智慧赋能：职业教育协同治理的提升逻辑与路径

叶 雯

（长沙职业技术学院，湖南 长沙 410217）

教育治理的最终目标是实现智慧技术下教育公共利益的最大化。职业教育治理是利用智能技术赋能，通过人工智能、大数据的深度应用，探索智慧赋能驱动职业教育协同治理的路径逻辑与方法构建，为搭建职业院校高质量的智慧化治理体系，提供经验借鉴和实践指导。

一、智慧赋能职业教育协同治理的逻辑诉求

（一）教育治理体系和治理能力现代化的政策需要

国家治理语境下衍生了教育治理概念，其核心指向的是教育行动权力逻辑的合理性、教育系统内部及教育系统与其他系统的利益问题、权力问题和关系问题[1]。2014 年，全国教育工作会议提出了深化教育领域综合改革，加快推进教育治理体系和治理能力现代化的时代命题[2]。2015 年，《促进大数据发展行动纲要》[3]提出了教育成为政府推进大数据建设的重要内容之一。2018 年，《教育信息化2.0 行动计划》[4]明确指出，教育信息化2.0 行动计划可以引领推动教育信息化转段升级，体现了国家对发展智慧教育的生态考量和系统逻辑。

（二）服务国家职业教育资源战略发展的现实诉求

2021 年12 月，联合国教科文组织在国际人工智能与教育会议上发布了《人工智能与教育：政策制定者指南》(AI and Education:Guidance for Policy-makers），要以信息技术为依托，向非营利组织提供各种教育资源[5]。智能分析技术和教育智慧治理已成为智慧教育长远发展的基本保障。职业教育也处在从外延式发展向内涵式发展、从直筒自用到跨界共振高效能流动型的发展阶段。目前，职业教育治理存在协同治理主体思维落后、劳逸不均、协同失效、技术失范、基建不足等现实问题，职业院校如何从自身内涵式发展的实际出发，实现智慧赋能的教育知识泛在流动，已成为职业教育急需解决的现实问题。

（三）职业教育应对技术变革实现高质量发展的内在需求

教育信息化2.0 时代，职业教育正在实现教育资源环境生态化从线上离线模式到线上线下深度融合、教育主体由人际协同扩展到人机协同、教学资源匹配由规模化到个性化、教育评估从一维走向多维的内在发展。职业教育通过创新技术发展引领教育变革，在智能技术开发基础上，运用大数据、人工智能、区块链等智慧化技术对教育治理进行赋能，促使职业教育利用智慧技术红利实现教育善治的提质增效，已成为职业教育发展的内生动力。

二、智慧赋能驱动职业教育协同治理的国内外相关研究梳理

（一）智慧赋能职业教育治理的理念转变

在智慧赋能教育治理决策过程中，形成用数据说话、用数据决策、用数据管理和用数据创新的“循数”治理理念[6]，转变传统以经验治理为主的观念，高效利用智慧化技术，以教育数据的科学分析指导教育治理。从“互联网+”教育的知识回归观[7]出发，在互联网环境中实现知识产生与进化的协同，使知识的内涵回归到人类的全部智慧。因此，需要遵循指数思维赋能智慧教育[8]，通过指数技术(Exponential Technology)构建智能环境，让教师和学习者能够获得适宜的个性化学习服务和美好的发展体验，实现教育的可持续发展。

（二）智慧赋能教育治理的有效路径探索

2009 年，普恩泰德拉建立了智能技术与教学整合创新模型，推动智能技术从辅助教学走向融合渗透[9]。2022 年，美国《2022 地平线报告（教与学版）》对于理解教育数字化转型为生态化战略具有重要的借鉴价值[10]。国内研究者尝试通过政府—市场—社会三方[11]，来提升治理的现实绩效。政府要创新管理体制，加强数据平台建设，推动民众广泛参与[12]，加强对教育数据开放和共享的立法[13]；应充分发挥市场机制作用，实现技术的迭代革新[14]，鼓励满足教育多元化利益诉求具有适切性[15]，通过网络化治理实现“跨界”协同，提升公共治理价值[16]；社会组织是政府职能的承接者[17]，在“国家主导”的框架下，循着“补充式参与”的路径，参与国家教育决策[18]。

