的补贴以及对居民和企业的转移支付，水资源税和水污染税作为政府收入，与其他税收共同由政府统筹支配，通过转移支付与政府消费实现环境治理和税收补偿的目标。该研究主要呈现基于研究需要较于一般模型所拓展的模块，即生产模块、水污染税模块、经济主体模块、均衡与宏观闭合模块及动态模块，其余可参考标准CGE模型［32］。