中国沿海应急航海保障工作存在的问题及对策研究

王永利，邢村村，张红

（1.交通运输部北海航海保障中心航标导航处，天津 300000；2.交通运输部北海航海保障中心天津海事测绘中心，天津 300000）

1 法定责任

随着我国经济和航运的快速发展，海上交通日益繁忙，每年都会发生一定数量的沉船事故。事故发生后，及时进行应急处置，开展应急扫测和设标，对于防止次生事故发生，保障沿海水域船舶通航安全具有重要意义。依照我国相关法律，应急扫测、设标是沉船沉物所有人、经营人或者管理人的法定责任。

根据1984 年1 月1 日起施行的《中华人民共和国海上安全交通法》（以下简称《海安法》）第五章第二十六条要求，沉船所有人或经营人须设置警示航标，并向海事监管部门报告沉船位置和水深。

2021 年4 月29 日，中华人民共和国第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议修订通过了《海安法》，进一步完善了沉船应急扫测、设标的法律要求。根据《海安法》第五十一条，沉船所有人、经营人或者管理人应要求及时设置警示航标，并向海事监管部门报告沉船位置和水深。无法确定所有人、经营人或者管理人的，海事监管机构组织扫测、设标，费用纳入部门预算。第一百零六条指出，未按要求及时设置航标，处二万元以上二十万元以下的罚款。逾期未改正的，海事监管部门可实施代履行，费用由沉船所有人、经营人或者管理人承担。

2 工作现状

根据《海安法》，沉船应急扫测、设标是沉船沉物所有人、经营人或者管理人的法定义务。但在现实中，为了提高应急扫测、设标效率，避免次生事故的发生，应海事监管部门要求，绝大部分应急扫测、设标是由航海保障部门代履行的。另外，应急设标后，航海保障部门还要定期巡检、维修保养、季节性更换和周期性更新航标。而且，由于沉船不能及时打捞，警示航标设置后，大部分仍需要长期设置和养护。航海保障部门每年要投入大量的人力、装备设施、器材、资金等用于沉船应急扫测、设标和养护，已构成严重的经费负担。据统计，2019 至2021 年，中国北方海区黄海、渤海海域，航海保障部门共实施应急扫测、设标50 次，具体情况见表1。

表1 2019 至2021 年北方海区应急扫测、设标统计表

3 存在的问题

航海保障部门应急扫测和设标行为实际上是代履行行为，发生的费用及后续支出应由沉船所有人、经营人或者管理人承担。尽管应急扫测和设标的责任义务十分明晰，但现实中，航海保障部门能够成功取得应急反应代履行补偿的仍是个例。2019 至2021 年，我国北方海区50 次应急航海保障行动，仅2 次顺利取得了代履行费用。无力偿还、无人偿还问题十分普遍，造成航海保障部门应急反应支出绝大部分得不到偿还。

（1）无力偿还问题。此类沉船大多属于个体渔船，多伴有人员伤亡，经济偿还能力十分有限，此种情况北方海区2019 至2021 年间占50%。另外，相当一部分沉船是货轮，且多属于单船公司，安全状况较差，很难加入船东互保协会。船舶基本是公司全部资产，一旦出险沉没，船公司普遍无力支付相关费用。此种情况北方海区2019 至2021 年间占26%。

（2）无人偿还问题。对于无主沉船，即无法确定沉船沉物所有人、经营人或者管理人，根据《海安法》规定，这类经费应纳入部门预算。此种情况2019 至2021 年间占14%。目前，航海保障和海事监管部门的预算收入主要来源于中央财政，仅能满足航标运维、港口航道扫海测量出图等一般性航海保障业务和日常海事监管需要。对于航海保障部门每年因应急扫测、设标及运维发生的费用支出不管是中央财政，还是地方财政，均没有开通经费列支渠道。

（3）拒不偿还问题，即沉船沉物所有人、经营人或者管理人有经济能力，但拒绝或长期拖欠航海保障部门的应急反应费用支出。此种情况北方海区2019 年后未发生，但在以往年份曾出现过。

4 原因分析

（1）思想观念上存在偏差。社会公众，甚至部分海事监管和航海保障部门工作人员对《海安法》认定的航海保障代履行行为了解认识不到位，存在认识误区，认为应急航海保障是航海保障部门的分内工作和法定责任。

