预算管理一体化模式下绩效管理的实践与思考——以湖北省竹溪县为例

●敖金华 陶 冶

2020 年，湖北省按照财政部的统一部署，在全省范围内启动了预算管理一体化平台建设， 竹溪县也于2021 年下半年正式上线一体化平台， 取代了以前使用的预算编制系统、3.0 支付系统、 财务核算系统。2022 年，政府采购模块、绩效管理模块相继上线运行。 2023 年初，政府综合财报系统开始启动。随着预算管理一体化改革的推进，等待纳入一体化系统的管理功能模块还有：资产管理系统、非税收入系统、税收横联系统、部门决算系统、投资评审系统等。 由原来的信息孤岛到各个模块在一体化平台中相互联系，其间要经历许多新情况新问题，给各项财政业务带来了新挑战，提出了新思考。

一体化平台为预算绩效管理创造了新的环境， 提供了新的管理手段，拓展了新的管理思路。 可以开展以往无法开展的管理活动，落实以往无法落实的监管业务。 同时，绩效管理业务也遇到了许多新问题、 新情况，有待研究和解决。 本文结合竹溪县169 家预算单位近两年的预算绩效管理实践，认真总结分析，查找问题原因，提出解决思路，以期更好地改进工作，达到财政管理高质量发展的要求。

一、竹溪县预算绩效管理工作现状

通过各预算单位共同努力， 竹溪县预算绩效管理基本实现 “事前筹划有评估、预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有运用”的总体要求，取得了初步成效，呈现如下特点：

（一） 绩效管理制度框架基本搭建、 管理理念在预算单位层面逐步树立

2021 年底， 竹溪县制订并印发了《竹溪县财政局关于印发全面实施预算绩效管理系列制度的通知》，对事前绩效评估、绩效目标管理、绩效运行监控、预算绩效评价、评价结果应用等业务操作作出了制度性规定， 同时制定了《竹溪县财政局预算绩效管理内部工作规程》，明确了财政局内部股室绩效管理分工职责及绩效业务操作流程。 2022 年，竹溪县下发了《关于完善预算绩效管理制度的通知》（溪财字〔2022〕158 号）， 督导各预算单位完善绩效管理制度。 各预算单位成立了绩效管理领导小组， 并以正式文件形式制定了预算绩效管理实施办法， 明确了预算单位内部绩效管理责任分工，为扭转单位财务人员“唱独角戏”的局面迈出了关键的一步。

（二）绩效管理流程愈发清晰，管理过程与资金收支业务初步融合

通过加强绩效管理制度建设明晰了项目事前绩效评估、绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价和结果应用的工作流程。 初步认识了绩效管理各个环节与项目筹划、立项、入库、实施、竣工的关系，明确了资金使用每个环节应该采取的绩效管理措施。在组织多次业务培训的基础上， 结合绩效业务操作， 大部分预算单位已经对绩效管理各环节有了初步认识。

从一年多来工作中掌握的情况来看，事前绩效评估、项目绩效目标管理、项目绩效自评、财政评价、结果应用均已按照财政系统给定的标准完成规定动作。 单位已初步掌握各环节的绩效管理做什么、谁来做、怎么去做的流程事项。

（三）绩效管理资金覆盖面进一步扩大

从表1 可以看出， 纳入绩效管理的部门个数、项目个数、资金总额逐年增加，且速度较快， 说明竹溪县预算绩效管理资金覆盖面逐年扩大，基本实现全覆盖。 目前，除了国有资本经营预算项目外， 其他资金全部纳入了绩效管理范围。

表1 竹溪县近3 年预算绩效管理资金覆盖面调查情况表

（四）绩效监管合力逐步增强

近几年，通过理顺机构职能职责，制订完善的监管制度并明确分工，财政监管的主体责任正在得到落实； 各级审计部门也开始重视绩效审计， 对绩效评价发现的问题线索进行跟踪审计；第三方机构也发挥了重要的监管作用；人大监管从被动邀请转变为主动介入，绩效监管合力逐步增强。

