我国海水淡化发展及其法律制度研究

尹晓桃，李钧泽

（大连海洋大学，辽宁 大连 116023）

随着社会经济的发展和人们生活水平的日益提高，我国淡水需求量急剧增加，淡水资源日益紧缺。虽然我国水资源总量位居世界前十，但是作为13 个贫水国家之一，我国淡水资源匮乏，人均淡水资源占有量仅为世界人均淡水资源占有量的四分之一。

1 海水淡化的意义及其发展

我国约有43.8%的人口生活在沿海的11 个省级行政区，55 个沿海地级以上城市中，仅缺水城市就占51 个，12 个海岛县全部为贫水县[1]。此外，沿海地区的城市化、经济发展和工业相较于我国内陆地区要发达得多，这就导致水资源供需的矛盾较为尖锐，沿海地区面临较大的水资源供给压力[2]。我国水资源的时空分布不均衡，它在时间分布上具有夏秋多、冬春少和年际变化大的特点，而在空间分布上表现为东多西少、南多北少的特点[3]。南水北调工程就是将南方丰富的水资源调配到水资源相对贫乏的北方，这只是一种时空上的水资源调配，虽然能暂时缓解国家的用水压力，但是这种长距离输水工程耗财耗力，并不是最好的可持续措施。随着人口的不断增长、城市化进程的加快和全球气候的复杂变化，淡水需求量增大和水资源短缺的供需矛盾正在成为制约我国经济发展的关键因素。海水淡化是一种开源增量的技术，它不受气候和时空条件的限制，依靠我国绵长的海岸线和取之不尽的海水资源，可以从根本上解决水资源匮乏的问题。海水淡化作为一种解决我国沿海地区淡水供给问题的重要方法，也可以为部分海岛地区的淡水资源供给问题提供有效解决路径。从历史角度来看，我国一直有着“重陆轻海”的习惯。从可持续发展的角度来看，传统的蓄水降水、开采地下水、异地调水等方式实现的只是水资源在时空上的调配与置换，整体水资源总量并没有质的改变。所以，有必要进一步提高对如何利用海水作为水资源的相关认知，并加强民众对海水淡化领域的重视。

我国海水淡化研究始于20 世纪50 年代[4]，经过研究人员几十年来的不懈努力，我国在海水淡化技术方面的研究已经相当成熟，作为新兴的高新技术产业，海水淡化事业正在蓬勃发展。1990 年之后，我国一直支持海水淡化技术的研发。2005 年7 月，国家颁布《海水利用专项规划》，对2010—2020 年海水淡化产业的产能和发展规模立下主要目标。我国淡水资源匮乏，时空分布不均，人均水资源拥有量低。2012 年2 月，为了加快发展海水淡化产业，国家提出要建立完善的海水淡化产业链，在产能，海岛、沿海地区用水贡献率，海水淡化产业装备制造、材料研发自主创新率等方面都需要提高。2015 年5 月，国家标准化管理委员会同意成立全国海洋标准化技术委员会海水淡化及综合利用分技术委员会，负责海水淡化及综合利用领域国家标准的制修订工作。截至2019 年底，我国共有海水淡化工程115个，产能达到1 573 760 t/d。其中，万吨级及以上的海水淡化工程有37 个，千吨级以上万吨级以下的有42 个，千吨级以下的有36 个，主要分布在9 个沿海省市水资源比较缺乏的城市和海岛。2021 年3 月，“十四五”规划出台，明确提出要推进海水淡化和海洋能规模化利用。为了推动海水淡化产业的高质量发展和规模化利用，2021 年5 月，国家出台《海水淡化利用发展行动计划（2021—2025 年）》，提出到2025 年全国海水淡化规模达到290 万t 以上，相关标准体系基本健全，政策机制更加完善。这些政策带动海水淡化技术和工程能力的快速发展，缓解沿海地区水资源供给与需求的矛盾。

2 我国海水淡化产业法律制度现状

目前，我国在海洋环境保护、海洋生物资源、海域使用管理以及海上交通事故调查处理等方面的立法内容还是比较全面的，但是在海水资源的开发、利用和保护方面，我国还存在立法体系不完整和内容缺失的问题。换句话说，我国并没有专门关于海水淡化方面的法律法规和部门规章，它只是以直接或间接相关的方式分散在《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国水法》《中华人民共和国海域使用管理法》等相关法律的规定中。

