规范管理体系助推农民专业合作社良性发展

2023-10-13李辅君

云南农业 2023年9期

李辅君

（威信县农村合作经济经营管理站，云南威信 657900）

随着农村经济的发展，农民专业合作社在破解三农问题中的作用越来越大，在县域经济发展中，农民专业合作社发展质量的好坏，决定着乡村的振兴。文章通过对威信县农民专业合作社发展的探讨，简析存在问题及解决思路，力求寻找农民专业合作社的良性发展之路。

在新时期新形势下发展农民专业合作社，是社会主义市场经济的重要组成部分，是推动乡村振兴的重要因素，是集约化、规范化、标准化发展，走现代农业发展的必由之路。笔者立足乡村实际并结合30多年从事农村经济工作经验及对威信县凤来养殖专业合作社的指导实践，2022年10—12月对威信县农民专业合作社发展现状进行专题调研，就如何规范威信县农民专业合作社管理作了一些浅显思考，简析整理存在问题及解决思路，以供各级领导决策及从事农经管理工作的同事借鉴参考。

一、发展现状

自2007年7月《中华人民共和国农民专业合作社法》颁布实施，威信县始终把发展农民专业合作社作为提高农民组织化程度和农业产业化经营水平，促进农业增效、农民增收、农村发展的一项重要工作来抓。截至2022年12月底，全县累计发展农民专业合作社687个。其中，种植业245个，占比35.7%；林业10个，占比1.5%；畜牧业385个，占比56.1%；渔业9个，占比1.3%；农机服务9个，占比1.3%，其他29个，占比4.1%。通过规范引导，已创建国家级示范社1个（威信县昆能种养专业合作社）、省级示范社5个、市级示范社12个、县级示范社40个。目前，已有3个农民专业合作社通过农产品质量认证，注册了商标品牌；有6个农民专业合作社被申请立项扶持，扶持资金80万元。全县共有农民专业合作社社员47 865人，带动非社员43 242人，实现经营收入8 024万元，其中可分配盈余3 215.9万元，社员人均纯收入比非社员人均纯收入增加26.5%。虽然发展成效显著，得到上级认可，但离国家、省、市要求还有一定差距，引导发展农民专业合作社过程仍存在诸多不容忽视的问题，仍需高度重视并采取措施加以解决。

二、存在问题

威信县农民专业合作社从总体上看，规模偏小、质量不高、投入不足、内部管理较差、服务功能不强、带动农户能力弱，难以适应农村经济发展和农业产业化经营的迫切需要。

（一）发展规模小，合作层次低

入社社员少，资产规模小，服务范围窄，基本停留在农资供应、生产管理、产品销售等单一环节上，在产品加工、仓储、运输、品牌创建、营销布点等方面欠缺。部分农民专业合作社为了能得到国家财政补贴，利用人际关系注册登记，借机套取政策补贴资金，没有正常营运，基本上属名存实亡。笔者在威信县走访调研了52个农民专业合作社，其中正常运营的12个，“一人社”35个，“空壳社”5个。

（二）内部管理差，制度不完善

多数农民专业合作社无专职财务人员，未按财务会计制度建账，甚至没有开展财务核算，基本上是法人说了算。工作中以言代法、以权代法、拉帮结派、搞小团体，严重挫伤广大社员参与管理积极性。笔者调研的52个农民专业合作社存在大量自收自支的“包包帐”“口袋帐”。其中，有45个农民专业合作社存在法人兼职会计、出纳的情况，其余7个农民专业合作社虽然有财务人员，但未通过专门的业务培训，业务不完全熟悉且待遇偏低，财务人员没有认真履职。45个理事长不清楚农民专业合作社发展目标、议事程序、自身职责、功能定位等常识性问题，其余7个理事长对运行管理思路不清晰。

（三）人才资源紧缺，外部环境较差

农民专业合作社人才队伍数量不足、年龄老化、文化素质偏低。有的发起人不懂得成立农民专业合作社的目的、申报程序和相关政策，致使在运作过程中缺少人才、技术、信息等资源，生产出的产品科技含量不高，进入市场的机会相对较低，缺乏同类产品竞争力。同时，金融部门对农民专业合作社的融资问题趋于慎重和保守，多数农民专业合作社无法从金融机构获得贷款。农民专业合作社项目扶持、用电用地、税收优惠等相关政策也落实不到位。少数管理部门向农民专业合作社摊派报刊杂志，在注册登记、审检相关证照时，利用职权“搭车收费”。通过调研发现，金融机构仅对内部制度健全、管理规范、具有一定资产、规模较大、运营正常的5家农民专业合作社发放贷款，贷款金额达200余万元，其余47家均没有获得经营贷款。

（四）组织化程度低，服务能力不强

多数农民专业合作社创办时间短，少数社员抱着有利则分、无利则散的想法，没有与农民专业合作社真正形成利益共同体。有的法人“两眼向上”，紧盯着政府扶持的一些项目和资金，没有把心思和精力用在管理与经营发展上，成为只有1块牌子、1个章子、1张桌子的“空壳社”。笔者在调研过程中，与农民专业合作社各理事长座谈时，其最关心的话题就是“补贴”问题，当问及今后如何发展时，大多数法人没有具体的管理思路和发展目标。