二、 竹溪县预算绩效管理实践中存在的问题

（一）预算管理一体化项目库模块难以满足绩效管理要求

项目库管理是预算管理的基础， 预算项目是预算管理的基本单元， 全部预算支出以预算项目的形式纳入项目库， 实行全生命周期管理，主要分为前期谋划、项目储备、预算编制、项目实施、项目终止等阶段，全流程动态记录和反映项目信息变化情况。 各部门、单位要坚持“先有项目再安排预算”原则，提前研究谋划、常态化储备预算项目， 单位申请预算必须从项目库中挑选预算项目。

当前各预算单位通常是根据资金来源建项目库， 先等上级安排资金， 再谋划项目。 单位总是在接到财政通知要安排资金后才建项目库，造成同一个项目，中央、省、市、本级不同级次安排的资金建多个项目，分批次拨付的资金建多个项目， 分股室拨付的资金建多个项目。 仓促建立的项目库事前绩效评估、 绩效目标设置只是为了能将指标下达到单位， 给绩效管理带来很多不便。

项目未实现“全生命周期”管理。 项目生命周期是一个项目从立项到完成所经过的所有阶段。 全生命周期管理是指绩效管理应该管理到项目的所有阶段， 这就要求全面掌握项目所有阶段的基本情况， 项目必须具备独立性与完整性， 确保项目数据顺向逆向可查。 特别是多年期项目，全生命周期管理尤为重要。 而当前的预算一体化项目库还没有达到这个要求。

（二）事前绩效评估事后补无法达到项目事前管理的效果，且评估质量不高

由于绩效管理功能刚上线， 一体化系统为了保证工作的顺利开展， 暂时给出应报事前绩效评估的项目可以事后补报的规定，造成政策或项目已经开始执行，甚至已经执行完毕才进行事前评估， 使得评估流于形式。

预算单位人为规避事前评估管理。 按照《事前绩效评估管理暂行办法》规定：新增200 万元以上的政策与项目立项时，应该开展事前绩效评估，在项目入库时，系统强制项目单位上传《事前绩效评估报告》，项目单位为了规避此项管理，或将“新增项目”的项目类别选择为“持续性项目”，或在上传报告的位置上传其他文件， 规避事前绩效评估管理。

（三）绩效目标难以设定，尚未与预算评审相结合

理论上“谁申报项目，谁设置目标”，但实际操作过程中有一定困难。预算单位（项目申报单位） 需根据资金申报绩效目标，也就是“给多少钱，做多少事”。 而单位在项目申报时不知道县财政安排多少资金，县财政局也不知道中央、省、市最终给县级下达多少资金，造成申报工作未能很好衔接。

从一年的实践来看，竹溪县绩效目标的设定，尚未同预算评审相结合。 年前编制下一年度预算时，各部门各预算单位汇总起来的项目库预算金额远超县财政财力负担能力10 倍以上， 预算评审审减压力非常大。 而预算组织评审时，未结合绩效目标，而是单纯从分配资金的角度审减预算。

（四）绩效运行监控不均衡，对绩效目标实现程度的监控流于形式

对资金拨付进度监控强， 对绩效目标实现程度监控弱。为加快资金支出进度，财政部对直达资金和视同直达资金的支出进度非常重视，省财政厅每周通报支出进度，纪检监察部门对影响支出进度的部门和环节予以追责。目前，对资金拨付进度的监控力度较大，效果较好。而对绩效目标实现程度的监控，限于监控条件复杂，特别是绩效目标设置不够科学， 难以全面进行规范管理，仅仅在形式上完成监控。

财政管理资金监控强， 部门管理项目监控弱。财政部门作为主责部门，逐级传导的压力较大较快，对于资金的监控力度大。而部门对于项目的监控规范性不够， 有的项目主管单位不明确，单位之间相互推卸；有的项目说上马就上马，事前评估、项目可行性等方面考虑不周， 给部门监控带来难度， 导致目前部门监控项目与财政监控资金极不均衡。