2.1 直接相关的法律

《中华人民共和国海岛保护法》是为了保护海岛及其周边的生态环境，合理开发利用海岛自然资源而制定的。目前，许多岛屿及海岛县上依然是在靠天吃水，一旦遇到降水量偏小的时期，就会面临吃水难的问题。所以，海水淡化是海岛上比较理想的获取淡水的渠道，《中华人民共和国海岛保护法》的第17 条和第24 条第二款就涉及对海水淡化技术产业的支持和鼓励内容。《中华人民共和国循环经济促进法》第20 条第四款以及《中华人民共和国水法》第24 条也有着国家对缺水地区节约淡水资源、发展海水淡化的鼓励内容。出于对海水淡化产业的扶持，《中华人民共和国企业所得税法》第27 条第三款以及《中华人民共和国企业所得税法实施条例》第88 条规定海水淡化产业项目可以享受企业所得税税收减免优惠。该法还规定国家重点扶持的高新技术企业可以减按15%的税率征收税款。《国家重点支持的高新技术领域》第7 项“资源与环境技术”下第1 款“水污染控制技术”中的第5 条就明确记录了海水膜法低成本淡化技术及关键材料和规模化海水淡化技术[5]。所以，海水淡化产业可以依照该法规定，享受减按15%的税率征收企业所得税优惠。

2.2 间接相关的法律

《中华人民共和国海洋环境保护法》作为一部保护我国海洋环境的基本法律，其中的一些规定就与海水淡化相关。例如，根据该法第12 条第一款规定，海水淡化工程如果需要向海里排放污染物，就必须缴纳排污费，这是对《中华人民共和国环境保护法》“污染者付费”原则的体现，一方面可以通过经济手段来促进海水淡化产业进行污染物减排，另一方面还可以为污染物治理筹集必要的资金。根据该法第36 条规定，海水淡化过程的后期会有副产物浓盐水的排放，由于浓盐水中的盐分、重金属、有机物等浓度偏高，并且冷却水系统排放的海水具有一定热量，因此必须遵守这项规定，采取有效措施避免给近岸海洋生态环境造成影响。海洋环境保护在海水淡化领域可以从两个方面理解，一是为了保护海水免受污染，二是采取措施减少或避免海水淡化过程中的取水和排水问题给近海海洋环境带来不利影响。除了《中华人民共和国海洋环境保护法》以外，《中华人民共和国环境影响评价法》也和海水淡化中的环境保护问题息息相关。例如，该法的16 条规定以及《建设项目环境影响评价分类管理名录（2021 年版）》的第98 项就有对海水淡化、其他水处理和利用等建设项目的规定。严格落实环境影响评价制度，可以从源头上有效减轻或杜绝海水淡化活动给环境带来的不利影响。

我国还在其他相关法律规定颁布了关于防治海水污染的内容，如《中华人民共和国防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》《中华人民共和国海洋倾废管理条例》《防治船舶污染海洋环境管理条例》《中华人民共和国防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》《中华人民共和国海洋石油勘探开发环境保护管理条例》等行政法规，此外还有和海洋环境保护有关的十余项部门规章和保护标准等，它们共同构成我国海洋环境保护的法律体系。

3 我国海水淡化相关法律制度评析

当前，我国在海水资源的开发利用和保护方面并没有专门立法，其主要由一些政策性规范构成。一方面，它为海水淡化产业立下一些规划和目标，形成目前相关规定的主体；另一方面，针对海水淡化产业的激励措施都分散到各项规定中，书面分量并不多，相关规范整体还存在一些问题。

3.1 相关法律体系不健全

对于构成海洋主体的海水资源的开发、利用和保护，我国尚未形成完整的法律体系。目前，与之相关的规定零碎地分散在各种法律法规中，缺乏体系化的考量与设计，在一定程度上制约了海水淡化和利用的发展。从对我国海水淡化的发展政策和法律法规的梳理可以看出，法律规范占据的分量不多，规范性政策文件占比较大。首先，相比法律法规的稳定性，规范性文件的效力等级不高，强制力和权威性也不够。这不利于市场主体形成准确的市场预期，使得海水淡化产业难以扩大发展规模。再者，这些规范性文件为海水淡化提供了指导思想和主要目标，但是都处于宏观规划和指导的层面，大都是一些鼓励性规定，可操作性不强，对海水淡化市场发展形成无法有效激励。例如，“十四五”规划和《海水淡化利用发展行动计划（2021—2025 年）》等都提出推动海水淡化产业规模化利用。但是，如果没有具体的制度规定予以支持，其实施效果也会缺乏保障。海水淡化是新兴产业，发展初期需要激励性的法律制度予以扶持，这样才能使得海水淡化产业健康、快速发展。我国现行的法律法规缺乏激励海水淡化产业发展的具体规定，仅仅只有少数相关规定提及，缺乏实质性内容，没有形成具体的制度规范。例如，海水淡化技术发展还不够，海水淡化完全按成本来核算，得到的淡化水成本比普通自来水的价格要高，这就影响市场主体的积极性，从而制约海水淡化产业的发展。从往年的海水淡化行业发展规划和全国海水利用报告数据来看，我国海水淡化产业的实际发展规模往往达不到上一阶段计划的目标，如表1 所示。