1.法律法规和政策宣传不到位。部分干部群众对发展农民专业合作社的重要性、必要性缺乏认识，从而导致“上热下冷”现象。少数村干部认为发展农民专业合作社就会与村（组）争阵地，部分群众因“小农”思想严重，缺乏市场意识、科技意识、合作意识，对发展农民专业合作社有疑虑、不主动、不支持，严重制约农民专业合作社的快速健康发展。

2.政策扶持落实措施不够。国家、省（区、市）、州（市）、县（市、区）对农民专业合作社的税收、用地、用水、用电、融资、项目扶持等方面的优惠政策仍然缺乏具体有效且针对性强的落实措施。虽然各级各部门对发展农民专业合作社的热情高涨，通过行政下达任务完成了发展个数，但规模小、质量不高。笔者在负责威信县农村合作经济经营管理站工作期间（2000—2015年），虽然每年各级、各部门都会在一些会议、文件上对农民专业合作社的发展、运营进行安排部署，但因县级受财政收入、政策等限制，只能停留在“以会议落实会议，以文件落实文件”的尴尬局面上。

3.指导服务落实责任不够。2015年8月至今，昭通市人民政府又将指导发展农民专业合作社的职责划归市供销合作社管理，由于部门工作职责缺失，无法对全县农民专业合作社进行指导，造成工作管理错位。加之指导发展农民专业合作社的部门还有县市场监管局、林业和草原局、水利局、财政局、税务局等部门，虽然县供销合作社牵头组建工作联席会议制度，但在政策落实过程中，各部门都是根据各自上级部门的要求和考核指标完成各自的工作。

4.业务指导部门的职责尴尬。威信县负责指导全县农民专业合作社发展的部门是县农村合作经济经营管理站，乡（镇）为农业和农村集体经济管理服务中心。由于受机构改革的影响，县农经管理部门核定事业编制9人，实际在岗专业技术人员3人。10个乡（镇）每个乡（镇）1人，属兼职人员，在承担农经工作职责（三项管理、三项指导、一个基础）的基础上指导全县687个农民专业合作社的工作，难免表现出“小马拉大车”的尴尬。

三、发展对策

（一）加强组织领导，落实地方政府责任

1.加强领导，落实责任。成立以县委、县政府主要领导任组长，涉农部门主要领导、乡（镇）长为成员的领导小组，下设办公室于县农业农村局，由县农村合作经济经营管理站具体负责日常工作。领导小组每个季度至少召开1次专题会议，专题总结研究农民专业合作社在发展、运行过程中遇到的新情况、新问题。对部分运行质量高、民主管理好、带动作用大、发展后劲强的农民专业合作社实行部门结对帮扶，落实专人进行业务指导，从项目、资金、技术上给予倾斜。乡（镇）、村“三委”要相应组建领导机构，结合实际，编制辖区农民专业合作社发展规划，着力协调帮助合作社解决实际问题。县领导小组每年要与乡（镇）、县直涉农部门签订农民专业合作社发展和规范化建设工作责任书，细化考核办法，严肃工作考核，增强各级干部抓合作社发展、规范化建设的责任感和紧迫感。

2.强化宣传，营造氛围。县委、县政府每年召开1次农民专业合作社发展暨规范化建设大会，领导小组成员单位主要领导，受国家、省、市级命名表彰的示范合作社理事长、业务骨干参会。总结经验，部署工作，进一步统一思想认识，力争把合作社抓好抓实。领导小组办公室要利用广播、电视、报刊、网络等多种形式向社会、向农民宣传发展农民专业合作社的意义、作用、法律、法规和政策，宣传合作社登记条件、登记程序和典型经验，调动农民入股参与合作社的积极性。要组织干部深入一线走访调研，鼓励经营大户、农村能人、村组干部放下思想包袱，创办领办合作社，主动挑起带领农民共同富裕的担子。

3.加大扶持，优化服务。县委、县政府按全县实有农业人口每人2～3元的标准安排专项资金，用于组织开展农民专业合作社宣传培训、信息交流、市场营销、品牌创建、示范申报奖励等经费支持。把发展农业农村经济的建设项目和资金向条件成熟的农民专业合作社倾斜，支持农民专业合作社加强基地建设、仓储运输、加工包装、销售网点、品牌创建、有机食品认证等基础设施建设，增强发展后劲。全县金融部门要降低贷款门槛，采取贷款额度授信、产品和销售合同抵押等形式，为农民专业合作社提供多渠道资金支持。农民专业合作社兴办加工企业所需的非农建设用地，开展种植养殖、初加工、贮藏保鲜等生产经营用电，国土、供电部门要优先考虑，应该享受的生产、加工、流通、服务等税收优惠政策，税务部门要认真落实。

