借鉴发达经济体经验推动我国数据资源利用需过三道槛

2023-10-13黄梁峻殷利梅

互联网天地 2023年9期

□ 文黄梁峻殷利梅

0 引言

当前，世界各国日益重视数据资源开发利用，美国、欧盟、韩国等经济体探索通过开放数据倡议、数据经纪人、数据空间、个人数据管理（Mydata）、数据信托等模式，释放公共数据、企业数据以及个人数据价值。我国同样高度重视发掘数据要素价值，2022年12月，中共中央、国务院发布《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》，把“破除阻碍数据要素供给、流通、使用的体制机制障碍”作为基本思想，提出了探索数据产权分离、规范数据要素流通和交易制度等创新性举措。2023年3月，国家数据局成立，负责协调推进数据基础制度建设，统筹数据资源整合共享和开发利用。在新形势下，如何借鉴已有实践经验，有效推动数据要素的供给、流通、应用和治理，日趋成为我国数字经济发展面临的重要问题。

1 发达经济体推进数据价值开发利用的主要经验

美国、欧盟、韩国等发达经济体通过一系列先行探索，不断开拓公共数据、企业数据、个人数据的潜在价值，可以从如下几个方面来看。

1.1 从政策法规、标准规范和技术平台等方面深拓公共数据资源开发利用

一是加大政策法规支持力度。美国《开放政府数据法案》等政府数据法案通过立法形式要求各级政府机构将非敏感性的政府数据以数据门户或应用程序接口（API）的形式开放给公众和企业使用。欧盟在2003年通过《公共部门信息再利用指令》，并于2013年、2019年两次修订，修订后的指令被重新命名为《开放数据与公共部门信息再利用指令》，重点强调建立高价值数据集，保持数据利用低费用，以及防止公共部门与私营机构达成排他性协议。美国联邦政府各机构也积极推动开放数据倡议，释放数据价值。美国地质调查局（USGS）推出了公共数据访问政策，允许公众免费访问和使用其地质和地理数据。美国农业部的数据门户提供了各种农业和食品相关的开放数据，供农民、研究人员和企业使用。

二是强化数据标准规范统一。美国联邦政府各部门在扩大数据开放的同时，更强调提升开放数据的数据质量和标准化水平。美国国家气象局（NOAA）制定了气候数据记录相关标准和指南，对气候数据的数据格式、数据字段和单位的定义等进行了统一规范，使不同气象站点收集的数据可以进行对接和集成，更好地支持气象预报和研究。美国交通部（DOT）制定了《国家智能交通系统架构》，定义了交通数据的标准化格式、接口和通信协议，以确保不同交通系统和设备之间的数据交换和共享的有效性和一致性，为交管部门、研究机构、设备供应商等主体之间进行数据共享与合作提供便利。

三是建立数据共享开放平台。美国联邦政府推出的政府数据开放门户“data.gov”汇集了来自全国各个政府机构的数据资源，包括人口统计数据、地理空间数据、经济指标、环境监测数据等，目前已积累超26万个持续更新的数据集。美国国家癌症研究所（NCI）建立“基因组数据共享平台”（Genomic Data Commons），用于共享癌症基因组数据，促进科学研究和医疗创新。

1.2 通过构建数据空间、创新数据经纪人等模式释放企业数据价值活力

欧盟通过构建数据空间，打造先进的“数据交换平台、数据市场和数据协作网络”三位一体的企业间数据交换和共享基础设施体系。目前，欧盟正通过“大规模试点项目”构筑“工业、环保、交通、健康、金融、能源、农业、公共管理、技能”共九大数据空间。据欧盟委员会估计，数据空间有望为欧盟经济新增8000亿欧元的收益，为企业创造20万个新工作岗位。

