数字贸易规则制定的“中国方案”

□ 文 黎 伟 刘海军

0 引言

数字贸易是数字经济的重要组成部分，是新一代信息技术支撑下开展贸易活动的统称，其中数据要素跨境流动成为主角，技术驱动供应链产业链价值链加速重构，对传统贸易规则和全球治理格局提出新挑战。世界各国都在抢抓数字贸易新高地，纷纷制定符合自身发展的贸易新规则，逐渐形成“美国模式”“欧盟模式”等“两家独大”的规则主导态势。作为全球最大的电子商务市场、最具数字经济发展潜力的新兴经济体，我国不能也不该在数字贸易中被“卡脖子”，理所应当要在规则制定中占有“一席之地”，必须千方百计尽快建立具有中国特色的数字贸易规则体系。

1 数字贸易规则的主要内容

1.1 数字贸易中的跨境数据流动规则

数据跨境流动是数据或数字信息跨越国家或地区边境的自由传输，涉及国家安全、信息优势和数据主权。目前从全球范围看，尚未形成统一认识与基本框架，在一定程度上限制了数据跨境自由流动和全球数字贸易的发展。早在1980年，国际经合组织（OECD）就制定了《关于隐私保护与跨境个人数据流动的指南》，首次提出跨境数据流动的基本概念。2013年，OECD在“指南”修订中，提出对跨境数据流动的方法加以改进，特别强调要加强隐私执法。其中包括在个人数据的跨境流动（含中转）过程中，成员国应当采取合理且恰当的措施，来确保其过程不被中断且安全等。

WTO框架下的《服务贸易总协定》(GATS)也有相关规定条款，但协定中有些规定受认知所限，设定并不充分，操作起来也不顺畅。美国在多个国际谈判中都倡导数据跨境流动，在国内相关立法中对某些重要数据的跨境作出了严格限制。比如，在美韩、《美墨加协定》(USMCA)等多个国际谈判中推动数据跨境的自由与便利流动；对本国数据跨境传输通过法律限制；在安全协议中也明确了数据跨境的相关要求等。为了维持其在数字贸易中的领先地位，美国对于数据跨境流动的规则设定整体上较为宽松。欧盟的规则更为系统化，比如，先后出台了一系列与个人信息保护有关的数字法案体系，通过构建单一数字市场，来保护欧盟本土数字经济在公平竞争中的发展利益。

1.2 数字贸易中的知识产权保护规则

作为一种将智力创造附加到产品或服务上的专有权，知识产权被认为是一种具有法定有限期的垄断权。西方发达国家在国际贸易体系中，不但拥有技术方面的优势，而且在知识产权保护方面也有相对更加完善的制度体系。美国的恶名市场名单制度（Notorious Market）是其针对国外市场发布的侵权知识产权或知识产权保护不力的企业和市场名录。但基于自身贸易利益的考量，直到2010年美国才将恶名市场名单对外公布，正式成为其知识产权执法体系的一部分。虽然这一名单制度属于美国国内贸易政策的一部分，对其他国家并无制约效力。实际执行过程中，发布的恶名市场名单对知识产权保护和国际贸易产生了较大影响，每年度发布都受到国际社会的广泛关注，作为知识产权壁垒的效果非常明显。

以美国为首的发达国家持续通过双边贸易协定和多边贸易协定强化数字环境下的知识产权保护力度，进一步固化了知识产权数字壁垒的国际规则。通过贸易协定推广其知识产权标准，美国逐步实现了将国内知识产权标准以国际条约的方式推向全球，以此提高国际贸易中的知识产权保护标准。美国主张的知识产权标准，能够在数字经济条件下持续推广应用，进一步巩固了美国数字贸易的超强优势。与此同时，制衡了其他新兴经济体数字经济的稳定发展，抢占了数字贸易及其知识产权规则的制定权，较好地维持住了自身的数字经济发展优势。

1.3 数字贸易中的数字税征收规则

2018年3月，欧盟首次公布数字经济公平征税方案，主要针对Google、Apple、Facebook、Amazon等美国大型科技公司，希望借助数字服务税（DST）这一暂时手段，来应对新的冲击和挑战。这实际上是欧盟想从美国互联网公司身上分一杯羹，但由于欧盟自身具有“统一市场，不同税率”的特点，其数字税征收的主要目的就体现出欧盟内部利益的再分配。2020年7月，美方发出公告称，为对法国拟征数字税进行报复，计划对法国进口的相关商品加征25%的高额关税；同时，计划对已执行或正在考虑数字税的欧盟有关国家和地区开启“301调查”等。

