政务信息化项目综合绩效评价案例分析<br/>——以Z 市为例

政务信息化项目综合绩效评价案例分析
——以Z 市为例

2023-10-13罗列

财政监督 2023年19期

●罗列

数字政府建设是“十四五”规划期间的重点建设任务，它的其中一项内涵是实现业务数字化的变革，即打破不同业务条线间的数字鸿沟，通过大数据治理挖掘数据价值，进而提升政府治理水平和服务效率。近年来，各级政府逐步加大数字政府建设的投资力度，政务信息化建设呈现几个新的特点，包括强调政府数据共享和开放、重视安全保障、加强跨部门协同等。同时，政务信息化建设也面临几个难点，包括财政投入压力大、跨部门协调难度大、数据安全与开放共享的矛盾难解决。本文以信息化项目综合绩效评价的视角折射信息化项目难点的具体表现，并探讨基于这些难点的评价思路和路径。

一、项目简介

（一）项目背景

近年来，Z 市全面推进城市信息化建设，优化信息化发展环境，促进全市信息化高水平发展，在新一代信息基础设施建设、数据资源、市域治理、信息惠民、信息环境、网络安全等领域取得了较为显著的进步。与此同时，Z 市信息化发展也存在一些弱项，主要体现在信息基础设施的统筹力度、数据资源的共享和开发能力、数字政府优化、信息化保障体系建设相关方面。为综合评价Z 市政务信息化投入成效，Z 市财政局组织对Z 市公安局（以下简称“市公安局”）和市应急管理局（以下简称 “市应急局”）2021 年度政务信息化支出项目进行综合绩效评价，通过评价梳理部门信息化项目全生命周期管理脉络，科学衡量项目产出效益。

市公安局正处于数字化转型期（2015—2025 年），该阶段协同需求突出，首要任务转向顶层设计、业务整合，逐步加强开放、分层解耦、服务等。随着网络带宽容量的激增，警务移动应用得以快速发展。市公安局制定了专项计划，以目标、问题、需求为导向，推进Z 市公安现代警务信息化建设，为维护全市安全稳定的政治社会环境提供保障。

市应急局信息化建设发展规划整体分为 “夯实基础”“深化应用”和“提质增效”三个阶段。为了满足全过程管理业务、常态业务、非常态业务、综合保障业务四类信息化需求，提出“五横四纵”总体架构。 “五横”为应急指挥一个中心，感知、应急通信两张网络，数据支撑体系和业务应用体系两个体系；“四纵” 为标准规范体系、安全与运维体系、信息化工作机制和科技力量汇聚机制。

（二）项目内容

本次绩效评价对象为2021 年度市公安局信息化项目支出和市应急局信息化项目支出。

2021 年度市公安局信息化项目共涉及10 个预算项目。财政年初安排部门信息化项目预算4.34 亿元，预算执行率99.07%。

2021 年度市应急局信息化项目包括3 个新增预算项目和1 个上年结转项目，年初预算（含结转）1838.97 万元，实际支出1404.98 万元，结转下年资金315.78 万元，预算执行率76.40%。

（三）项目组织、管理及流程

1.信息化项目统一管理要求。 2021 年度市级信息化项目的组织管理遵照《Z 市使用财政性资金信息化项目管理办法》（以下简称《管理办法》）、《Z 市使用财政性资金信息化项目验收管理办法》等规定，可分为立项阶段、实施阶段、完成阶段，分别包含以下环节：项目申报、审核和审批，项目采购和实施，项目验收、审计和绩效评价。下面着重说明建设类项目管理流程（见图1），简述运维类项目管理流程。

图1 市级建设类信息化项目一般性管理流程

（1）立项阶段。项目实施部门负责提出项目需求和储备项目，编制项目建议书等申报材料（建设类结转项目只需提供服务外包合同，运维类新起项目需测算费用，运维类已有项目只需提供合同）。市大数据管理局（以下简称“市大数据局”）负责信息化项目的统一规划和归口管理，原则上每年度组织一次集中申报，组织项目论证审核。市财政局负责预算安排，会同市大数据局印发市级信息化项目年度实施方案。市行政审批局负责项目审批。

