美“对华投资限制”行政命令的解读

□ 文 张荣艳

0 引言

随着我国经济的蓬勃发展及科技的快速进步，美国逐步将我国列为其“战略竞争对手”的核心国家，近年连续出台一系列政策和举措，来限制我国半导体、量子计算、通信和网络技术、人工智能和机器学习等关键技术和产业的发展，限制范畴也涵盖技术、设备、原材料、标准、人才、资本等各个领域，对我国高科技领域进行全方位围堵，以维持自身的技术霸主地位。本次出台的“对华投资限制”行政命令，作为美围堵我国科技发展的重要一环，将对我国的科技领域投资环境和产业发展产生重要影响。本文对该限制令的背景、内容及影响等进行分析解读，以期解析该限制命令的真正意图及将对我国和全球科技产业产生的影响，为我国做好长期规划和应对提供参考和借鉴。

本次对华投资限制令在政商两界压力平衡下艰难出台，并最终锁定半导体和微电子、AI和量子信息技术三个关键领域进行限制。

1 背景及目的：为遏制我国高科技产业发展、维持美技术霸主地位，美政府签署对华投资限制令

从背景上看，拜登政府对华投资限制酝酿已久。早在2022年2月，就考虑对美国在半导体芯片、AI、量子计算、生物技术和清洁能源5个领域的对华投资进行审查，但由于未与盟国就建立联合审查机制达成一致及美国商界反对而推迟；7月，美参议院通过《对外投资透明度法案》，要求美国公司在投资中国、俄罗斯等“对手国家”的敏感技术领域时通知美国财政部，并允许财政部监控和审查相关投资，倒逼白宫加速出台对华投资限制令。本次对华投资限制令在政商两界压力平衡下艰难出台，并最终锁定半导体和微电子、AI和量子信息技术三个关键领域进行限制。

从原因上看，美政府之所以不顾商界的强烈反对执意出台对华投资限制令，主要源于：一是美企对华科技领域投资引发美政府“利益共生”风险担忧。美国是中国重要的风险投资来源国之一，近年来投资占比虽有所下降，但存量市场仍然巨大，占中国初创企业风投资本的1/5。美国对中国企业的风险投资多集中于AI、量子信息技术等新兴技术领域的初创企业，美政府认为投资不仅会给中国高科技企业提供资金支持，还会引发技术、人才等资源的流动。因此，通过切断美对上述领域的对华投资，可避免美国的资本与我国高科技产业发展形成利益共生关系。二是对华投资限制是美“小院高墙”科技封锁组合拳的重要一环。该投资禁令作为美国对华科技竞争战略的重要组成部分，是继限制中国对美投资、管制美国对华技术出口、制裁中国重点企业、争夺中国科技人才等一系列政策之后的进一步升级措施，在技术、人才、资金、设备等各个方面对我国进行全方位封锁。投资限制令的出台不仅会影响美国企业的对华投资，也将引发世界各国对中国高科技领域投资的担忧，影响其他国家的在华投资，对中国高科技产业发展造成更大的打击。

从目的上看，拜登签署这一行政命令仍是为了遏制中国在高科技领域的发展，以保护美国的科技优势和霸主地位。正如拜登在给美国国会的信中所说：“我宣布国家进入紧急状态，以应对其他国家在高科技领域取得的进步所带来的威胁。”美国认为中国在半导体、AI、量子计算等领域的发展已经对美国构成了挑战和威胁，因此需要采取措施阻止美国企业向中国提供资金、技术和市场支持。

2 政令内容：投资禁令直指我国，限制半导体、AI、量子信息技术等敏感技术领域对华新投资

该行政令明确了限制对象、限制领域和限制投资的形式。从限制对象看，该行政令中限制对象虽为“关注国家”，但附件中“关注国家”仅为中国大陆及中国香港、中国澳门特别行政区，可见该政令针对中国意图明显。从限制领域看，包含半导体和微电子、量子信息技术及AI三个领域且受最终用途限制，并对以上领域的具体限制范围作了初步界定。其中，半导体和微电子包括了先进集成电路技术、满足特定条件的先进集成电路的设计、制造或组装、满足特定条件的由先进集成电路实现的超级计算机的安装或销售。量子信息技术包括了量子计算机和组件、量子传感器及量子网络与量子通信系统。AI主要指开发专门/主要用于军事、政府情报或大规模监视的AI软件、开发专门/主要用于网络安全应用、数字取证工具和渗透测试工具、机器人系统控制、可在未经有关各方同意的情况下截取现场对话的窃听设备、非合作性位置跟踪（包括国际移动用户身份“IMSI”捕捉器和自动车牌读取器）、面部识别等AI软件。此外，除以上明确禁止领域外，美国投资者还须向财政部通报其他可能涉及国家安全的科技领域的在华投资情况。从限制投资形式看，根据行政令内容，这些限制只适用于私募股权、风险投资、合资企业和绿地投资等直接投资形式，不包括证券投资等间接投资方式。