（三）智慧赋能教育治理的实践研究

基于对话的智能导学系统，借助学习科学领域的先进理论与人工智能领域的关键技术,为学习者提供个性化学习和智能化辅导[19]；美国孟菲斯大学的Auto Tutor、卡耐基梅隆大学的Cognition Tutor 都对AI 导师协同教学模式进行了深层次应用，对智慧技术辅佐教师的人类智能高度耦合进行了运用[20]。国内学界大多以微观层面实证研究为主。2018 年，《教育信息化2.0 行动计划》发布，标志着智慧教育由萌生阶段进入试点示范阶段。2019 年，教育部启动了“智慧教育示范区”创建工作，批准18 个创建区域和2 个培育区域，如浙江省杭州市萧山区、河南省鹤壁市、辽宁省鞍山市等。经过培育探索，各示范区的智慧教育已初见成效，智慧教育的社会认知度不断提高，智慧教育理念逐步深入人心。

整理相关文献，我们发现职业教育治理研究方法有待丰富。智慧赋能教育治理的已有研究在协同治理主体的理论层面成果较多，多数属经验总结，缺乏有真实数据支持的实证研究，在一定程度上忽视了理论的可用性。研究内容和视角有待拓宽，选择政府开展智慧赋能的研究不在少数，但从职业院校视角开展的研究不够深入、治理体系的优化不足。

三、智慧赋能职业教育协同治理过程中存在的问题

（一）职业教育治理战略缺乏有效目标管理

首先，教育治理的目标制定是实现教育善治的第一步，但多数职业院校在承接政府教育治理职能时，缺少对自身定位和资源的客观分析，没有制定适度目标，或者目标过高，如提出创国家级一流学科、创国家级一流专业，最终使目标落空。并且多数职业院校还未形成较为完善的目标管理制度体系，难以有效促进学校整体的发展。在目标管理文件制定和与学校章程、政府政策的关联性上，学校远期、中期与短期目标脱节，甚至由于领导班子的更替，导致战略目标出现随人走的情况，最终使得目标管理流于纸上，未能落实到指导行动中。

其次，战略目标分解过程中偏离共同利益理念下的目标制定。一是各类职业教育治理主体在实现具体目标时，存在主体之间的责、权、利不配套且分配不清的情况。具体体现在政府追求公共利益最大化、职业院校追求自身高质量发展、社会企业追求自身利益最大化；多主体出于自身利益的考虑，从利己主义角度出发，过度解读顶层设计，偏离教育治理的既定目标轨道，偏离顶层设计愿景下的共同利益，最终变成个人获利的工具；二是在职业教育信息化建设2.0 背景下，不同地区、不同类型的职业院校之间，在对顶层设计战略目标层层分解过程中，未能依据自身发展的需要制定不同标准，而且即使在同一层级标准下，职业教育主体参与教育治理的侧重和利益点也有所不同。目前各类主体在参与教育治理过程中，都是简单生搬硬套地把顶层设计执行下去，没有考虑到协同治理公共利益的统一性。

最后，教育治理目标考核缺乏民主性和广泛性。通过对224 所本科院校关于目标管理的调查研究发现，上级行政主管单位对高校进行教育治理考核之后，仅有13.68%的高校对具体目标进行了内部公示，有31.58%高校没有对教育治理的重点目标任务在本单位进行多维度的民主测评[21]，这样的情况会造成目标的执行主体由于参与度不高、广泛性不够导致具体目标的可行性和执行度大打折扣，或处于仅纸上谈兵的尴尬境地。同时，执行具体目标时未能依据实际情况需要或者实施环境的变化进行及时调整和反馈，不能满足协同参与智慧教育治理目标制定的可行性和精准性的需要，也不利于教育善治的实现。

（二）教育治理思维落后导致治理框架结构失衡

首先，传统惯性的职业教育治理思维，导致政府治理失灵。长期以来，我国职业教育行政中的管理层结构相对单一，又由于传统教育管理观念根深蒂固，导致行政部门对职业教育治理的认识与理解不到位、不深刻、不灵活，他们多基于以往的经验总结，在执行过程中通常使用直线型管理模式。在职业教育信息化2.0 时代，并没有利用协同共治、智慧治理等先进理论从职业教育治理的中观和微观具体执行层面进行指导，从而使得教育行政部门应变能力和行政执行能力差，教育决策的质量和效能低，而学校和社会在承接政府治理权力时，受到传统政府行政命令的压力，他们仅仅成为政策的执行者，缺乏自主性和主动性，最终出现政府职业教育治理失灵情况。