节点一：项目储备。项目实施部门应对信息化项目申报方案内部审核，按轻重缓急对建设类和运维类项目分别排序和汇总，在“Z 市信息化项目全流程管理系统”中填报信息化项目预算支出申报书和项目方案等材料，报送的建设类项目进入市级信息化项目储备库。

节点二：年度实施方案确定。部门预算经批准后，市大数据局会同市财政局印发信息化项目年度实施方案，该方案同时作为项目审批依据。

建设类项目按总金额分档审核、审批。500 万元及以上项目在完成项目建议书论证审核后，需编制报批项目可行性研究报告；其中1000 万元及以上项目在年度实施方案印发后，还需编制项目初步设计及概算，报市大数据局论证审核。 500万元及以上项目相关信息应由大数据管理局报送市发展改革部门，在项目储备、必要性论证审核、年度实施方案确定各节点，分别纳入市级政府投资项目 “储备库”“三年计划”“年度投资计划”。项目实施部门应向市行政审批局提交200万元及以上项目的审批申请，并附论证审核通过的各项材料；市行政审批局出具政府投资项目审批意见表。

（2）实施（建设或运维）阶段。项目审批意见下达后，项目实施部门按照论证审核通过的、批准的项目预算和内容，确定采购需求并组织采购，建设类项目可整体或适度分拆进行采购活动。项目实施部门签订项目合同后，应于10 个工作日内将合同复印件上传“全流程管理系统”，作为项目实施进度控制、资金支付的依据。

项目实施部门应加强对项目实施过程的管理，加强对200 万元及以上建设类项目第三方监理的管理，确保信息化项目建设全过程质量、进度及投资有效性可控。

（3）完成阶段。建设类项目验收包括初步验收、竣工验收两个环节，依托“全流程管理系统”开展。项目初步验收由项目建设部门自行组织，通过后进入试运行阶段；试运行期原则上应不少于3 个月，通过后方可进入竣工验收阶段。500 万元及以上项目竣工验收由市大数据局组织，500万元以下项目竣工验收由项目建设部门组织。200 万元以下项目可合并初步验收和竣工验收环节。

2.项目单位内部管理要求

（1）市公安局管理要求。为加强科技信息化项目统筹建设和规范管理，市公安局制定了《Z 市公安局科技信息化项目管理办法》。该办法主体内容包括总则、项目立项审核、项目审计与采购、项目实施管理、项目验收管理、质效评估。其中，项目立项审核细分为项目预研、计划申报、分域审核、技术审核、一体统筹、计划制定、材料编制、项目审批等步骤。

市公安局信息化委员会办公室对全市公安机关科技信息化项目实行归口管理，各市（县）局、分局、市局各部门是本单位信息化工作的第一责任主体。市公安局大数据管理支队负责全市公安信息化建设应用的标准制定、组织实施与核查评估，统筹全市公安信息化基础设施、资源服务、安全运维等方面以及全局性、基础性共性平台的规划、建设与管理等工作。

（2）市应急局管理要求。为规范市应急局使用财政性资金信息化项目管理，促进集约建设、资源共享和业务协同，部门制定印发了《市应急局信息化项目建设管理暂行办法》。该办法主体内容包括职责分工，申报与审批，采购和实施，项目验收，使用、运维与评估。下面就决策、过程管理作简要说明。

市应急局成立了信息化工作领导小组，负责重大事项决策。规划科技处（技术部门）为建设方，负责统一规划、统一申报、统一实施、统一验收。各处室、监察支队（合称业务部门）为需求方，负责提出信息化项目应用需求和建设计划，对职能范围内信息化项目提供意见并牵头组织新建和功能完善，提出并参与项目验收。