（五）业财融合度低，绩效管理资料质量有待提高

绩效管理质量不高是每个环节普遍存在的问题。其根源在于业财融合度低，业务部门没有参与到绩效管理中来， 仅单位财务人员一条龙参与绩效管理， 被动地完成财政要求。 比如项目筹划时进行事前绩效评估，业务部门参与不深，财务部门只能按财政要求的格式， 生成的绩效管理资料质量较低，其他环节如目标设置、绩效自评、结果应用形成的资料皆有类似问题， 其本质是单位没有担负绩效主体责任， 绩效管理理念没有形成。

（六）预算绩效评价结果运用尚处于抓形式的阶段，实际效果有待提升

在单位自评阶段， 单位按照财政要求的格式出具自评报告， 很大程度上是为了完成任务， 实实在在找出项目管理中存在的问题并开展整改的寥寥无几。

相比之下， 财政评价的结果应用要稍好一些。 财政评价是聘请第三方机构开展的， 第三方机构对于项目管理中存在的问题能够较为客观地指出，其评价结果需要各级审计的监督把关，助推评价结果应用落在实处。

三、预算绩效管理改进措施

（一）改进预算一体化项目库申报及管理模式

明确项目库建设责任分工，督促预算单位结合相关政策法规、 中长期规划、职能职责、 年度工作计划建好项目储备库，把项目谋划工作做在平时。 财政预算管理股室提前将资金下达分配到单位，及时沟通协调， 给预算单位指明资金使用方向，给预算单位留足项目谋划时间。 切实做到纳入预算的项目必须从备选库中选取，避免临时建项目库、财务人员“一条龙”建项目库。 切实加强项目库入库审核、监督工作。

（二）提高事前绩效评估报告质量

找准当前影响事前绩效评估报告质量的因素。 事前绩效评估报告质量不高主要是政策未熟练掌握、 责任未落实到位、项目上马存在应付式评估、 评估责任推诿、报告格式不规范、基本要素不齐全、层次和条理不清晰、 未给出项目 “通过”或“不通过”的结论等原因造成的。 针对问题应该加强政策学习、 责任落实和事前评估，安排专人专事提交高质量的绩效评估报告。

（三）杜绝无明确目标任务的资金分配

坚持谁分配资金谁下达目标，坚持分配资金与设定目标同步， 不单纯分配资金，不分配无目标的资金。 设定的目标必须细化明确可量化考核。 明确项目绩效目标管理的职责，对职责履行不到位的应有相应的责任追究机制。

（四）同步推进对“绩效目标实现程度”和“预算执行情况”的双监控

目前，预算执行情况监控随着扶贫资金监控和直达资金监控工作的开展已经日趋成熟，监控达到预期效果。 但对绩效目标实现程度的监控受制于绩效目标的管理规范性、多样性条件，推进中存在重重困难。 随着一体化平台建设的完善，对绩效目标实现程度的监控已经具备实施条件，可同步实现双监控，逐步规范监控环节的管理， 确保绩效管理全链条可操作。

（五）开创预算单位业财融合新局面

业财融合是指财务部门与业务部门实时交换数据，实现信息共享、共建共管的过程。 只有业财融合才能实现全过程管理、全生命周期管理、项目滚动管理。 业财融合是全面实施预算绩效管理的基本保障，单纯依靠财务部门或者单纯依靠业务部门都不能完成。

实现业财融合，领导重视是关键。 业财融合涉及多部门配合，必须成立预算绩效管理领导小组，定期协调沟通，定期交换数据。 借助一体化平台，树立“大财务”的观念，把业务作为财务的一部分，才能实现项目精细化管理。

（六）建立评价结果通报制度，落实监督问责机制

任何一项工作要抓落实， 都要有相应的工作制度和管理机制， 没有抓落实的相关措施，任其自然生长自由推进，工作就难以落在实处。 绩效管理作为一项在探索中开展的工作， 贯穿了财政资金管理的每个过程，其系统性、复杂性不言而喻。建立评价结果通报制度，落实监督问责机制是做好绩效管理工作的根本保障。