总体来看，全球范围内还没有形成开征数字税方案的统一共识。除了欧盟以保护自身利益为先，提出临时性征收数字税作为数字经济利益分配不公的补偿外，其他各国对此持有一些不同意见。因此，需要数字贸易中的国际税收规则重构与重塑，并通过双边、诸边以及多边等途径的协商谈判，来建立新型的数字税收国际规则，以更好地维护数字经济的开放公平发展以及数字税收的整体利益平衡。

2 数字贸易规则制定的现状与困境

2.1 全球数字贸易规则制定概况

世界各国已经认识到，制定联盟间发展规则，贸易协定，技术标准，有助于强化联盟内各个地区的多极化分布，达成发展共识，最终通过壮大联盟竞争力产生“水涨船高”的效果，在多个方面实现共赢。与此同时，全球各大城市还能通过推动规则与标准的制定与开放，来代表国家更好地向世界展示国家数字经济共享发展理念和城市治理方案，从而不断增强规则和标准的制定权和话语权，避免在参与国际竞争中遭遇到规则的“卡脖子”问题。但由于各国发展阶段、产业基础等客观因素差异较大，且对数字贸易的认识不一，目前还没有统一的数字贸易规则体系。

实际上，规则和标准的制定是为了更加有效地协调各相关方的利益关系。以全球数字贸易中的数据跨境流动问题为例，就需要协调国家利益、产业利益以及风险控制等三者间的动态关系。从各国的规则情况看，宽松的规则有助于发展数字经济，但可能伴随风控难度的增加，这样虽然有利于发达国家实施数据垄断进而控制全球经济，但极可能损害到发展中国家的利益。反之，如果规则过于严格，虽然不利于发展数字经济，但有利于降低风控难度，这就可以帮助发展中国家更好地突破发达国家的数字霸权统治。

2.2 主要国家数字贸易规则制定情况

美国倡导以自身为主导的多边数据跨境流动机制，旨在通过其强大技术优势来实现数据资源的垄断，立志成为国际规则的重要制定者与设计者。其规则制定方面的特点有：体现美国数字贸易的意志和优势，注重对规则制定所依据的理论基础持续开展研究，积极主导贸易谈判并推动美式规则的制定等，使之更加符合美国自身利益。相对而言，欧盟通过构建与个人信息保护有关的一系列数字法案体系，建立单一数字市场，以此保护欧盟本土数字经济在公平竞争中的发展利益。其规则制定方面的特点有：注重立足欧洲打造数字单一市场，加强个人信息和公民隐私保护，不足之处在于没有形成独立且完整的整个欧盟的数字贸易规则体系。

与欧美发达国家相比，我国的优势在于数字化支撑的货物贸易方面。2019年，数字贸易首次出现在我国政策文件中，目前初步形成涵盖出口促进、产业发展、安全保障、市场开放、制度建设、地区实践等六方面的发展管理政策体系。在制度型开放方面，依照《建设高标准市场体系行动方案》要求，促进内外贸法律法规、质量标准、检验检疫等制度相衔接，进一步完善市场竞争、知识产权保护、政府采购等重点领域的标准和规则。上海、北京、浙江等多个地区率先推动跨境数据流动、云服务开放等试点工作，积极探索与国际高水平自由贸易协定规则的对接。在WTO层面，我国积极参与数字贸易相关规则谈判。

2.3 数字贸易规则制定面临的风险挑战

全球范围看，还没有形成统一的数字治理规则框架以及各国相互协调的治理体系，在WTO、OECD等多边框架下，各成员国相互之间仍然存在较大分歧，加入数字贸易有关内容的规定大多没有实质性进展，各成员方纷纷转向签署各类区域贸易协定。全球“数字鸿沟”问题依然较为突出，个别发展中国家甚至连最基本的互联网、电信等数字基础设施都不健全，与全球形成“数字隔离”，成为全球数字化转型中的“数字孤岛”。主要发达国家围绕数字规则的竞争博弈日趋激烈，全球数字治理之争已然超出数字经济本身范畴，极易成为大国博弈的工具和手段。

我国参与数字贸易规则制定的主张，与国际主流趋势存在较大差异，在区域数字贸易规则构建中面临被边缘化等诸多风险。规则制定滞后于实践带来脱节风险，现有的数字治理规则依然不完善且十分落后，缺少整体框架指导，远不能适应全球数字经济快速发展需要。国家间战略博弈所导致的跨境数据流动风险有愈演愈烈之势，出于对政府监管、产业发展以及隐私保护等方面的不同目的，各国在其国内法律与国际规则之间还存在着一定的分歧，也为我国提升国际话语权增加了屏障。此外，规则不统一、不完善所潜藏的法律风险不容忽视，国际上对数字贸易的内涵和分类还没有统一，相关规则的适用范围与界定还不十分明确，容易造成法律争议。