二、绩效评价设计与实施

（一）评价思路

结合Z 市政务信息化项目管理特征，本次评价从项目绩效、系统绩效、综合绩效三个层次切入。项目绩效层面，对立项、采购、实施、验收直至上线运行全过程评价，关注投入合理性、设计方案完善性、功能性能安全等各项指标是否达到预期、信息流是否畅通。系统绩效层面，对信息系统服务情况、技术水平、可持续性、成本效益和可复用性作出评价，关注信息化建设是否切实提高了部门运行效率、降低了人员和管理成本。综合绩效层面，从基础设施、服务应用、数据等政务信息资源的整合利用、开放共享等方面进行评价，关注是否存在重复建设、信息孤岛、资金资源节约意识不强等情况。在此基础上，结合评价组前期调研掌握情况，此次评价重点关注以下五个方面。

1.项目建设必要性。按照《管理办法》要求，项目必要性应经过项目实施部门内部审核、市大数据局组织的专家论证。通过对立项过程、建成后使用情况、功能相似性等维度的考察，衡量信息化项目立项依据是否充分、是否与部门职能相匹配、项目实施是否必要，以及技术工具是否适当。

2.项目费用合理性。市级信息化建设类项目的投资概（预）算一般由工程建设费用、工程建设其他费用和预备费构成，运维类项目按设备、软件资产原值比例测算，或按人工费投入计取。一方面，对照《Z 市使用财政性资金信息化项目概（预）算测算参考标准》，考察项目费用测算是否符合标准。另一方面，与周边地区同类项目进行比较，评判项目成本节约情况。评价组拟考察项目实施部门测算及评估信息化项目费用的工作模式，为优化项目投资控制管理建言献策。

3.项目管理规范性。项目落地实施前，需要经过多轮专家评审、项目方案优化等环节；而在项目批复通过后，可能存在未按批复意见落实相关技术要求，也可能发生项目变更或执行“走样”的情况。因此，依托市大数据局“全流程管理系统”，考察项目采购、建设、变更、验收各环节程序是否规范，对照项目申报资料、专家评审意见、招投标文件、合同、项目实施方案、过程管理资料等，分析用以保障项目规范实施的制度是否健全，项目实施部门有无履行其主体管理责任。

4.系统预期目标实现度。在初步考察项目计划完成情况、投入使用情况后，需评价、研判对应信息系统的预期目标实现度。评价组首先到项目需求单位及实施机构访谈调研，明确系统建设目的，理清系统间的业务关系；然后，通过梳理项目可行性研究报告、建设方案、绩效目标申报表等文件，确定系统预期目标指标和目标值，通过基础表填报、实地核查及使用人员满意度调查等方式，完成分项目评分；最后总结部门整体上达到的信息化目标程度。

5.项目统筹、整合、共享程度。信息化项目统筹共建，运维体系整合，依托一个数据底座实现业务协同和数据共享，是Z 市“十四五”期间信息化发展要求。《管理办法》规定了“市级信息化项目应充分利用现有政务信息基础设施资源，原则上不得新建业务专网、机房、云计算平台等基础设施……应充分利用现有政务信息资源，可通过共享交换获取的信息资源原则上不得重复采集和建设”等建设要求，因此，重点关注项目实施部门项目统筹整合方案是否完备，系统整合推进情况，接入市级政务数据共享交换平台及数据接口调用、共享的情况；反面考察是否存在各自为政、自成体系、重复投资、重复建设、重复采集的情况。

（二）评价内容及指标体系设计

1.总体绩效评分框架。本次评价内容符合财政项目支出特征，故指标体系总体框架参照《项目支出绩效评价管理办法》（财预〔2020〕10 号）及《Z市专项资金绩效评价共性指标》设计，从决策、过程、产出、效益四个方面出发，结合项目各阶段特点设计具体的评价指标。评价指标体系共4 大类26 个三级指标，决策、过程、产出、效益的权重分别占15%、15%、20%、50%，绩效评分表框架见表1。

表1 政务信息化项目综合绩效评价指标体系

本次评价涉及的两个被评价单位之间在信息化项目管理制度、信息化系统预期成效、规模和受益对象、数据共享和开放基础方面存在较大差异，故本次评价对两个被评价单位分别予以评分。