其次，职教政策在各级分解过程中，落地实施困难。从制度层面看，国家级的智慧教育平台于2022 年4 月正式运行[22]，从国家顶层设计高度给出教育智慧治理的科学规划和蓝图，明确了智慧赋能教育治理理想状态下的计划书。但从成效上看，截至2022 年12 月底，国家级智慧教育平台完成的各规划功能的开发与上线的实际目标落实不到位，对教育治理改革的实际作用收效甚微。究其原因，主要在于政策执行精准度不高，各级政府既要忙于平台内容建设又要把控教育市场化风险，使得政府向学校与社会让渡的行政权力依旧不足，对学校参与教育治理的干预太多，间接影响了社会和市场的深度参与，妨碍了数字资源工具、优质教育资源与服务向下衍生的有效供给。

最后，职教行政管理组织层级多，拖累治理发展。我国传统的职业院校组织结构多为科层制结构，科层制多适用于政府行政单位，对于学校而言，内部的组织结构呈现出正向金字塔形状的管理体制，从领导班子、中层干部（正副职）、教研室（专业群）、辅导员、教师，一般都有6 个以上管理层级。层级结构过多会导致教育治理的目标和详细的执行文件在传递中出现效率低且信息失真的情况，导致出现工作方向不准、工作标准不高、工作质量一般的风险，最终使得治理效果达不到期望目标，并在绩效考核时会忽略这一因素的影响。传统的学校层级管理组织结构模式已越来越不适应智慧教育发展的需要，这要求我们要构建更科学、更高效的组织结构，来助力教育善治。

（三）教育治理主体间横向与纵向协同失效

首先，教育 智慧治理的顶层设计不完善。在2021 年7 月“双减”政策落地后，截至2022 年2 月，国家层面有关在线教育行业的政策出台26 份，但是关于职业教育的只有1 份。依据我国各省市的“十四五”规划以及在线教育相关政策，全国只有安徽省出台了关于职业教育在智慧化领域发展的具体实施方案[23]。教育治理配套政策数量无法满足治理需要，而职业院校之间也没有形成可以联动的、有效的政策文件。由此可见, 由于顶层设计不完善导致地方政府纵向治理能力和横向联动治理能力缺失，各地区教育治理效能差距逐渐拉大。

其次，师生间未建立起平等互动的双向主体关系。一直以来在职业教育中，教师是教学关系的主体，教师既是知识的传授者也是课堂的主导者，而学生既是被动学习者也是课堂旁观者，是客体。智慧技术的过度使用，会导致教师过度依赖智慧工具，使得自身的专业技能逐步退化。智慧化算法技术广泛应用在教育教学中，算法会代替教师对教育过程进行分析判断、格式化教育内容、固定教育传授方式。如果教师仅仅对算法的指令进行教学环节任务执行，就会丧失对学生进行因材施教和对教育教学各环节进行独立判断的能力，必然导致教师教学技能的退化，最终只能依赖算法从事教育工作，无法实现师生良性互动。

最后，教育治理中社会力量参与积极性不高。2020 年12 月底，据中国民办教育协会数据统计，超过90%的教培机构表示，目前经营存在部分困难或严重困难，其中，29%的机构可能倒闭，36.6%的机构经营暂时停顿[24]，很多企业被迫改为非营利性质或者另谋出路。截至2021 年底，我国教育领域社会组织有28.8 万个，占社会组织总数量的31.97%，有27.2%的社会企业投身文化教育领域[25]。2021 年3 月，在《关于铲除非法社会组织滋生土壤 净化社会组织生态空间的通知》[26]中，严格规范社会组织行为，给社会组织良性发展提供了指导。但教育领域社会组织依旧面临力量不足、专业性不强等问题，无法应对互联网快速发展的教育治理需要。

（四）教育治理工具运用不足导致技术范式

首先，教育信息茧房会禁锢治理思维发展。智慧工具帮助教育治理进行高度简约化计算建模的同时，由于过度依赖智慧技术而丧失教育的本质——以人为本的教育理念，即以人的全面发展和可持续发展为目标的智慧化。教育资源的流动和传播按照算法设定的程序进行操作，知识的传播和发展有固定的套路，学习就像蚕茧一般被限制和禁锢在“茧房”中，未来教育智慧化的APP 会主动对教育信息接收者进行精准个人推送，这种智慧化的精准也会逐步吞噬和阻碍人的高阶思维能力，使得教育治理的主体深陷教育信息“茧房”，人最终被技术驾驭。