美国创新数据经纪人模式促进数据产品与服务的交易。美国设置数据经纪人作为连接数据供应方和数据需求方的中介机构，帮助双方进行数据交易和合作。通过数据经纪人的帮助，企业可以将数据转化为具有商业价值的产品或服务，并与潜在买家建立合作关系，激励企业更好地管理和利用其数据资产。美国数据经纪商安客诚整合多来源数据，建立庞大数据资产库，通过提供数据清洗、归一化和标准化等服务，帮助数据供应商将其数据资产进行商业化开发，并提供数据交易平台和市场，联结数据供应商与潜在买家，促进数据交易和合作，每年创造营收超10亿美元，利润超4000万美元。

1.3 通过创新个人数据主权、数据信托等模式强化个人数据资源汇聚利用

韩国首创个人数据管理（Mydata）模式释放个人数据价值。Mydata是一种数据主权模式，将数据控制权交还给个人，使其能够自主管理、控制和应用自己的个人数据。韩国科学技术信息通信部推动建立了全国统一的个人数据存储与管理平台Mydata Korea，平台上汇聚了来自互联网企业、电信运营商、金融机构、政府机构等大量个人数据，基于数据为用户提供信用管理、资产管理、健康管理等个人生活服务。截至2023年5月，该平台用户已达5529万，每日API传输量达3.85亿次。据Ubivelox公司表示，2022年韩国MyData的市场规模约为20万亿韩元（176.5亿美元），预计到2025年将增长到32万亿韩元（271亿美元）。

美国首创数据信托模式推动个人数据应用。数据信托是一种法律和技术机制，将个人数据置于受托方的管理下，由受托方代表数据所有者利益，确保数据的安全、合规和透明使用。美国卫生信息技术国家协调办公室（ONC）与医疗机构、保险机构、数据服务商、学术机构等合作，共同构建健康数据信托，个人可选择将自身健康数据存储于受托方，并控制数据访问权限和共享范围。该健康数据信托通过建立安全的数据交换机制和使用协议，利用健康数据帮助促进医疗研究和创新，并改进全体居民的健康服务。

数据信托是一种法律和技术机制，将个人数据置于受托方的管理下，由受托方代表数据所有者利益，确保数据的安全、合规和透明使用。

2 我国推动数据资源开发利用仍需迈过三道槛

我国在推动数据资源开发利用方面已经形成了很多特色化探索，但仍在供给、流通、应用三大环节面临堵点。

2.1 公共数据供给亟待加强

当前，公共数据是数据要素市场的重要数据来源。我国公共数据开放水平正不断提升。《数字中国发展报告2022》数据显示，截至2022年底，我国已有208个地方政府上线政府数据开放平台，其中省级平台21个，城市平台187个。然而，我国公共数据开放仍然存在供给数量不足、数据质量不高、应用成效不突出等问题。当前，我国仍未建立全国统一的公共数据开放平台。反观美国等发达国家多年前已经建立公共数据开放平台。清华大学调研表明，我国政务数据共享仅占部门总数据的18%，全国开放数据集规模仅为美国的1/9。加之公共数据管理标准仍未完善，精细化管理缺失，相当一部分可开放利用的数据资源仍处“休眠”状态。我国应借鉴发达经济体经验，进一步强化数据的精细化管理，提升数据质量和标准化水平，促进公共数据有效供给。

2.2 企业数据流通效率仍待提升

当前，我国数据流通已经初步形成场内和场外两大市场，但数据流通效率较为低下。从场内交易市场上看，截至2023年8月，全国已注册49家数据交易所，但由于缺乏建设经验及配套产业，数据交易机构运营情况并不理想，多家交易机构面临注销或重组。从场外交易市场上看，三大电信运营商、国家电网、阿里云、京东、百度等企业均建设了自身的数据流通、交易和服务平台，但数据交易流通的规模效应和集聚效应尚待形成。反观欧盟，其数据空间建设旨在促进企业间的数据流通，但不强调数据“交易”，而是更注重从产业链上下游企业数据共享共通的维度着手破题，为企业建设数据交互共享的可信数据基础设施。Catena-X作为欧盟促进汽车价值链数据协作的一大数据空间，已吸引奔驰、大众、SAP、西门子、微软等122家成员加入，强化智能汽车产业链上下游不同主体间的数据协作，推动企业之间供应链工序的优化和生产效率的提升。美国也通过数据经纪人模式助力企业将数据资源转化为数据资产，助力数据价值释放。我国应借鉴欧盟、美国经验，推动数据互操作基础设施建设，创新中介服务模式，减少企业间数据流通的阻碍，为促进数据互联互通和价值协同释放创造条件。