2.基于具体信息化系统的绩效分析与评估。建成投用的信息化系统是本次被评价项目支出绩效的载体，因此本次评价需要对涉及财政支出的具体信息系统绩效开展分析评价。评价组通过系统建设方案、招投标文件和建设合同等资料提取可量化的系统效益指标数据，再结合现场调研、访谈和满意度文件来综合判断信息系统投用效果。以市应急局的安全生产监管平台为例，评价组设计的系统绩效统计分析指标如表2 所示。

表2 安全生产监管平台绩效统计表

（三）评价结论

通过评价发现，Z 市近年来加快了政务信息化建设步伐，政务数字化水平、行业管理效能总体得到加强，大数据累积量、云存储和计算能力大幅跃升。但政务信息化总体建设规划仍然落后于数字政府建设的具体要求，在数据治理、数据共享和开放方面面临诸多掣肘，限制了信息化系统发挥最大效益。从投入产出效益看，信息化项目实施部门需求整合不够紧凑，导致部分系统建设碎片化，反而提高了管理成本。围绕Z市政务信息化问题，本文按照政策层面、执行层面和绩效层面三个层级来表述：

1.政策层面

（1）个别信息化建设项目与部门职能及支出责任不匹配。本次评价发现，个别信息化项目不应由市级主管部门承担建设，个别信息化项目涉及的管理范畴与建设方职能关系不大。上述问题一方面使财政承担了额外的支出负担，另一方面给相关系统的使用和管理造成隐患。

（2）未针对信息系统实施跟踪监管，信息化投资管理缺乏有效抓手。市大数据局尚未摸清各部门信息化“家底”，缺乏各部门信息化系统建、管、用的具体信息。此外，各信息化项目实施部门梳理自身系统清单工作相对滞后。内外因素叠加造成市级信息化建设和运维项目的投资必要性评估缺乏有效抓手，监管主体与实施主体脱节，论证方式不够科学，最终导致部分信息化项目功能模块同质化、建而不用的问题。

2.执行层面

（1）前期准备和预算编制工作衔接性不强，预算编制不够精准。部门编制下年度预算时（约于9月至10 月），大部分信息化项目仍处于市大数据局论证修订环节（每年6 月启动），年度资金使用需求按项目概算及预计项目进度匡算；市大数据局批复往往迟于预算“二上”时间节点，导致预算定数调整错过窗口期，只能在预算执行期内予以调整。预算执行期内，实际应支付的时间点和对应金额，同样会受到项目评审结果、采购开展情况、实施进度、审计等各环节诸多不确定的因素影响，最终造成年度预算执行偏离度大。

（2）系统采购成本控制水平仍有提升空间。评价组将市公安局和市应急局信息化项目采购价格与其他可比地区同类项目中标价格进行对比，发现Z 市最高。例如“危化品安全监测系统”同年度采购价格中，在业务管理要求、用户规模和功能点类似的情况下，Z 市高出同类项目价格约57.6%。

从中标价与最高限价（预算批复金额）的比例来看，市公安局16 个建设类抽样项目平均控制在97.24%，11 个运维类抽样项目平均控制在98.19%；市应急局三大建设类项目关联的4 笔采购平均控制在97.24%。上述数据反映出，市公安局和市应急局信息化项目通过竞争性采购压降成本程度普遍有限。

（3）部分信息化项目采购周期过长。市公安局建设类信息化项目从行政审批局立项批复到完成合同签订，平均用时4.3 个月（最短2.6 个月）；超过6 个月的项目有四项，周期从6.3 个月到31.3个月不等。信息化项目更新迭代周期短，立项至完成采购周期过长，不可避免地降低了最终应用系统的先进性，变相缩短了财政资金投入效益周期。

（4）部分系统需求规格与实际用量存在偏差。一是个别系统有“超配”倾向。例如，市公安局智能保障平台在项目建议书的性能需求分析中提出支持日常3000 个以上用户在线连接，1000 个用户并发；实际上，2022 年前三季度日均用户登录次数为367.62 次（按工作日为592.49 次），需求规格偏高。

二是个别系统存在“少配”问题。例如，市应急局安全生产监管平台、应急隐患排查治理平台仅考虑市级层面使用，设计用户量分别为400 人、2300 人；实际在全市各板块推广使用，现有对应用户量1661 人、5161 人。系统生成的业务量过高，导致原来的数据库表结构不适用，动态统计报表模块无响应，由此导致添加导航等额外开发量和开发成本。