该行政令虽已签发，但不会立即生效，美国财政部将在接下来45天内就限制的适当范围征求公众意见后提出正式规则提案，并于2024年正式生效且不具追溯效力。

3 禁令影响：该禁令短期对我国影响有限，长期影响或将加剧推动我国产业加速升级

该禁令作为美对华“技术脱钩”的重要一环，相较于之前的重点企业针对打击、重点领域限制出口等手段，其封锁力度和影响程度均有所收敛，短期内对我国相关产业发展影响不大，但长期来看影响可能会加剧，但同时也会反向推动我国相关技术创新和产业链加速成熟。

3.1 美虽意图遏制中国科技产业发展，但短期内对我国影响有限

一方面，美资对中国AI、芯片和量子计算等领域的投资规模不大且逐年下滑，在国内资本充足的情况下限制投资短期对中国经济和资本市场的影响有限。根据荣鼎咨询数据显示，过去5年，美国对华直接投资和风险投资均持续下滑，2022年，美国对华直接投资仅占中国外资直接投资额的1.5%，创20年来新低。另一方面，所划定限制领域前期已在出口管制中进行限制，且近几年我国在相关领域也形成了清晰明确的顶层规划、日益深厚的能力积累和逐步完善的产业生态来推动国内关键技术的发展且取得积极成效，因此该行政令在短期内对中国的技术发展的影响是完全可控的。

3.2 长期推动我国半导体、量子信息技术及AI等关键技术和产业加速突破和成熟

美国愈发疯狂的科技围堵虽会在一定程度上给我国高科技产业发展造成短期阵痛，但长期看也会倒逼我国奋起直追，加强自主创新，促使我国高科技产业的加速突破和成熟。如在半导体领域，政府在过去几年出台多项专项投资基金和产业政策来促进半导体产业的高质量发展，政策涵盖了税收、投资、研发和人才等各个领域，企业也纷纷抓住政策风口在半导体产业集中发力，通过加大资金投入、挖掘和培养顶尖专业人才等方式推动半导体技术的自主研发。截止到2022年底，我国已经投入1430亿美元刺激本土半导体市场的发展。

3.3 促使我国关键技术领域形成国内创业、国内资金支持、国内上市的“内循环”融资模式

据路透社报道，2015至2021年，中国AI企业约从美国167家投资机构融资401轮，占中国AI公司融资活动的17%，因此美国创投资金的逐渐退出，虽会对我国高科技领域尤其是AI领域的初创企业造成一定程度的打击，但同时也为激活中国民间资本、扩大国资投资带来新的契机。在国际地缘政治因素持续扰动、全球产业链不稳定性不断增强的当下，通过激活国内资本缓解我国高科技初创企业资金短缺问题，逐步形成国内创业、国内资金支持、国内上市的“内循环”发展模式，有助于提高我国高科技产业链的自主性和可控性，在一定程度上减少了“卡脖子”现象的出现。

3.4 将损害美国企业利益，同时扰乱全球产业链供应链稳定

该行政令明确除划定限制投资领域外，还要求美企就其他科技领域的在华投资情况向美国政府进行通报，这无疑将增加美企在华投资的成本和风险，降低美企在华投资的积极性和信心，迫使美国企业放弃中国这一巨大市场，让美国企业在国际竞争中处于不利地位。此外，该限制令也会扰乱正常的国际经贸投资秩序，严重威胁全球产业链供应链稳定，对全球高科技产业发展造成不利影响。

该限制令也会扰乱正常的国际经贸投资秩序，严重威胁全球产业链供应链稳定，对全球高科技产业发展造成不利影响。

4 应对措施：该禁令未来仍存在持续加码的风险，我国应长远规划、做好应对

在美国歇斯底里的反华氛围中，该禁令很可能只是美国政府限制对华投资的第一步，未来或将出台更激进、更严格的限制政策来对中国进行持续打压。同时，随着政策的正式落地，迫于美国的经济、科技、军事等多重压力，或将有更多亲美国家跟随对我国进行相应投资限制。

针对该禁令以及未来可能持续加码的限制政策，我国也应做好应对和长远规划。如持续扩大对外开放，吸引鼓励外商投资；加大国际双边和多边合作，积极改善与西方其他国家的政治关系；持续推动国内科技创新，打造独立、自主、可控的科技创新体系和科技产业链条等，以应对美国持续深入的科技围堵；关注培养和吸引行业顶尖人才，打造国际领先的高水平人才队伍；聚焦关键和新兴技术领域技术突围，扩大高科技领域国际话语权和影响力等。

5 结束语

综上所述，在以中国为代表的发展中国家快速崛起的背景下，美国深感全球霸主地位受到严重威胁，故近年来对我国科技产业围堵越发激进。此禁令作为拜登政府“小院高墙”组合拳的一个关键环节，也将对我国高科技产业和全球产业链健康发展产生一定程度的影响，严重损害两国甚至是全球各国的利益。本文通过对该政策进行必要的解读，分析该禁令产生的背后逻辑和具体政策内容，将为我国更客观的看待和发展与美国的关系、更好的应对连接不断的围堵举措、打造系统性的应对方案提供借鉴。