其次，平台搭建滞后于智慧教育发展需要。国家级的智慧教育平台于2022 年4月上线，12 月底才完成平台各规划功能的开发与上线。截至2022 年11 月底，平台已汇聚各类教育资源556 万余条，累计访问30.98 亿人次。平台建设各类专业教学资源库663个、精品在线开放课程6 628门，汇入职业教育教材1.5 万册[22]。在平台建设的第一期，一共是4 个一级板块的内容，其中包含了职业教育平台，其下又包含4个子板块内容，但应用模块和场景局限于课程、教材、实习实训等教育教学数字化资源的转换和使用上，仅仅服务于职业院校专业建设、教学改革，没有涉及到职业教育治理问题。

最后，新技术带来的负外部性风险问题。第50 次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2022 年6 月，63.2%的网民表示过去半年在上网过程中未遭遇过网络安全问题，较2021 年12 月提升了1.3个百分点。遭遇个人信息泄露的网民比例为21.8%，较2021 年12 月下降了0.3 个百分点[27]。同样，在“网课网络环境专项整治”行动期间，共排查属地教育类APP 和网课平台4 900 余款，行政处罚423 款，责令整改1 058 款，下架636 款。不少平台为了追求流量，利用算法推荐技术，在不区分用户的情况下，将这些不良内容推荐给所有人，传播错误价值导向[28]。智慧化技术所带来的外部性风险防不胜防，不但阻碍了职业教育善治前进的步伐，也阻碍了全民享有智慧化的教育成果。

四、智慧赋能职业教育协同治理体系路径研究

智能分析技术和教育智慧治理理念已成为职业教育长远发展的基本保障。结合协同治理理论构建智慧赋能的职业教育治理体系，从协同治理角度出发，探索智慧赋能职业教育治理的具体实施路径。

（一）智慧赋能支持职业教育治理战略目标的有效管理

以智慧赋能职业教育治理的愿景为基础，从有效目标管理角度出发，结合宏观和微观层面的内外因分析，制定协同治理的共同战略目标。将共同目标置于教育治理体系和治理能力现代化的逻辑架构中，寻求治理参与主体间赋权和履权的平衡点，发挥不同主体要素协同的集成效应和综合效应，构建一个多主体参与、多层次、分步递进的目标管理结构体系，并将智慧技术融入治理目标各个层面，形成数据“定制”的全方位、全过程、多层次的具体治理目标体系，如图1 所示。

图1 智慧赋能职业教育治理的目标制定图

在战略目标层面，将智慧治理愿景融入职业教育治理中，为实现职业教育的智慧治理、数字治理、全球善治做出战略目标的制定；在宏观目标层面，从愿景出发，以宏观主体（政府、学校、企业）为目标制定主体，融入智慧技术，均衡政府、社会、高职院校三者的共同利益目标，使其不会偏离教育治理的公共利益；在微观层面，对职业教育内部所包含的各个方面实现智慧嵌入，政府从顶层到各级地方政府，社会从各行各业社会企业到教育类社会组织，学校则自主地细化、分解教育治理的各项具体业务。

（二）智慧赋能搭建职业教育治理高效能组织治理架构

搭建职业教育智慧治理所需要的治理架构，实现理论到实践的转换，从而检验理论的价值，具体如图2 所示。以智慧化的先进理念指导制度框架的搭建，改变以往以经验治理为主的制度框架，搭建用“数据说话”的治理组织结构，保障治理政策精准落地。在理念上，运用“循数”治理和“指数”治理理念，收集第一手数据资料；在治理思维上实现从“技术思维”迈进“智慧思维”；在治理理论上实现从“经验协同”迈向“智慧协同”；在治理范式上实现从“计算式治理”迈向“智慧治理”。

图2 智慧赋能职业教育治理的架构图

通过引入智慧治理、循数治理、协同创新、多元融合的智慧化思维，指导4 个层级的制度框架，从中央顶层设计出发，到地方政府因地制宜地落地实施，再到职业院校具体的章程建设，最后到社会企业的行业政策。在这个环节中，一是需要利用智慧化技术重塑组织结构和层级，精简流程，提质增效；二是需要确保政策精神和内容在自上而下地传递过程中完整、及时且高效，并且对于地方政府、各学校和社会企业的有效经验同样能自下而上地上传到顶层设计中，实现智慧化的双向传递。