表1 我国海水淡化产业的发展规模

3.2 监管部门职能重叠

海水淡化产业涉及的监管部门众多，从法定职能来看，目前，海水淡化的各个监管部门的具体职能不是保护海洋环境，解决海洋环境污染问题，而是集中在如何保障海水淡化产业的发展。国家层面，与海水淡化相关的事务由国家发展和改革委员会、水利部、科学技术部、自然资源部、工业和信息化部、财政部等国家部委承担[6]，如表2 所示。

表2 海水淡化产业的监管部门和法定职能

目前，监管方面的问题首先是权力划分不清，行政职能相互重叠。例如，在目前的监管框架下，水利部的职能是指导非传统水资源的开发，自然资源部的职能是研究和管理海水利用[7]。然而，海水淡化在我国属于非传统水资源开发和海水利用。由此可见，水利部和自然资源部之间的权力划分并不明确，存在职能交叉的情况。一旦出现问题，就可能会导致职能管理重叠、责任不明确和相互推诿的现象。再者，我国尚未建立部门之间的协作机制。虽然海水淡化产业涉及的监管部门众多，但是在涉及淡化设备、技术研发和海洋环境保护等时，如果缺乏相应的协作机制，就不利于海水淡化产业的共同管理。各相关部门之间监管体系不尽如人意，缺乏统筹协调机制，难以满足保护海洋环境和生态、促进海水淡化发展的制度要求。

3.3 尚未确立市场准入制度

市场准入制度是海水淡化产业健康、快速发展的前提。首先，我国海水淡化市场还缺少明确的准入门槛，对于是否允许私人进入、国家控股私企进入或者完全国有化等市场选择问题，没有相关规定。缺少市场准入的制度规范，就导致目前海水淡化市场中企业良莠不齐，产品淡化水的质量无法得到保障。其次，海水淡化作为国家重点扶持的新兴产业，应该积极促进海水淡化产业的发展。我国水资源南多北少，淡水资源严重不足，北方沿海城市缺水问题更为紧迫，没有完善的市场准入制度规划，容易导致企业趋利避害，在条件更好的地区过度开发，从而对海洋环境造成影响。由于南北差异，北方地区海水淡化主要用于工业，南方地区主要用作海岛居民生活用水。海水淡化水用于市政饮用的比例还不到40%，而全球约有74%的海水淡化水被用于市政饮用[8]。我国大力支持发展海水淡化这种高新技术产业，再加上没有市场准入门槛限制，就会造成企业跟风现象。市场主体参差不齐，淡化水质量标准不一、价格各异，没有形成完整的市场产业链，对于淡化水是否能进入市政管网，难以统一标准。这对于海水淡化的可持续发展非常不利。

4 推动海水淡化发展的法治建设建议

4.1 完善相关法律制度体系

海水淡化应该是在海水资源开发、利用与保护一整套的法律体系框架之下，并根据相关法律法规和规范性文件将基本制度落到实处，这样才能相互配合，将分散在诸多法律规范中的相关规定衔接起来，形成完整的法律体系，促进海水淡化产业健康、可持续发展[9-10]。为了使我国海水淡化产业健康、快速发展，制定和完善相关激励措施是必然的。例如，《中华人民共和国企业所得税法》中，关于海水利用这一新兴产业，除了企业所得税方面的优惠政策外，还可以在法律法规层面增加补贴、贷款等方面的财税法律制度支持。在对海水淡化水进入市政管网方面给予价格补贴，缩小和普通自来水之间的差异，提高海水淡化水在市场中的竞争力，吸引资本向海水淡化市场流入，激发市场活力。还可以对《中华人民共和国水法》加以修订，将海水资源纳入水资源的特殊范畴，统一配置。2017 年，水利部明确提出将海水和淡化海水等非常规水源纳入水资源统一配置，以缓解水资源的供需矛盾。标准是一种技术上的法律规范，推动海水淡化产业化发展，完善相关标准是当务之急。应当以示范工程和现有标准体系为基础，进一步研究和建立海水淡化的相关标准体系，根据地域特点、水质功能区分布等特点，有针对性地制定和实施相关产业标准，从而规范海水淡化产业的绿色发展。在海水淡化过程中，坚持《中华人民共和国海洋环境保护法》的预防原则，防止造成海洋生态环境污染和破坏，确保海水淡化和海洋生态环境协调、健康发展。