3.绩效层面

（1）部分信息化项目功能存在重复建设和建而未用情况。市应急局个别信息化项目内容与省级信息化系统存在建设内容重叠情况。例如，市应急隐患排查治理平台（2020 年11 月上线）与省级安全生产行政执法系统（2019 年6 月上线）的法定权责事项交叉，当前数据从省系统平台进行采集统计后，回流至市平台使用。实际情况下，省级平台已能够满足Z 市应急局管理需求，无需重复建设。

市应急局已建成的信息化项目间存在个别功能重复建设和建而不用的情况。如安全生产信息化管理系统的“培训考核”模块与Z 市安全生产培训考核系统功能重复，除合格证书查询功能可正常使用外，其余功能已经停用。安全生产信息化管理系统的“执法检查”“生产事故管理”模块与Z 市应急隐患排查治理平台功能重复；后者现在基本被省级安全生产报告系统、省级安全生产执法系统替代。知识库功能（法律法规、政策文件）基本在每个业务系统都有雷同设置，内容更新不及时，且利用率低。

（2）应急管理条线系统过于分散，总体云资源使用率偏低。针对基层工作人员发放的满意度结果反映，安全条线系统过多，需要对接交通安全、食品安全、消防安全、建筑安全、生产安全等多个职能条线的信息化系统；应急管理条线系统也较多，基本上每一类灾害都有信息化系统。安全条线基层工作人员对于系统分散、反复处理报表工作、系统业务逻辑不适应基层工作的问题反响较大。受访人员认为信息系统管理不仅未能提升工作效能，反而降低了工作效率，带来较大的工作负担。这一情况在市应急局安全生产监管平台的用户反映较为强烈。

市应急局信息系统均部署在云服务器，截至评价时点的近一个月，市应急局信息系统采购的云服务器CPU、内存、存储平均使用率分别为7%、15%、8%，分别未达到目标值20%、35%、40%。云资源是部门使用财政资金购买的有偿服务，云资源使用率偏低侧面体现出相应的财政资金投入效益未达预期目标。

（3）跨部门数据共享难度大。以市公安局信息化数据为例，市公安局的纵向业务系统非常完善，产生了海量的数据信息，但横向对其他部门的信息共享程度却很低，政务信息共享存在 “纵强横弱” 的局面。虽然市级层面确立了市大数据中心（市大数据局下属机构）作为中间者协调部门数据对接问题的机制，但部门间数据对接共享不畅的问题仍然存在。以健康码数据、“雪亮工程”视频数据为例，该数据由市公安局管理，目前其余部门无法通过市大数据局对接获取，需求部门需要自行和市公安局对接。市公安局支队众多、信息系统庞杂，管理程序复杂，数据对接工作要跨越多个分支，现阶段没有专业主管部门的协调和信息整合，跨部门数据共享过程长、难度大。

三、案例总结

（一）当前政务信息化项目的管理特征和潜在风险

经过对Z 市政务信息化项目管理脉络的梳理，总结出三个特征：一是目前信息化项目建设仍以项目实施部门为主体，由它们发起建设需求，并在提交项目建设方案前进行内部立项审批，初步整合需求和确定投资规模；二是市大数据局是重要的项目管理方，由大数据局制定项目管理规则，并参与重大项目事前、事后环节的管理工作；三是当前政府数据开放和共享的范围和程度实质上取决于数据生产部门的意愿和保密政策要求。

结合上述管理特征发现，当前政务信息化项目管理存在三个不够健全的地方：一是项目实施部门信息化需求管理能力不健全，这主要受制于信息化牵头部门在专业人才、技术和标准方面的缺失；二是大数据局管理职能有待进一步深化，包括如何克服与项目实施单位的信息不对称、如何提出更加专业的需求整合意见、如何更加科学地核减项目成本等；三是政府数据开放和共享的制度设计不够健全，包括数据共享和开放的激励机制和交换机制仍不明确。