最后，随着人工智能、区块链等新一代信息技术的迅猛发展，为教育治理框架变革提供了技术的可能性。智慧化技术塑造了扁平化、精准化、网络化与多元化的教育治理组织结构，在教育治理过程中实现智慧赋能驱动下的组织结构扁平化、地方政府施政精准化、多维度高职院校网络化、社会行业多元化参与的协同治理局面。

（三）智慧赋能帮助职业教育治理多元主体协同参与

从整体上构建职业教育的智慧治理协同参与体系，切实发挥智慧赋能作用，驱动参与职业教育协同治理主客体间智慧化协同的有机融合，实现职业教育可持续发展愿景，具体如图3 所示。

图3 智慧赋能职业教育治理的协同参与图

在宏观层面，实现多元协同治理主体智慧化互动。处于引领者地位的政府，应运用智慧技术实现教育治理的善政分权，将职业教育治理的权力空间和使用范围让渡给职业院校。同时，职业院校能为教育治理提供智库支持，解决政府在进行职业教育治理中的实际困难；职业院校通过智慧技术对接社会企业，真正实现精准的产学研一体化；而企业为职业教育提供了可靠的技术支撑，智慧技术解决了教育数据传播与扩散的技术瓶颈，为社会企业以主体身份参与教育治理提供了技术层面的可能性。

在中观层面，协同治理参与客体实现师生间的智慧互动。协同的师生关系应该是平等共进，利用数字技术可以构建包含智能学习泛在教育、交互式学习、AI 导师等新型智慧技术，使得教师和学生能同时实现在教育教学过程中的精准化和个性化，实现思维的高阶发展和教育的可持续性。

在微观智慧数据层面，使主客体在宏观与微观的智慧化协同中实现智慧赋能的技术红利效益最大化。利用智慧技术不断优化教育领域的智慧支撑环境，丰富智慧化教育场景应用，推动人工智能在教育治理中的多维应用并将智慧技术贯穿治理全过程，真正解决单一主体间的协同失效。

（四）智慧赋能释放职业教育治理工具的新技术红利

技术的应用为职业教育治理铺平了道路，将智慧技术融合到各个具体的治理流程中，使相关的治理构想得以变成现实。智慧工具主要指为开展职业教育治理活动而开发或部署的各类软硬件设施，依托高新智慧技术，通过智慧治理应用终端、智慧治理应用类、智慧治理支撑技术、智慧治理安全保障、智慧治理基础设施实现智慧化职业教育治理，如图4 所示，将智慧技术融入各个具体的治理流程中，拓展了智慧赋能教育治理工具的使用范围。

图4 智慧赋能职业教育治理的工具构成图

在智慧治理的应用终端，为参与社会治理的各类主体量身定制适合的访问端口，自助终端在教育治理平台的入驻，可以由各类治理主体在自助服务终端上操作，减少顶层平台的工作量和数据量，教育治理的服务质量和服务效率得以提高，提高了教育治理满意度。在智慧治理应用类上，不再局限于教育教学资源的数据化应用，而是拓展到政府教育政策、职业院校精细管理、社会企业参与教育治理评价等各个方面。在智慧支撑技术上，从数据采集口径、数据分析建模等各个方面规范算法及技术伦理。在智慧治理安全保障上，通过顶层设计政策制度保障和技术应用监管，肃清教育数据环境、保护教育用户隐私、警惕算法偏见。最后，通过教育治理基础设施建设对智慧技术进行托底保障。在硬件上，国家加大智慧新基建，职业院校加大学校多媒体等教学设备的投入；在软件上，社会企业协同国家教育治理需要，加强智慧化技术软件的开发和应用测试，完善教育治理平台软件。

综上所述，从智慧赋能驱动职业教育协同治理的战略目标出发，在结合职业教育发展愿景的基础上协同联动地对治理架构、治理参与、治理工具进行有机构建；并在已经形成联动关系模型基础上，利用智慧技术赋能，提升智慧赋能职业教育协同治理的效能，实现职业教育治理体系与治理能力现代化。

智慧赋能职业教育协同治理体系的研究，目前还缺乏以有效数据为基础的实证和案例研究等，这将成为后续进行论证的关键。