2.3 个人数据创新应用仍需深化

相比公共数据和企业数据，个人数据流通和创新应用面临更大的数据安全和个人隐私保护风险和挑战。当前我国个人数据已经在精准营销、信用评分、政务服务等方面落地了应用场景。然而，应用的深度和广度与发达国家相比仍有一定差距。以针对个人用户的数字广告为例，普华永道统计数据显示，我国数字广告经营额占GDP比重不到1%，发达国家平均为2%，美国为2.5%左右，澳大利亚的数字广告则贡献了4%的GDP以及3%的就业。原因在于，我国广告业较发达国家而言，获取个人数据难度更大，现有“授权同意”规则要求处理个人信息需取得个人“同意”乃至“单独同意”，这一路径与数据要素时代数据管理与流通利用的需求无法很好契合。而通过“匿名化”处理去除与个人身份关联信息的方式，则不满足保险、医疗等需要与具体用户相匹配的场景需求，导致大量个人数据成为“化石”，难以得到利用。反观美国的数据信托模式，其在流通个人数据的过程中并不完全要求匿名化，但对数据使用方施加了严格的权限限制，一旦出现侵犯个人数据隐私等行为，将对使用方处以重罚。我国应借鉴发达国家经验，加快探索个人数据管理、数据信托等模式落地应用，并试点实施“放开前端，管住后端”的数据应用监管模式。

3 下一步推进建议

3.1 加大公共数据供给

一是加快出台国家层面公共数据开放及授权运营管理办法，建设上线国家公共数据开放平台。二是构建统一的公共数据分类分级标准，逐步明确公共数据开放目录。划分不能公开、有条件公开与无条件公开的公共数据，推动公共数据入市流通。三是制定统一的数据标准和格式，包括数据结构、命名规范、编码规范等，确保数据质量的一致性和互操作性。建立行业标准和规范，促进不同数据源和数据集之间的无缝集成和交换。四是探索高价值公共数据“政策松绑”。探索从开放原始数据转向“数据可用不可见”转移，保障数据利用方仅能获得数据利用结果，无法获得与推理原始数据，降低数据泄露风险。

3.2 畅通企业数据流通路径

一是借鉴欧盟Gaia-X、Catena-X等数据云基础设施做法，分行业研究开发行业性的分布式数据操作系统，推动产业链上下游企业开展数据共享和协作，构建可信数据开放、共享、流通环境。二是推广《数据管理能力成熟度评估模型》（DCMM）国家标准贯标，鼓励政府和企事业单位设立首席数据官，将数据战略引入日常管理运营中，推动构建、提升企业的数据管理能力。三是鼓励企业开展数据资产评估、数据价值评估，挖掘形成一批代表性的数据产品和服务，推动入场交易。

3.3 培育个人数据应用生态

一是探索数据安全责任的适当调整，在个保法、数据安全法等现有框架下出台实施细则，探索推行数据授权后的使用方责任承担。二是在精准营销、信用评价、政务服务等领域开展个人数据托管试点，探索由受托者代表个人利益，监督市场主体对个人信息数据进行采集、加工、使用的机制。三是借鉴韩国个人数据管理（Mydata）模式的“数据主权”理念，参考个人银行账户管理思路，探索建立“个人数据账户”制度，赋予个人用户数据保护与开发利用的更大权利。

数据是数字经济时代的“钻石矿”，有效发掘数据的内在价值是数字经济高质量发展的根本。