3 我国参与全球数字贸易规则制定的基本策略和建议

3.1 不断提高软硬实力，把握数字经济自主权

善于借鉴欧美模式，充分借助国内海量数据和丰富应用场景的发展优势，在国际规则的协商谈判中，突出信息监管、隐私保护等国家数字主权利益。加快完善基础性制度安排，加强相关支撑理论研究，积极尝试将成果转化为国际规则。加快完善数字贸易相关立法，建立健全数据要素市场、跨境数据流动以及数据风险评估与监管等制度体系。全面总结各国的实践经验，吸纳并带动相关国家、地区学者开展学术碰撞交流，深入探索规则标准制定方面的学理路径，处理好发达国家与发展中国家如何有效达成互利、共同制定国际规则等重大问题。加强对数字化转型关键核心技术进行集中攻关，努力实现科技高水平自立自强，通过数字贸易领域的市场优势和技术优势，利用好各种国际交流平台，加快与其他各国高水平标准规则的融合对接。

3.2 持续扩大“朋友圈”，合纵连横拉钩突围

在国际规则协商、谈判及制定过程中，要着眼全球发展，尊重相互利益，共同推进地区和全球和平与发展。数字贸易规则制定，更要以促进全球范围内数字资源合理利用、数字经济公平发展为目的，兼顾发展中国家和发达国家的不同发展需求。在坚持多边主义、倡导发展导向和开放包容等原则基础上，以WTO现有协定和框架为指导，通过平等协商谈判达成平衡、务实的阶段性成果，推动构建新的全球性数字经济规则。遵循先易后难原则，避免个别发达国家借口高标准对发展中国家设置“发展壁垒”。此外，诸边谈判正在逐渐成为新兴贸易议题中规则制定和协商谈判的重要途径，例如在政府采购、信息技术、服务贸易和环境产品等方面都取得了实效，类似这种方式应当更多在“中国模式”中推广。

3.3 搭建国际交流平台，强化规则辐射影响力

通过标准化、规范化手段制定共同体规则，尽可能形成各方需求的最大公约数。以“一带一路”为契机，搭建新型全球化数字贸易规则桥梁，以多双边平台为契机，共商共建共享“一带一路”数字经济发展区域平台和数字贸易规则新框架。从加快建设开放型经济新体制、打造数字贸易协同发展机制和国际贸易治理机制入手，加强数字贸易规则多边磋商，维护全球多边体制，构建开放型世界经济新格局。破除各国数据贸易壁垒，实现全球数据在“一带一路”区域内优先集聚。依托沿线全球城市的国际平台优势，主动设置数字经济全球性议题，推动形成各方普遍接受、具有国际适用性的国际数字规则与治理体系。

3.4 加强贸易数据监管，搭建一体化治理体系

尽快完善与人工智能、区块链等技术有关的算法、标准、伦理等相关的治理规则和评估机制。研究建立数据传输的“负面清单”等制度，逐步规范数据资源产权归属，同步优化数据流动的实时监管机制，为跨境数据有序自由流动提供保障。推动数字服务领域数据监管，进一步规范电子商务、金融科技等数字经济活动。加大数字平台监管力度，压实平台责任义务，加强对平台不正当竞争和数据垄断等行为监管。加强对数字主权和数字关境相关理论研究，创新海关等领域数字贸易特殊监管方式，对于包括外资云服务提供商在内的规模以上数据中心，各类型专业数字平台等赋予特殊监管地位。建立国家数据交换平台，健全跨机构协同监管机制。根据相关法律法规开设开放的数据站点，明确政务和公共数据的开放范围，制定数字服务相关标准，提升数字化公共服务水平。筑牢网络安全屏障，加强网络安全关键信息技术产业发展，增强各级网络监测、预警、响应和处突能力。

4 结束语

党的二十大报告明确提出，要“稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放”“发展数字贸易，加快建设贸易强国”等，对构建更加开放包容、兼容并蓄的数字贸易规则作出了战略部署。数字经济时代，谁掌握了数字交易规则的制定权与话语权，谁就可以掌握国际数字贸易的主动权与主导权。我们必须把握作为数字经济增速最快国家的后发优势，坚持自信自立、坚持胸怀天下，积极参与国际数字贸易相关规则制定，在增强国家竞争力、扩大合作吸引力、提升国际影响力和释放数据监管力等各个方面，提供更多更好的“中国方案”。