4.提标扩面，规范发展。县领导小组成员单位要不定期地组织人员深入一线，对联系的农民专业合作社运行状况加强检查，指导农民专业合作社民主管理、规范建账，开展财务审计，实行社务、财务公开，发挥股东会、监事会、理事会民主决策监督的职能作用，坚决杜绝“少数人说了算”，防止把合作社办成纯营利性企业或少数人受益的经济实体。县农业农村部门要协调相关职能部门实地指导合作社建立和完善各项制度，制定具体的生产技术操作规程和产品质量标准，开发、创建农产品品牌。引导广大农民加入各类合作社，强化服务功能，扩大发展规模。在法律、政策允许的前提下，鼓励龙头企业、种养大户、贮运大户、流通企业、加工企业以及农技、供销部门利用自身优势和资源条件牵头兴办农民专业合作社。对部分运行好、质量效益较高的农民专业合作社，注重拉长精深加工、品牌创建、市场销售等产业链条，从初级农产品生产销售向深加工农产品发展，使其更具有生命力。

5.改善环境，履行职能。各有关部门要降低门槛，改进服务态度，依法按程序引导农民发展专业合作社，不得利用职权“吃、拿、卡、压”或变相收取办证费用，切实提升服务水平，要深入到合作社生产一线检查指导工作，落实合作社相关扶持政策，帮助协调解决合作社实际困难问题时，不得以某种借口或理由向合作社及内部经营实体索取款物，竭力为合作社健康有序运行提供较好的外部环境。

（二）加强管理，优化服务

1.明确农民专业合作社功能定位。农民专业合作社主要功能是农民在自愿基础上建立的，以对成员提供服务为宗旨，以生产经营活动为纽带，以销售、加工为合作重点，以维护成员利益、增加成员收入为目的，实行自主经营、自负盈亏、自我管理、自我积累的经济组织。是联结农户、企业和市场的纽带，对于转变政府职能，增强农业竞争力具有重要作用。农民专业合作社自身的功能定位，应由农民和市场说了算，有关行业部门只能通过引导规范其发展，而不能通过自身行业优势阻遏其正常发展。

2.明确发展农民专业合作社的基本原则。一是在家庭承包经营的基础上，可以突破县、乡（镇）和行政村界，实行跨区域合作。二是充分尊重农民意愿，坚持自愿加入、退出自由的原则，实行“民办、民管、民受益”的运行机制。三是要按照章程，实行民主选举、民主决策和民主监督，对生产经营计划、盈余分配方案和投资决策等重大事项，必须经过成员大会或成员代表大会审议决定并定期向全体成员公布。四是发展农民专业合作社要牢固树立服务意识，把为社员服务作为根本宗旨，积极创造条件为社员提供产前、产中、产后各种服务以及政策法规、科学技术等方面的培训，充分发挥一个经济组织辐射带动一片农户的作用，要积极参与市场竞争，在提高农产品附加值上下功夫，实现社员利益的最大化。五是农民专业合作社的盈余积累归全体成员共同所有，对于年度可分配盈余，在留取必要的公共积累以后，可以按照交易额比例返回给本组织成员。六是以资金合作或劳动合作为纽带，使组织成员之间形成紧密的利益共同体，增强组织凝聚力、带动力以及抗御市场风险的能力，通过共同经营、积累，不断提高技术、设施水平，并向二三产业延伸，促进三产融合发展，增强市场竞争力。

3.加强农民专业合作社管理，促进合作社健康有序发展。一是指导和帮助农民专业合作社订立章程。章程要明确指导思想、发展目标，规范运作程序，载明组织名称、具体住所、业务范围、宗旨和原则、成员加入和退出、成员权利和义务、股金数额及缴纳办法、盈余和亏损处理办法、机构组成和职责议事规则、表决方式、合并（分立）和终止程序、章程修改程序等必要事项。二是明确政策扶持，加大财政、税收、信贷、用地支持力度。加强组织引导和管理服务，协调处理好与集体经济组织的关系，充分发挥先进典型的示范带动作用，对农民专业合作社的运行机制、制度建设、扶持措施等进行探讨和研究，促进其规范化发展。三是从实际出发，充分尊重农民的选择和创造。既要支持勇于实践积极探索多样化发展，又要坚持规范化、制度化建设，防止一哄而上、随意无序竞争；既要坚决防止借发展农民专业合作经济组织之名，将农民财产集中收归管理的错误做法，又要坚决防止借发展农民专业合作社之名，搞非法集资、骗取贷款、套取国家财政资金，甚至从事非法生产经营活动，确保农民专业合作社规范、有序发展。四是积极引导，并给予政策扶持。不得强制命令、强行捏合，更不能以各种行政手段干扰、刁难甚至解散农民专业合作社。五是建立健全便于操作管用的农民专业合作社考核评价体系。对于发展规模大、市场竞争力强、生产经营效益好、运行机制和制度建设比较完善、带动农民能力强、具有典型示范引领作用的农民专业合作社要给予表彰奖励，同时，指导和帮助其申报国家级、省级、市级示范社或农业龙头企业，给予财政、税收、信贷、信息和技术支持；对于具有一定资源优势，因技术和管理问题，导致发展比较缓慢的，要选派专业技术骨干和企业管理人才给予精准帮扶，使之走出困境；对于既没有资源优势，又没有管理能力的“空壳社”应予叫停、注销或帮助并转，避免资源浪费造成“烂摊子”，酿成社会矛盾。