（2）工作制度有待健全。一是在应急航海保障制度或实际工作中，均无书面委托环节，客观上造成沉物所有人、经营人或者管理人，部分海事监管和航海保障部门工作人员对于航海保障部门的代履行行为认识不足。同时，造成后续追索应急费用也缺少了一项有力证据。二是对于拒不偿还应急反应费用的行为，目前的惩处手段主要是罚款，措施比较单一，且力度有限，造成违法成本低，震慑作用不足。

（3）事权划分和资金保障机制有待明确。对于无人偿还的案例，虽然新《海安法》明确指出“不能确定碍航物的所有人、经营人或者管理人的，海事监管机构应当组织设置标志、打捞或者采取相应措施，发生的费用纳入部门预算”。但由于中央政府、地方政府的事权和责任区划不明确，如何纳入部门预算，纳入谁的预算也暂不明确。

（4）相关立法有待完善。对于无主船舶和无力偿还的案例，应急扫测、设标费用可以由沉船残骸拍卖费用支付。但残骸拍卖所得往往十分有限，往往不足以满足对沉船方的全部支付请求。而依据《中华人民共和国海商法》（以下简称《海商法》）第三节第二十二条，具有船舶优先权的各项海事请求中并没有列明沉船扫测、设标费用。因此，航海保障部门即使通过司法途径申请用沉船残骸拍卖所得支付应急扫测、设标费用，但由于不具备司法优先权，能够追索成功的可能性也很小。

5 改进措施

（1）加强《海安法》学习宣贯。《海安法》是航海保障工作最基本、最重要的法律依据。2021 年修订的《海安法》第一次明确提出“航海保障”的描述，并进一步完善了多项航海保障部门权益保障条款。航海保障部门要加大《海安法》学习宣贯力度。既要组织内部职工学习研究，学懂弄通新《海安法》精髓，了解自身的合法权益。同时，更要注重与海事监管和交通运输管理部门的交流研讨，争取理解与支持。对于社会公众，要利用新媒体手段，加强航保法律法规宣传，争取公众理解与支持。

（2）健全应急航海保障制度机制。一是加强应急制度建设。航海保障部门要对接新《海安法》要求，针对当前应急扫测、设标工作中存在的问题，修订完善《海区航标应急反应管理办法》《沿海通航水域应急扫海测量管理办法 》等应急航海保障规范性文件。二是建立健全书面委托工作程序。对于能够确定沉船所有人、经营人或者管理人的，由其所有人、经营人或者管理人与航海保障部门签订委托协议。对于不能确定沉船所有人、经营人或者管理人的，由海事监管部门与航海保障部门签订委托协议。航海保障部门根据委托协议，可通过与沉船所有人、经营人或者管理人协商或司法途径申请沉船残骸拍卖费用解决应急航海保障费用。三是建立健全应急合作及奖励机制。船舶支出在应急扫测、设标成本中占相当比例。海事监管和航海保障部门可与辖区航运公司、渔业公司、个体渔民建立应急合作机制，鼓励其所属船舶参与应急扫测、设标、警戒等应急活动，并利用海事搜救基金进行奖励，以此分担一部分应急扫测、设标成本。四是建全惩治措施。对拒不履行沉船应急扫测和设标责任且不支付代履行费用的沉船所有人、经营人或管理人，由海事监管部门取消其安全诚信航运公司评价资格或吊销安全诚信航运公司证书。

（3）争取政府财政资金支持。航海保障部门既要向中国海事局、交通运输部呼吁反映相关问题和困难，又要加强与地方交通主管部门和地方政府的沟通交流，研究分析中央政府与地方政府在海上事故和险情处理以及航海保障方面的事权和区域责任划分，开拓资金渠道，为无主船舶和无能力偿还的案例提供资金保障。

（4）推动完善立法。1967 年《统一船舶优先权和抵押权的国际公约》在第4 条第(1)款第5 项中将船舶残骸的清除费用列为与救助报酬等并列的受船舶优先权担保的海事请求权。航海保障部门要积极向中国海事局、交通运输部呼吁反映，逐步完善相关立法。首先可考虑推动完善《海商法》司法解释，明确沉船清除费用（包含沉船扫测、标示、打捞等）款项的给付请求在司法审理中参照海难救助款项的给付请求，与海难救助款项的给付请求同等顺序。待《海商法》修订时，再争取将沉船扫测、设标的司法优先权正式明确地纳入法条。