4.2 完善海水利用的监管制度

随着海洋环境形势的日益严重，海水淡化产业的发展与未来人类的健康和可持续发展密切相关。海水淡化产业的监管是我国自然资源所有权归属和监管制度的重要组成部分。面对海水淡化立法上的缺失，我国需要统筹规划，积极制定海水利用绿色发展的相关政策、标准和法规。因此，除了确认海水的法律地位，建立海洋环境保护制度外，还需要进一步加强对海水淡化产业的规划，明确政府监管责任和公众参与程序，制定合理、规范、统一的海水淡化监管制度[11-13]。为完善海水淡化管理制度，保护海洋环境，我国还应实行海水淡化统一管理，明确各监管部门的法定职能，完善协调机制，以制度建设来促进海洋环境保护。我国海水淡化监管制度的完善还应当遵循协调合作、依法履行职能和依法管理海水淡化三个原则。协调合作原则要求海水淡化监管要体现政府系统内纵向与横向职能结构的合理安排，明确海水淡化监管职能，形成合理的责任划分。依法履行职能的原则是要求监督管理部门依照法律法规履行职责，不得任意行使职权。依法管理海水淡化的原则是通过法律法规对海水淡化管理进行明确规定，确保有法可依，避免权力滥用。国家发展和改革委员会可以基于这三个原则，制定海水淡化发展战略，合理安排重大海水淡化项目；水利部指导海水淡化的开发；科学技术部制定技术研发政策，为海洋环境保护提供技术支持；工业和信息化部制定海水淡化设备环境保护标准；财政部完善海水淡化发展和海洋环境保护的财政政策；自然资源部制定海水淡化规章和标准，保护海洋环境；生态环境部论证海水淡化对环境的影响，防止海洋污染，监测海洋环境，保护海洋环境。相应地，各级地方主管部门在中央部门领导下履行海水淡化管理职能。必要时，地方可以根据情况成立协调小组，制定环境保护政策，保护海洋环境，促进我国海洋环境的健康发展。

4.3 确立海水淡化市场准入制度

海水利用项目与许多其他行业相关，是一项复杂性、综合性的系统工程，因此要在技术创新、产业调整和发展等方面进行综合规划[14-17]。我国一直都在推动扩大海水淡化产业化的规模，海水淡化市场作为新兴市场，尤其需要市场准入门槛限制，避免市场中企业良莠不齐，淡化水质量难以保障。尽管我国在相关政策方面非常重视海水淡化行业的发展，但是目前相关部门还未制定一套能够有效进入海水淡化行业的规章制度。海水淡化作为水资源的供给方式之一，与公共利益直接相关，若海水淡化水并入市政供水系统，则还会涉及人体健康，行业准入系统的缺乏将会限制海水淡化产业的发展，还可能会给我国供水埋下隐患。因此，自然资源部、生态环境部、水利部、国家税务总局等相关部门应共同建立海水淡化产业的准入制度，规范海水利用。也可以由自然资源部主导，实施或详细说明中国未来的海水利用。还可以设立海水淡化市场的柔性退出机制，对于市场准入制度出台之前进入市场，且技术、工艺、产品质量或环境标准等不达标的企业，通过政策调节使其逐步淡出这一市场。例如，对不达标的企业可以比照准入规则，规定只有达标的企业才能享受政策优惠和扶持。这样可以使得不达标不合格的企业由于成本等因素丧失市场竞争力。这样既符合市场规律，还可以筛出当前市场中不合格的产业，从而避免“劣币驱逐良币”的现象发生，使得海水淡化产业能够处于良性发展循环。

5 结论

水是生命之源，也是生态之基。我国是一个水资源贫乏的国家，近年来极端天气频现，地区间的水资源分布不均矛盾加剧，水资源短缺已经成为制约经济、社会可持续发展的主要因素之一。海水淡化是开源增量、优化供水结构、解决水资源危机的重要措施之一。目前，我国在海水淡化技术上已经跻身于世界前列，但海水淡化产业仍处于初期阶段，法律制度存在不足。“科技+法律”是推动海水淡化发展、实现海洋强国战略的必由之路。从长远角度看，随着我国海水淡化规模的逐渐扩大，应当适时开展海水资源利用立法工作，从法律法规层面对海水淡化进行具体规范，为海水淡化产业的健康、快速、可持续与规模化发展奠定坚实的法治基础。